68001233300020230087501 — Consejo de Estado

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: Concejales del municipio de Rionegro (Santander) Tema: Trashumancia electoral como causal de anulación de los actos de elección (artículo 275.7 de la Ley 1437 de 2011) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación, interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Ciro Rojas Ojeda, en nombre propio, en ejercicio del medio de control, consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad del formulario E-26 CON del 1 de noviembre de 2023, en el que consta la elección de los concejales del municipio de Rionegro (Santander) para el periodo 2024-2027. 1.1.2 Hechos, normas violadas y concepto de la violación 2.

El demandante fundamentó su demanda en los siguientes supuestos fácticos: 3. Previo al certamen electoral que tendría lugar el 29 de octubre de 2023, el Consejo Nacional Electoral (CNE), en relación con el municipio de Rionegro (Santander), adoptó las siguientes decisiones: - Resolución 5448 del 2 de agosto de 2023, en la que ordenó dejar sin efecto la inscripción irregular de 215 cédulas de ciudadanía para las elecciones del 29 de octubre de 2023. - Resolución 8783 del 8 de septiembre de 2023, con la que dejó sin efecto 452 cédulas de ciudadanía inscritas para las elecciones del 29 de octubre de 2023. - Resolución 1145 del 27 de septiembre de 2023, en la que resolvió los recursos de reposición contra la Resolución 5448 del 2 de agosto de 2023, de la siguiente manera: i) reponer parcialmente el acto, respecto de 9 cédulas, y ii) mantuvo la exclusión de 5 registros de los que fueron objeto de impugnación. Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co - la Resolución 14106 del 22 de octubre de 2023, a través de la cual atendió las impugnaciones contra la Resolución 8783 del 8 de septiembre del 2023, en ella resolvió: reponer el citado acto respecto de 1 cédula de ciudadanía. - Resolución 14529 del 24 de octubre de 2023, en la que se rechazaron de plano algunos recursos presentados contra la Resolución 5848 del 2 de agosto de 2023, por resultar extemporáneos. 4.

A pesar de las anteriores medidas de trasparencia, según el demandante, en el municipio de Rionegro votaron 452 personas cuya inscripción de cédulas había sido revocada por el Consejo Nacional Electoral. 5. Adicional, consideró que, en el municipio de Rionegro, existieron 3.258 ciudadanos que son trashumantes históricos, dado que, según las bases de datos ADRES y SISBEN no tenían vínculo con esa vecindad, de las cuales, sobre 500 solicitó su revocatoria ante el CNE. 6.

Refirió a que el 7 de noviembre de 2023, radicó ante la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) un archivo contentivo de 7000 cédulas de posibles ciudadanos que no residen en el municipio de Rionegro1, petición que fue negada por la delegación departamental de dicha entidad. 7. Señaló que las anteriores circunstancias hacen nulo el acto electoral, al haberse expedido en contravención de los artículos 183 de la Ley 136 de 1994, 4 de la Ley 163 de 1994, 47, 48 y 49 de la Ley 1475 de 2011, 76 y 78 del Decreto 2242 de 1986, 2.3.1.8.2, 2.3.1.8.3., 2.3.1.8.4 del Decreto 1294 de 2015, 8 y 9 de la Resolución 2857 de 2018 proferida por el CNE. 8.

Sostuvo que la participación irregular de los ciudadanos trashumantes concreta la causal de nulidad, contemplada en el artículo 275.7 de la Ley 1437 de 2011. Citó jurisprudencia de la Sección Quinta, con el propósito de indicar en qué consistía la trashumancia electoral, sin indicar la referencia de esas decisiones. 9. Con base en estos argumentos, se solicitó la suspensión provisional. 1.2.

Trámite procesal de primera instancia. 10. Mediante auto del 16 de enero de 2024, se admitió la demanda2 y se corrió el traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado. 11. El 24 de enero de 2024 el demandante allegó3 escrito de reforma a la demanda, con el propósito de aportar copia del documento E-24 consolidado y respuesta al derecho de petición que formuló el actor a la RNEC, en donde, según su criterio, se evidencia que la entidad certificó que 1.672 cédulas trashumantes se presentaron a sufragar en Rionegro, Santander, el 29 de octubre de 2023. 1 Extrae que pretendía se le estudiara la trashumancia. 2 Visible en el link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680012333000202300875006800123 3 Visible en el link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680012333000202300875006800123 Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 12.

El 30 de mayo de 20244 se admitió la reforma de la demanda y se ordenó vincular al CNE y a la RNEC. 13. El 12 de julio de 20245 se negó la medida cautelar, decisión que no fue apelada. Surtidas las notificaciones de rigor, se pronunciaron: 14. Los demandados6, quienes actuaron en nombre propio, bajo consideraciones iguales, se opusieron a las pretensiones de la demanda toda vez que no se aportó prueba que acreditara que las personas declaradas trashumantes hubiesen votado, sino que solo se limitó a afirmar que, si se cruzan las fuentes de información de los sufragantes, estos no tienen residencia en el municipio de Rionegro. 15.

Aducen que cuando se alega el fenómeno de trashumancia electoral, es necesario acreditar que se adelantaron los trámites para que las cédulas fueran anuladas, y, además, se debe realizar el reclamo ante la comisión escrutadora, actuaciones que no fueron demostradas en el presente caso. 16. La RNEC7 alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva. 17.

El CNE8 indicó que cuando adopta determinaciones acerca de la inscripción irregular de cédulas de ciudadanía, lo hace en ejercicio de sus facultades de policía administrativa y, por tanto, sin perjuicio de la procedencia de recursos, las mismas son de aplicación inmediata. A su juicio, en este caso procedió conforme su deber constitucional y legal en el proceso de trashumancia, en donde no se logró desvirtuar la presunción de residencia electoral de los ciudadanos habilitados para votar del municipio de dicha circunscripción. 18.

Vencido el plazo para contestar las demandas, mediante auto del 9 de agosto de 20249, se resolvieron las excepciones formuladas, en el sentido de negar la falta de legitimación en la causa propuesta por la RNEC, se fijó el litigio10 y se decretaron pruebas, en los siguientes términos: Documentales. Se ordena TENER como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación a la demanda.

Pruebas demandantes. 4 Visible en el link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680012333000202300875006800123 5 Visible en el link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020230087500/35C6F962CDF9 DE5E0ACCA2EA8A1873320FFA9924ABB360F12C399B076447CDB8/2 6 Juan Pablo Cuadros Caballero, Daniel Andrés Rodríguez Sanabria, Anggie Melisa Medrano Cárdenas, Martha Ludy Mantilla Quiñónez, Jonh Amado Guarín Reyes, Jerson Octavio Santana Atuesta, Albeiro Jiménez Ibáñez, José Ángel Bautista Moncada, Fabián Ricardo Martínez Suárez, Brayan Steven Rojas Muñoz, Luis Andelfo Toloza Vargas y Alexis Argüello Sánchez. 7 La Registraduría Nacional del Estado Civil, visible en link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020230087500/B64E00ECE62E 4EA1C95FE51B8683630039D4E8B498E78B608B919A0285061FC2/2 8 Consejo Nacional Electoral, visible en el link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020230087500/50C51A87DEB0 8350DC0E51CC77C27004ACC9DA4FEBB2B2ABC542999643A8050A/2 9 Visible en el link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020230087500/268D9589F3AA 8158A097B7B1D6900FEEF54D024E3E80772BB406C674EB2CC5ED/2 10 Para ello se deberá establecer si en las votaciones para la elección de los concejales de Rionegro Santander participaron efectivamente electores que no eran residentes en dicha circunscripción y si ese aspecto incidió en el resultado de la elección. En el caso de ser la respuesta afirmativa, se debe establecer si dicha situación tiene la potencialidad de generar la nulidad del acto que declaró la elección de los concejales de Rionegro.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co Documentales a oficiar. Se ordena OFICAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que en el término de 5 días contados a partir de la respectiva comunicación remita el acta electoral zonal o E-24 del municipio de Rionegro, así mismo deberá allegar el formulario E11 de cada una de las mesas de votación instaladas en el municipio de Rionegro.

La información deberá ser remitida en formato PDF, sin encriptaciones, y en formato winzip o winrar para que pueda ser de fácil acceso para las partes y el Despacho, además, dado que el presente auto será remitido al correo de notificaciones de las partes con la notificación del estado, no se elaborará oficio alguno, correspondiéndole a la CNE (sic) adelante las gestiones pertinentes a efectos de lograr la pronta consecución de la prueba, esto es, remitir a los correos de las entidades oficiadas el presente auto para que atiendan la orden judicial aquí impartida. 19.

Finalmente, el 13 de septiembre de 2024 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión11. 1.3.1 Sentencia de primera instancia12 20. En fallo del 12 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. 21. En lo concerniente al primer reparo del demandante, en el que relaciona unas cédulas de ciudadanos que, según el reporte de ADRES y SISBEN, no son residentes en el municipio de Rionegro (Santander), indicó que las pruebas valoradas en conjunto resultan insuficientes para que se configuren los elementos de trashumancia, en tanto, la parte actora solo se limitó a señalar que las personas que votaron en el municipio no tenían arraigo sin ni siquiera respaldar probatoriamente su dicho. 22.

De acuerdo con lo anterior, como no se acreditó que todas las personas enlistadas en la demanda, no residían en el municipio de Rionegro (Santander), la parte actora incumplió con la carga de probar que el sufragante se encontraba en una situación que le impedía ejercer el derecho al sufragio en esa territorialidad. 23. Respecto del segundo reproche de la parte actora, según el cual la RNEC permitió sufragar a las personas que se les había dejado sin efecto la inscripción de su cédula mediante las resoluciones 5848 del 2 de agosto de 2023 y 8783 del 8 de septiembre de 2023, concluyó que a 10 se les habilitó nuevamente para depositar el voto en Rionegro, por lo que, finalmente, según los actos referidos 657 ciudadanos se encontraban inhabilitados para ejercer su derecho de participación en el referido municipio. 24.

Por lo anterior, procedió a contrastar las 657 cédulas13 con el formulario E-11 para determinar si efectivamente votaron. Ejercicio que le arrojó que 294 ciudadanos sufragaron en esa municipalidad, pese a que el Consejo Nacional Electoral había 11 Visible en el link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020230087500/30D2138309964 EF3ECD11FE8D9B049C468E7FDF23FD339B778459FB018417B84/2 12 Visible en el link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680012333000202300875006800123 13 Se precisa que el tribunal circunscribió su análisis en las personas que fueron declaradas trashumantes por el CNE en las resoluciones 5448 del 2 de agosto de 2023 y 8783 del 8 de septiembre de 2023, en las cuales se determinó que 667 personas fueron trashumantes, pero que posteriormente 10 fueron reincorporadas al censo.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co dejado sin efectos la inscripción de sus cédulas por no establecer su arraigo electoral con Rionegro. 25. En ese sentido, procedió a verificar su incidencia en el resultado electoral aplicando el sistema de distribución ponderada, para concluir que los ciudadanos trashumantes que participaron en la contienda, no tienen la entidad suficiente para que los resultados obtenidos en la elección del concejo de Rionegro (Santander) fuesen distintos. 1.4 Recurso de apelación14 26.

El demandante presentó sus reparos en los siguientes términos: 27. Sostuvo que el tribunal debió solicitar oficiosamente a ADRES, SISBEN, IGAG y a todas las bases de datos públicas, para que certificaran el lugar donde las personas relacionadas en la demanda (7.853)15, habitan, laboran o ejercen una actividad comercial, con el propósito de determinar cuáles fueron los ciudadanos trashumantes que participaron en las elecciones de Rionegro el 29 de octubre de 2023.

Además, hizo referencia a que la parte demandada, guardó silencio sobre los ciudadanos considerados como trashumantes. Así mismo por que debe considerarse como un hecho cierto, en tanto no aportó prueba alguna de que la residencia de esas personas fuera en el municipio de Rionegro (Santander). 28. Manifestó que, en la demanda, se relacionaron 7.853 cédulas de ciudadanía que al ser consultadas contra las bases de datos de ADRES y SIBEN se podía determinar que son personas que no residen en el municipio de Rionegro.

A pesar de ello, y con la falta de acceso a los formularios E11 para establecer si dichas personas sufragaron o no; señala que la propia registraduría, el 11 de enero de 2024, le entregó un estudio donde determinó que del listado referido, 1.672 personas se presentaron a sufragar en el municipio de Rionegro (Santander), información que fue entregada por la UT Disproel 2023 contratista de la entidad, producto de proceso de digitalización y digitación de las actas de instalación y registro general de votantes (Formularios E-11) en el marco del contrato 052 de 2023, circunstancia que permite evidenciar que las elecciones en la territorialidad señalada estuvieron permeadas por trashumantes. 29.

Afirmó que la sentencia controvertida reconoce que de las 657 cédulas inhabilitadas para votar, 294 ciudadanos sufragaron en esa municipalidad, pese a que el Consejo Nacional Electoral había dejado sin efecto su inscripción, sin embargo, señaló que el tribunal se equivocó al aplicar la fórmula de distribución ponderada en tanto solo tuvo en cuenta la votación por partido y no los sufragios obtenidos por candidato, lo cual, si se aplicara correctamente el resultado sería diferente. 30.

Asimismo, señaló que se probó que 1672 personas no residentes en Rionegro (según ADRES y SISBEN) –sufragaron en el municipio-, por lo que es claro que el resultado final al realizar la redistribución ponderada cambia o varía sustancialmente, debido a que, según el E-11, en la mayoría de las mesas instaladas sufragaron trashumantes. 14 Visible en el link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/6800123/68001233300020230087500/10DC421B939F AFCFCB479C2BBFC7C4739F5A74BA1E3A5C89B5C3CE69E05DF0F0/2 15 Si bien el demandado en su escrito inicial señaló que eran 7000 registros, la RNEC al analizarlo en escrito del 11 de enero de 2024 concluyó que su totalización era de 7853.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co 31. En ese sentido, para el recurrente, de manera objetiva y desde un simple análisis primario se entiende que 1672 personas equivalen a un poco más del 10% del total de votantes en Rionegro, lo que efectivamente incide en el resultado final del certamen electoral. 1.5 Actuación de segunda instancia 32.

Por auto del 13 de diciembre de 2024, se admitió el recurso de apelación16 y se ordenó correr traslado a los sujetos procesales y al Ministerio Público, quienes intervinieron en el siguiente orden: 33. Los demandados17, a través de su apoderado, solicitaron se confirme la sentencia de primera instancia, al considerar que no existe prueba suficiente para determinar la trashumancia de los electores y el demandante no demostró que los inscritos de forma irregular no fueran moradores del municipio de Rionegro (Santander), luego de reiterar los argumentos de la contestación de la demanda, señalaron que no era procedente que el demandante acudiera a la segunda instancia para pretender que el Consejo de Estado cruce oficiosamente la información con la base de datos del SISBEN o ADRES. 34.

Indicaron que, si bien el juez de primera instancia encontró que 294 votos son irregulares, estos no tienen la capacidad de incidir en el resultado electoral. 35. La parte demandante no alegó de conclusión. 36. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado, solicitó se confirme la decisión de primera instancia, al considerar que la alegada trashumancia no estuvo debidamente acreditada. 37.

Indicó que, de la prueba allegada al proceso se observa que la certificación expedida por la RNEC se limitó a señalar que de los 7853 registros solo 1672 ciudadanos votaron en el municipio de Rionegro, sin precisar concretamente cuáles eran las 1672 cédulas, así: 38. Refirió que la parte actora «no aportó medio probatorio alguno que permita desvirtuar la presunción de residencia electoral de las 7853 cédulas de personas que alega como trashumantes, por cuanto la información obtenida del ADRES y SISBEN no es suficiente para demostrarla, en razón a que del hecho que una persona no habite en la entidad territorial en 16 Índice Samai 010, 011, 012, 013, 014, 015 17 Visible en el link https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/68001233300020230087501/F1EF9675B6F1 CDA1E07C52A471D2FA577034D28AEE73E719AF9ADE0386E9EA8A/2 Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co que votó, no puede concluirse con grado de certeza que esta no sea su residencia electoral, pues la misma también puede establecerse por otro tipo de relación del votante con el territorio, verbigracia, el ejercicio de una profesión, oficio, poseer algún negocio, empleo, o ser el lugar en cuestión en el que de manera regular está de asiento»18 39.

Comentó que, según el artículo 316 Superior, las personas llamadas a participar en las votaciones locales, son «los ciudadanos residentes en el respectivo municipio», sin precisar qué debía entenderse por residentes, o, dicho de otro modo, de qué manera puede establecerse la residencia de una persona en una entidad territorial, para efectos electorales. 40.

En consecuencia, compete al demandante probar que los presuntos trashumantes: i) no son moradores del municipio, ii) no tienen asiento regular en el mismo, iii) no ejercen allí su profesión u oficio y, iv) tampoco poseen negocio o empleo en ese territorio, labor que conlleva «un estudio complejo de la información relativa a las personas involucradas, que incluye el cruce de diversas bases de datos, y eventualmente confirmar la dirección que fue suministrada al inscribir el documento de identidad para un momento específico, en aras de establecer si en la actualidad tiene o no relación con el titular de éste».

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 41. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación de la referencia, según lo establecido en el artículo 15019 y el literal a) del numeral 7° del artículo 152 de la Ley 1437 de 201120, en concordancia con el artículo 1321 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico 42. La controversia en este proceso se circunscribe a determinar si, de acuerdo con los argumentos expuestos en la apelación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia. En ese orden de ideas, la Sala se limitará a estudiar si en el caso concreto se logró demostrar que se presentaron personas trashumantes en las elecciones del municipio de Rionegro, adicionales a los declarados por el CNE y de ser positivo, si la participación de estos incidió en el resultado. 43.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el recurrente cuestiona el método de la distribución ponderada aplicado por el a quo, respecto de los 294 ciudadanos trashumantes que participaron en la contienda, y por cuanto la primera instancia, tampoco estudió el listado de personas aportado por la parte actora, documento según el cual considera que existen ciudadanos adicionales que no debieron votar en 18 Consejo. de Estado.

Sección Quinta, sentencia de febrero 9 de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2014-00112-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 19 ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 20 ARTÍCULO 152.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los ( ) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos ( ). 21 Modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co Rionegro (7.853). Finalmente, consideran que el silencio de los demandados respecto a la irregularidad, es indicativo de que ésta se presentó. 44.

Para el efecto, la Sala: i) hará referencia a la presente causal de anulación de los actos de elección; y (ii) se pronunciará sobre el caso concreto, esto es, la presunta participación de trashumantes en el trámite electoral, la valoración de las pruebas con que se estima que el vicio quedó demostrado y la competencia del juez electoral para determinar su existencia y afectación. 2.3 Marco teórico de la trashumancia electoral 45.

Para resolver el interrogante planteado, la Sala estima necesario realizar algunas consideraciones sobre: (I) la residencia electoral, (II) la trashumancia y los mecanismos para combatirla, (III) algunas reflexiones en torno a antecedentes jurisprudenciales sobre los aspectos que deben acreditarse para predicar la existencia de dicho fenómeno y, (IV) los parámetros para desvirtuar la presunción de residencia electoral y acreditar aquélla. 2.3.1 Sobre la residencia electoral 46.

Del artículo 316 superior y el numeral 4° de la Ley 163 de 1994, se deduce lo siguiente respecto a la residencia electoral: (I) Hace referencia al lugar en el que se encuentra registrado un ciudadano habilitado por la Constitución y la ley para ejercer el derecho al voto. (II) En el marco del artículo 316 de la Constitución, el concepto de residencia tiene como propósito garantizar que las personas que efectivamente tienen un vínculo con la entidad territorial, sean las llamadas a participar en las votaciones para las elecciones de las autoridades locales y la resolución de asuntos que incumben al territorio, y por ende, evitar que la democracia participativa local sea afectada por la injerencia de sujetos políticos ajenos a la realidad del respectivo departamento o municipio.

(III) Puede predicarse por la relación del votante con el lugar en el que: (a) habita, (b) de manera regular está de asiento, (c) ejerce su profesión u oficio y/o (d) posee alguno de sus negocios o empleo. (IV) En ese orden de ideas, que una persona no habite en el lugar en que votó, no permite concluir en un alto grado de certeza que no sea su residencia electoral, pues dicha residencia puede establecerse por otro tipo de relación del ciudadano con el territorio; verbigracia, el ejercicio de una profesión, oficio, poseer algún negocio, empleo o ser el lugar en cuestión en el que de manera regular está de asiento.

(V) No obstante, la residencia electoral es única, motivo por el cual el ciudadano debe escoger solo un lugar para inscribir su documento de identidad, con el fin de ejercer el derecho al voto, teniendo en cuenta los criterios de relación ciudadano – territorio, señalados anteriormente. (VI) De conformidad con el artículo 4° de la Ley 163 de 1994, se presume legalmente para efectos del artículo 316 constitucional, que la residencia es aquella en la que se Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co encuentra registrado el votante en el censo electoral, pues, mediante dicha inscripción bajo la gravedad del juramento declara residir en el municipio en el que se lleva a cabo aquélla. 2.3.2 Trashumancia electoral y los mecanismos para combatirla -Reiteración de jurisprudencia-22 47.

La trashumancia electoral, según lo ha precisado esta Sección, corresponde a «la acción de inscribir la cédula para votar por un determinado candidato u opción política en un lugar distinto al que se reside o en el que se encuentre un verdadero arraigo o interés»23. 48. Con el fin de prevenir y combatir la anterior conducta, que sin duda alguna atenta contra la democracia participativa local, se han implementado diversos mecanismos a los que se hará alusión, para luego profundizar en uno de ellos, esto es, el procedimiento breve y sumario que adelanta el Consejo Nacional Electoral, debido a la naturaleza de los actos cuya nulidad se pretende, dictados por dicha entidad. 49.

El artículo 389 del Código Penal Colombiano reprocha la inscripción irregular de documentos o cédulas de ciudadanía que desconocen la relación que deben tener los votantes con el territorio, toda vez que mediante dicha conducta se pretende obtener indebidamente una ventaja en los comicios o un provecho ilícito para sí o para terceros: «ARTÍCULO 389.

FRAUDE EN INSCRIPCION DE CÉDULAS. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1864 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> El que por cualquier medio indebido logre que personas habilitadas para votar inscriban documento o cédula de ciudadanía en una localidad, municipio o distrito diferente a aquel donde hayan nacido o residan, con el propósito de obtener ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En igual pena incurrirá quien inscriba su documento o cédula de ciudadanía en localidad, municipio o distrito diferente a aquel donde haya nacido o resida, con el propósito de obtener provecho ilícito para sí o para terceros. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público» (Negrillas adicionales). 50.

Con la modificación introducida por el artículo 4 de la Ley 1864 de 2017 al anterior tipo penal, no solo se sanciona a quien logra que personas habilitadas para votar inscriban sus documentos de identidad en lugares en los que no les corresponde, sino a quienes inscriben a aquéllos para votar en tales condiciones, en tanto, da cuenta de la intención del legislador de hacer consciente al ciudadano de las consecuencias de su conducta deshonesta frente al ejercicio del derecho al voto, cuando con el objeto de obtener un provecho ilícito para él o un tercero, se presta para interferir en decisiones de carácter local en las cuales no está legitimado, pues no tiene relación con el territorio en el que se llevan a cabo los comicios. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10 de octubre de 2024, MP.

Gloria María Gómez Montoya, radicado 05001-23-33-000-2023-01256-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de noviembre de 2021, MP: Rocío Araújo Oñate, Radicado 76001-23-33-000-2019-01203-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 22 de agosto de 2024, radicado 44001- 23-40-000-2023-00106-01.

MP. Pedro Pablo Vanegas, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 31 de octubre de 2024, radicado 44001-23-40-000-2024-00003-02. MP. Pedro Pablo Vanegas. 23 Ibidem. Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co 51.

Para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 275, numeral 7 de la Ley 1437 de 2011 se encuentra la causal específica de nulidad de los actos elección o nombramiento relacionada con la trashumancia, así: «ARTÍCULO 275. CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: (…) 7.

Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción». 52. Aunque la trashumancia electoral solo se consagró expresamente como causal de nulidad específica mediante la norma transcrita, desde el 28 de enero de 199924 el Consejo de Estado la aceptó jurisprudencialmente como un motivo para anular los votos afectados y eventualmente el acto de elección, estimando en un primer momento que dicha conducta constituía una violación del artículo 316 constitucional y luego25 desde el planteamiento de una modalidad de incurrir en la conducta prevista en el entonces artículo 223.2 del Código Contencioso Administrativo26, aspecto en el que en esta oportunidad no resulta necesario ahondar27. 53.

Sin perjuicio de las consideraciones que más adelante se efectúen, es importante tener presente que el Consejo de Estado en sede de nulidad electoral ha considerado, que «para desvirtuar la presunción de residencia electoral se debe probar, de forma concurrente y simultánea, (i) que el presunto trashumante (sic) no es morador del respectivo municipio, (ii) que no tiene asiento regular en el mismo, (iii) que no ejerce allí su profesión u oficio y (iv) que tampoco posee algún negocio o empleo.»28. 54.

En esta providencia se indicó: “Esta Sala, reiteradamente, ha expresado que la violación de lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución no determina la nulidad de las elecciones de que se trate y que las consecuencias de esa violación son las establecidas en el artículo 4º de la ley 163 de 1.994, según el cual sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiera lugar cuando se compruebe mediante un procedimiento breve y sumario que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo Nacional Electoral debe declarar sin efecto la inscripción. La Sala en esta ocasión rectifica ese criterio.

Si el artículo 316 de la Constitución prohíbe que en votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales participen ciudadanos residentes en otros municipios, el voto cumplido contra esa expresa prohibición constitucional es nulo. Y será nula, consecuentemente, la elección correspondiente, cuando el número de votos nulos sea determinante de la misma, pues en caso contrario la nulidad del voto resultaría inocua.

Entonces, para alegar con éxito la causal de nulidad que resulta del artículo 316 debe demostrarse que los inscritos no residían en el respectivo municipio, en el lugar indicado al momento de la inscripción, bajo juramento, en los términos del artículo 4º, inciso segundo, de la Ley 163 de 1.994, y que efectivamente votaron; y establecer también la incidencia de tales votos en el resultado electoral”. 25 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 30 de noviembre de 2001, Rad. 25000-23-24-000-2000-0768-01(2719), M.P. Mario Alario Méndez. 26 “Artículo 223.

Causales de nulidad. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.> Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos: (…) 2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación”. 27 Para mayor información sobre la evolución de la trashumancia como causal de nulidad electoral, puede apreciarse: 1) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 2) Consejo de Estado, Sección Quinta, fallo del 23 de febrero de 2017, Rad. 68001-23-33-000-2016-00076-02, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 3) Consejo de Estado, Sección Quinta, fallo del 7 de diciembre de 2001, Rad. 41001-23-31- 000-2000-4146-01(2729), Darío Quiñones Pinilla. 28 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 29 Ibidem.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co se: (i) compruebe si el inscrito no reside en el respectivo municipio, y, en caso afirmativo, (ii) declare sin efecto la inscripción correspondiente, para evitar que personas ajenas a una entidad territorial tengan injerencia en los comicios locales que definirán a los dirigentes que los gobernarán. 56.

El Decreto 1294 del 17 de junio de 2015, mediante el cual se adicionó el capítulo 8° al Decreto 1066 de 2015, titulado «Trashumancia Electoral», comprendido entre los artículos 2.3.1.8.1 a 2.3.1.8.8., consagra en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la facultad-deber de cruzar la información suministrada por los ciudadanos al momento de inscribir su cédula de ciudadanía para votar en los distintos procesos electorales, con «cualquier base de datos pública o privada que se considere útil para establecer la residencia electoral» (parágrafo del artículo 2.3.1.8.3.). 57.

Por su parte, el Decreto 1066 de 2015 en sus artículos 2.3.1.8.1 a 2.3.1.8.3 señala las bases de datos más relevantes para tal efecto30, con el propósito de entregar los resultados del cruce realizado al Consejo Nacional Electoral, a fin de que adopte las decisiones correspondientes frente a la inscripción irregular de cédulas de ciudadanía, y, por ende, se ofrezcan de manera oportuna y eficaz garantías para el proceso electoral, como lo indica la parte motiva del Decreto 1294 de 2015 al señalar: «Que el artículo 49 la Ley 1475 de 2011, fijó el periodo de la inscripción para votar de los ciudadanos, desde el año anterior al proceso electoral y el cierre dos meses antes de la jornada electoral.

Que el término de este plazo, se acortó frente a pasados procesos electorales que la norma disponía de hasta seis (6) meses antes de la elección el cierre de la inscripción de los ciudadanos, lo cual deja muy poco tiempo para que el Consejo Nacional Electoral realice el control correspondiente en ejercicio del numeral 1° del artículo 265 de la Constitución Política de ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la Organización Electoral y las investigaciones a que haya lugar de inscripción irregular de cédulas.

(…) Que con el fin de brindar garantías para que los procesos electorales sean más transparentes, se asegure la pureza del voto, transcurran en orden y en paz y para evitar conductas que puedan atentar contra los mismos, se hace necesario establecer mecanismos que faciliten la coordinación interinstitucional y así, permitir un efectivo y oportuno control por parte del Consejo Nacional Electoral sobre la inscripción de cédulas para combatir trashumancia electoral». 58.

Se hace énfasis en que todo el procedimiento administrativo para combatir la trashumancia electoral debe ser oportuno y eficaz, en tanto se espera que producto del mismo puedan propiciarse elecciones en las que efectivamente participen las 30 “Artículo 2.3.1.8.1. Verificación de la plena identidad. La Registraduría Nacional del Estado Civil, conforme a sus competencias de manera inmediata y oficiosa, cruzará la información de la inscripción con el Archivo Nacional identificación y la de datos de las huellas digitales, con el propósito de verificar la plena identificación de los ciudadanos que inscriben sus cédulas de ciudadanía para votar en los diferentes procesos electorales.

Parágrafo. Las cédulas inscritas desde el 25 de octubre de 2014 hasta el día 19 de junio de 2015, surtirán, igualmente, el procedimiento aquí previsto. Para tales efectos, la Registraduría Nacional del Estado Civil procurará adelantar dicha actividad dentro de un plazo no mayor a diez (10) días contados a partir de dicha fecha. Artículo 2.3.1.8.2.

Exclusión de inscripción de cédulas por irregularidades. La Registraduría Nacional del Estado Civil, acorde con sus competencias, con el fin de determinar la existencia o no de irregularidades frente a la identidad de quien se inscribe, cruzará la información con el Archivo Nacional de Identificación y la base de datos de las huellas digitales.

Artículo 2.3.1.8.3. Cruces de información. La Registraduría Nacional del Estado Civil, de manera inmediata y oficiosa, cruzará la información suministrada por el ciudadano, al momento de la inscripción de su cédula para votar en los diferentes procesos electorales, con las siguientes bases de datos: • Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales SISBEN, administrada por el Departamento Nacional de Planeación - DNP. • Base de Datos Única del Sistema de Seguridad Social - BDUA del FOSYGA, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. • Base de Datos de los Beneficiarios que Acompaña la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema - ANSPE. • Registro de la Unidad de Víctimas, adscritas al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS.

Parágrafo. Sin perjuicio de lo anterior, el Consejo Nacional Electoral podrá requerir a la Registraduría Nacional del Estado Civil el cruce de información con cualquier base de datos pública o privada que se considere útil para establecer la residencia electoral”. Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co personas relacionadas con el territorio, y no sujetos ajenos al mismo que interfieren indebidamente en la democracia participativa a nivel local.

Tan es así, que el Decreto 1066 de 2015 en su artículo 2.3.1.8.531 (adicionado por el Decreto 1294 de 2015), previó plazos concretos para que la Registraduría Nacional del Estado Civil entregue el resultado del cruce de información al Consejo Nacional Electoral, a fin de que éste adopte las decisiones a que haya lugar. 59. Sobre el particular, no puede perderse de vista que la revisión eficaz y oportuna del censo electoral, también obedece a que la Ley 1475 de 2011, en su artículo 49, estableció que este se cerrará 2 meses antes de la respectiva jornada electoral, de manera tal que la depuración que se emprenda en aras de propiciar comicios transparentes, debe adelantarse antes del plazo señalado y de forma permanente como lo establece el artículo 48 de la misma ley.

El propósito no es otro que el registro de las cédulas de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para participar en las elecciones y concurrir a los mecanismos de participación ciudadana32, corresponda a la realidad, garantizando así que cada vez que se emprenda un ejercicio de participación democrática, concurran quienes están habilitados para tal efecto por el ordenamiento jurídico, respetando la residencia electoral. 60.

Sobre el procedimiento administrativo que se viene explicando, es pertinente traer a colación el artículo 2.3.1.8.8 del decreto en mención, según el cual, el CNE puede efectuar un análisis de trashumancia histórica: «Artículo 2.3.1.8.8. Trashumancia histórica. Las inscripciones realizadas con anterioridad al 25 de octubre de 2014, podrán ser verificadas de conformidad con lo establecido en el presente capítulo.

Para tales efectos, el Consejo Nacional Electoral, dentro de sus competencias, fijará los criterios que definan el fenómeno de la trashumancia histórica y la verificación tendiente a dar cumplimiento al artículo 316 de la Constitución Política». 61. La trashumancia histórica hace alusión al traslado de ciudadanos de un lugar distinto a aquel en que residen o encuentran un verdadero arraigo o interés, con lo cual influyeron en anteriores procesos electorales de carácter local, de manera tal que históricamente personas ajenas a la realidad territorial han incidido en decisiones relativas a la misma, por lo que resulta necesario identificarlas para dejar constancia de dicho fenómeno y por supuesto tomar los correctivos a que haya lugar. 62.

Es interesante que, con el Decreto 1294 de 2015, no solo se pretende que los análisis de trashumancia electoral se circunscriban a las elecciones que están por celebrarse, sino también al estudio de dicho fenómeno respecto de procesos electorales que finalizaron, en criterio de la Sala, con el propósito de aprender de las experiencias pasadas e identificar los lugares en los que la trashumancia ha tenido significativa incidencia, para implementar procedimientos eficaces, que permitan combatir dicha práctica en territorios en los que históricamente se ha arraigado. 31 “Artículo 2.3.1.8.5.

Entrega de resultados al Consejo Nacional Electoral. La Registraduría Nacional del Estado Civil remitirá al Consejo Nacional Electoral, dentro de los diez (10) primeros días de cada mes calendario durante el periodo de inscripciones, y dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento de las inscripciones de cédulas, el resultado del cruce de base de datos”. 32 Esto en consonancia con el artículo 47 de la Ley 1475 de 2011 que reza: “Artículo 47.

Censo electoral. El censo electoral es el registro general de las cédulas de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y para concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.

El censo electoral determina el número de electores que se requiere para la validez de los actos y votaciones a que se refieren los artículos 106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución Política. Es también el instrumento técnico, elaborado por la RNEC, que le permite a la Organización Electoral planear, organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de participación ciudadana”.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13 www.consejodeestado.gov.co 2.3.3 Aspectos que deben acreditarse para predicar la existencia de trashumancia -Reiteración de jurisprudencia-33 63.

Un ciudadano es trashumante cuando se demuestra que está inscrito para votar en un lugar del que: (I) no es morador del respectivo municipio, (II) no tiene asiento regular en el mismo, (III) no ejerce allí su profesión u oficio y (IV) tampoco posee negocio o empleo en la entidad territorial. Lo anterior conlleva a profundizar en la forma en que pueden acreditarse las anteriores situaciones, en especial, teniendo en cuenta las funciones atribuidas a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral en materia de trashumancia. 2.3.4 Parámetros para desvirtuar la residencia electoral-Reiteración de jurisprudencia-34 64.

Como se indicó con anterioridad, la fuerza de esta presunción radica en un hecho cierto, consistente en que el ciudadano interesado como lo establece el artículo 78 del Código Electoral, se presentó personalmente ante la autoridad electoral del lugar en el que debe sufragar y declaró bajo la gravedad del juramento que aquél para efectos electorales es su residencia, afirmación que, en virtud del principio de la buena fe, la administración debe tener por cierta, salvo prueba en contrario. 65.

Dada la importancia de dicha manifestación, la misma queda consignada en el formulario E-3, toda vez que a partir de la información suministrada se ubicará al ciudadano en el censo electoral del distrito o municipio respectivo y se establecerá un puesto para que ejerza el derecho al voto, con fundamento en la dirección registrada, la cual, en virtud del 4° de la Ley 163 de 1994, determina su residencia electoral. 66.

Por otra parte, frente a los mecanismos para prevenir y combatir la trashumancia electoral, como en líneas atrás se indicó, se encuentra la facultad concedida al Consejo Nacional Electoral por el artículo 4° de la Ley 163 de 1994, consistente en que, mediante un procedimiento breve y sumario, (I) compruebe si el inscrito reside en el respectivo municipio, y en caso negativo (II) declare sin efecto la inscripción correspondiente, con lo cual se logra evitar que personas ajenas a una entidad territorial tengan injerencia en los comicios locales. 67.

En relación con la tarea antes señalada, el Consejo Nacional Electoral dictó la Resolución 2857 del 6 de noviembre de 2018, por la cual estableció el procedimiento orientado a dejar sin efectos la inscripción irregular de cédulas de ciudadanía por trashumancia, de oficio o a petición de parte. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10 de octubre de 2024, MP.

MP. Pedro Pablo Vanegas, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 31 de octubre de 2024, radicado 44001-23-40-000-2024-00003-02. MP. Pedro Pablo Vanegas. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10 de octubre de 2024, MP. Gloria María Gómez Montoya, radicado 05001-23-33-000-2023-01256-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de noviembre de 2021, MP: Rocío Araújo Oñate, Radicado 76001-23-33-000-2019-01203-01. Consejo de Estado. Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co 68.

De la anterior resolución se destaca la conformación de un grupo interdisciplinario del Consejo Nacional Electoral, que, con el apoyo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, realiza una confrontación de las bases de datos pertinentes «para determinar la residencia electoral de los ciudadanos cuya inscripción sea impugnada» (art. 14). 69.

El referido cruce es ordenado desde el inicio de la actuación, a partir de los datos que se obtienen de bases como las del SISBEN, ADRES, DPS, cámaras de comercio, censo electoral y «de todas aquellas que considere procedente». Además, se indica que la Registraduría Nacional del Estado Civil, pondrá a disposición del Consejo Electoral la información atinente a los inscritos en el respectivo municipio, el Archivo Nacional de Identificación, el potencial de inscritos y los datos históricos del censo electoral y se previó que, de conformidad con la Ley 1712 de 2014, se podrá solicitar «a las entidades públicas y privadas la información necesaria para verificar los datos aportados por los ciudadanos al momento de su inscripción» (art. 8). 70.

Prescribe el artículo 9 de la señalada resolución, que, con base en el resultado de los cruces de las bases datos, y los demás elementos de juicio aportados, el Consejo Nacional Electoral puede comisionar servidores públicos vinculados o adscritos a la organización electoral, para que practiquen pruebas, «incluidas visitas especiales a las direcciones registradas al momento de la inscripción». 71.

Con fundamento en la información recopilada, el Consejo Nacional Electoral determina las cédulas de ciudadanía que fueron inscritas irregularmente para votar, dando lugar a que sus titulares no puedan volver a inscribir el documento de identidad para la misma circunscripción del proceso electoral de la que fueron excluidos, ni puedan ser designados para ejercer como jurados de votación de la respectiva entidad territorial (art. 10).

Contra esta decisión que deja sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía, procede el recurso de reposición (art. 12). 72. La valoración de la información que, en sede administrativa, realizan las autoridades electorales sobre posibles casos de trashumancia, debe atender unos parámetros construidos a partir de (I) la forma como se registra la residencia electoral, (II) el amplio concepto de ésta y (III) la posibilidad de recopilar información atinente a los vínculos de habitación, prestación del servicio de salud, ejercicio laboral y/o profesional, entre otros, que pueden construir los ciudadanos con una entidad territorial, los cuales podrían facilitar el análisis correspondiente. 73.

En aras de destacar que, para establecer si un ciudadano es o no trashumante, debido a las múltiples alternativas que legalmente existen para fijar la residencia electoral, se requiere un estudio de la información relativa a las personas involucradas, que incluye el cruce de diversas bases de datos, y, eventualmente, confirmar que los datos suministrados al inscribir el documento de identidad para un momento específico, en aras de establecer si, en la actualidad, tiene o no relación con el titular de éste, como lo indica el artículo 9° de la Resolución 2857 de 2018 del CNE. 74.

Además, el cruce de información que realizan las autoridades electorales puede confirmar si un ciudadano tiene relación con el territorio en el que está inscrito su documento de identidad para ejercer el derecho al voto, o si tal vínculo se mantiene con otro municipio, lo que equivale a probar situaciones afirmativas, concretas y delimitadas.

Sin embargo, dicho análisis, en principio, no revela de manera directa y certera, si un ciudadano (I) no es morador del municipio que aparece como habilitado Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15 www.consejodeestado.gov.co para ejercer el sufragio, (II) que no tiene asiento regular en el mismo, (III) no ejerce allí su profesión u oficio y/o (IV) no posee algún negocio o empleo en dicha entidad territorial. 75.

Incluso, compete a las autoridades, en sus investigaciones, intentar precisar geográficamente por cada persona en un momento determinado, la totalidad de los anteriores vínculos, a fin de corroborar por confirmación o descarte la existencia o inexistencia de los mismos, con las herramientas que cuente. 76. Cuando en sede administrativa o judicial se plantea la presunta existencia de trashumancia, el análisis de la información recaudada debe ser especialmente cuidadoso, así como la forma en que se solicita y obtiene esta, pues de ello depende el grado de probabilidad o certeza de las conclusiones relacionadas con la residencia electoral de una persona, y, por consiguiente, para determinar si en los comicios participaron o no trashumantes. 77.

Verbigracia, si se pretende demostrar que la participación de presuntos trashumantes influyó en el resultado electoral, la información correspondiente a las bases de datos como SISBEN, entre otras, debe ser lo más cercana posible al día de los comicios o cuando se inicie el análisis de este fenómeno por parte de la autoridad, en aras de confirmar o infirmar si un ciudadano para el día de las elecciones tenía o no alguno de los vínculos legalmente establecidos con el territorio en el que votó, en especial cuando éstos pueden cambiar súbitamente ante la modificación del lugar de habitación o de trabajo, por ejemplo35. 78.

Tratándose del medio de control de nulidad electoral, no solo se requiere el cruce de información entre entidades, también se debe verificar de ellas, su contenido, esto es, si el registro se encuentra vigente, además de la suficiencia de la prueba, en tanto, una sola base de datos no tendría el mérito suficiente para demostrar que no se es morador o residente de un municipio.

También se debe verificar de ellas, que se encuentran actualizadas. 79. De igual manera, el juez electoral puede constatar los datos del formulario E-3, en el que reposa, conforme el artículo 78 del CE, la dirección o domicilio que el ciudadano suministró al momento de su inscripción, ello con el fin de corroborar el arraigo de este con la localidad en la que aspira votar. 80.

Con todo, emana como requisito esencial que el ciudadano haya votado, pues la causal de anulación busca acreditar que determinados ciudadanos, presuntamente trashumantes, influyeron en unas elecciones, por lo que inicialmente deben confrontarse los formularios E-1036, E-1137 o E-1238, según sea el caso, para determinar si participaron de forma activa en la contienda y, por ende, influyeron en el resultado, de lo contrario, no se configura la causal de nulidad objeto de estudio. 81.

En aplicación de las consideraciones hasta aquí desarrolladas, corresponde analizar en concreto, la configuración de las situaciones de trashumancia ventiladas por la parte demandante. 35 Se hace referencia a las bases de datos de ADRES, SISBEN, ANSPE, entre otras. 36 Censo de mesa. 37 Acta de instalación de mesa y registro de votantes. 38 Formulario de habilitación para votar.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co 2.4 Caso concreto 82. Corresponde a la sección determinar si, en este caso, se logra verificar la participación de ciudadanos ajenos al municipio de Rionegro (Santander) y, de encontrar acreditada tal circunstancia, si ello influyó en el resultado eleccionario. 83.

Para el apelante, las 7.853 cédulas a que aludió en su demanda, debieron contrastarse a través de una prueba de oficio con diferentes bases de datos para evidenciar que eran ciudadanos trashumantes. Además, la parte demandada no refutó que las personas relacionadas votaron irregularmente, por lo que se debe tener como un hecho aceptado. 84.

Agregó que la RNEC, en el presente asuntó acreditó que, de su relación, 1672 personas que calificó como trashumantes votaron el día de las elecciones. 85. Finalmente, indicó que la distribución ponderada no se aplicó de manera adecuada, toda vez que ésta no debió efectuarse sobre las listas, sino a cada candidato. 86. A partir de lo expuesto anteriormente, la sala procederá a analizar cada uno de los argumentos de alzada, como se expone a continuación: Sobre el cargo de trashumancia 87.

En este reproche se advierte que, con el propósito de enmendar la falencia de la demanda, el actor propone como sustento de alzada, que el a quo, debió hacer uso de la prueba de oficio con el propósito de que se ordenara a la organización electoral, efectuar el estudio de trashumancia del listado de 7.853 ciudadanos que relacionó en su escrito inicial y contrastarlos con las bases de datos previstas para ese fin. 88.

Es importante tener presente que el Consejo de Estado, en sede nulidad electoral, ha considerado, que «para desvirtuar la presunción de residencia electoral se debe probar, de forma concurrente y simultánea, (i) que el presunto trashumante (sic) no es morador del respectivo municipio, (ii) que no tiene asiento regular en el mismo, (iii) que no ejerce allí su profesión u oficio y (iv) que tampoco posee algún negocio o empleo.»39. 89.

Además, «para que prospere el cargo de trashumancia se debe acreditar (i) qué personas no residentes en el respectivo municipio se inscribieron para sufragar en él, (ii) que estas efectivamente hayan votado y que (iii) sus votos tuvieron incidencia en el resultado de la contienda electoral»40. 90. Con todo, emana como requisito esencial que el ciudadano haya votado, pues la causal de anulación busca acreditar que determinados ciudadanos, presuntamente trashumantes, influyeron en unas elecciones, por lo que inicialmente deben confrontarse los formularios E-1041, E-1142 o E-1243, según sea el caso, para determinar si participaron de forma activa en la contienda y, por ende, influyeron en el resultado, de lo contrario, no se configura la causal de nulidad objeto de estudio. 39 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 40 Ibídem. 41 Censo de mesa. 42 Acta de instalación de mesa y registro de votantes. 43 Formulario de habilitación para votar.

Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 17 www.consejodeestado.gov.co 91. Bajo ese entendido, en este aspecto se precisa que era labor del demandante, aportar o solicitar las pruebas necesarias para demostrar que en efecto, se configuró la trashumancia y no atribuirle esa carga al juez electoral, so pretexto de hacer referencia que faltó al uso de su facultad de decretar pruebas de oficio. 92.

Además, se recuerda que el actor, en su escrito inicial, no cumplió con la estructuración del cargo, esto es, con los presupuestos necesarios que le permitieran al juez electoral hacer un estudio de fondo, porque, si bien señaló quiénes eran los presuntos trashumantes (7.853), no desvirtuó su residencia electoral en el municipio de Rionegro. 93. 94.

De lo expuesto se observa, que el actor pretende corregir los yerros de la demanda en el recurso de apelación, atribuyendo la falta de prueba a la presunta omisión del fallador de instancia, dado que, en su concepto, éste debió actuar para buscar la verdad electoral. Además, expuso condiciones de tiempo, modo y lugar que no fueron alegadas en la oportunidad procesal pertinente, esto es, con la demanda o su reforma. 95.

En relación con esto, la Sección, de forma pretérita, ha señalado que el medio de control de nulidad electoral no está previsto para que se descubran, en su curso procesal, las irregularidades que adolece un acto electoral determinado44: «(…) la Sala reitera que los demandantes no pueden limitarse a plantear hechos genéricos, abstractos, es decir sin precisión en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar, bajo la consideración de que el juez en el curso del proceso debe establecerlos de manera concreta, así tenga que realizar una investigación que cubra el proceso electoral realizado en toda o parte de la respectiva circunscripción electoral.

El proceso electoral no se puede utilizar para descubrir, mediante investigación, hechos irregulares ocurridos con motivo de determinadas elecciones o nombramientos, sino para corroborar, comprobar que efectivamente los ya descubiertos, concretos y determinados por el demandante tuvieron ocurrencia». (Negrillas fuera de texto) 96. En estos términos, en lo que hace al medio de control de nulidad electoral no se concibe que de manera general se propongan reproches como motivo de inconformidad en contra de una designación democrática, dado que, de la precisión de los argumentos de demanda, pende la garantía del derecho de defensa del extremo demandado y el análisis que debe emprender el juez electoral, quien tiene vedado realizar un análisis oficioso de cargos. 97.

Por lo tanto, al presentar la demanda, se deben concretar de manera específica los argumentos o motivos de nulidad, «porque cuando se traba la relación jurídico- procesal mediante la notificación personal del auto admisorio de la demanda al demandado y la entrega del traslado, las irregularidades en la votación y los escrutinios ya deben estar identificadas, a fin de que la parte demandada pueda ejercer plenamente su defensa, dado que la incertidumbre que envuelve una demanda formulada en esos términos, solamente vendría a despejarse al 44 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 4 de marzo de 2005, expediente 27001-23-31-000-2003-00759-01(3204), M.P. Darío Quiñonez Pinilla Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 18 www.consejodeestado.gov.co momento de dictar sentencia, cuando se hace la valoración del material probatorio»45 (Negrillas fuera de texto). 98.

En ese orden de ideas, el reproche de alzada no tiene vocación de prosperidad, máxime cuando quien demanda en el caso de trashumancia, es quien tiene la carga de acreditar cuáles son los ciudadanos que se encuentran en la señalada irregularidad, si efectivamente votaron, o en su defecto pudo haberla solicitado en las oportunidades antes descritas. 99.

Se reitera que la carga de la prueba recae en el demandante, quien no puede pretender que la falencia la supla el juez a través de la facultad de decretar elementos de juicio de forma oficiosa. 100. Así mismo, se precisa que por el solo hecho de que los demandados no hubieran efectuado pronunciamiento sobre los hechos de la demanda, no es óbice para considerar se presentó la irregularidad reprochada, pues se recuerda que para ello debe cumplirse con una carga probatoria, según lo explicado en los párrafos anteriores.

Sobre la valoración de la prueba aportada por la RNEC 101. La parte actora reformó la demanda y aportó como prueba un escrito de la RNEC, del 11 de enero del 2024, en donde, según su dicho, se acreditó que 1.672 ciudadanos, de los 7.853 reportados en la demanda, resultaban ser trashumantes. En el mismo se hizo referencia a lo siguiente: «Ahora bien, una vez consultado el archivo original proporcionado por el peticionario, el cual contiene un total de 7.853 registros, se evidencia que, 89 números de cédula están duplicados, es decir que esta Dirección realiza la verificación objeto de la petición con 7.764 registros únicos.

En este sentido, me permito informar que, de la cantidad de ciudadanos relacionados en el cuadro, 1.672 se presentaron a sufragar en el municipio de Rionegro – Santander en las elecciones de Autoridades Territoriales 2023, información que fue entregada por la UT Disproel 2023, producto de proceso de digitalización y digitación de las Actas de Instalación y registro general de votantes (Formularios E-11) en el marco del contrato 052 de 2023». 102.

De acuerdo con lo señalado, contrario a lo afirmado por el recurrente, lo cierto es que la autoridad electoral, simplemente, se limitó a determinar que, del listado aportado por el demandante, 1672 ciudadanos participaron en la contienda electoral según el formulario E-11. 103. En ese sentido, lo cierto es que, más allá de las afirmaciones del recurrente, en este caso, no existe ningún elemento de juicio que permita evidenciar que las 1675 45 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 19 de septiembre de 2013. Exp: 250002324000201200075-01. M.P: Alberto Yepes Barreiro. Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 20 de febrero de 2025. Exp: 52001-23-33-000-2023-00425-01. M.P: Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 19 www.consejodeestado.gov.co personas fueran trashumantes, pues ni siquiera se advierte que la RNEC hubiera efectuado estudio de trashumancia sobre ellos.

Además, se advierte que la citada entidad no tiene la competencia para identificar trashumantes, de manera que no habría podido hacer afirmaciones en ese sentido, desde la lista que le suministró el demandante. 104. Así mismo, se resalta que si bien el recurrente señala que los 1.672 a los que se refiere el estudio de la RNEC, equivalen a un poco más del 10% del total de votantes en Rionegro, lo que, efectivamente, incide en el resultado final del certamen electoral, se insiste que sobre ellos no se desvirtuó su residencia electoral en el municipio de Rionegro, toda vez que el estudio realizado por la autoridad electoral, no corresponde a un análisis de trashumancia, sino simplemente de verificación de quienes efectivamente votaron. 105.

En consecuencia, no pueden considerarse trashumantes y, por ende, el reproche no prospera. Sobre la distribución ponderada 106. El recurrente reprocha que el método de distribución ponderada se aplicó sobre las listas y no sobre cada uno de los candidatos individualmente considerados. 107. Sobre este aspecto, el a quo, luego de aplicar la fórmula de distribución ponderada, estimó la nueva votación para asignar. 108.

Una vez efectuado el análisis anterior, volvió a calcular umbral y la cifra repartidora, concluyendo que no hubo ninguna variación a las curules asignadas a los partidos, inicialmente, por lo que los demandados seguirían siendo los elegidos. 109. No obstante lo anterior, en este caso, no es posible acceder a la pretensión del recurrente, toda vez que, cuando se trata de trashumancia y teniendo en cuenta el carácter secreto del voto, la votación debe ser descontada en proporción a la cantidad de votos obtenidos por la colectividades en cada mesa. 110.

Sobre este aspecto la Sección ha sostenido lo siguiente: «En tratándose del análisis de la incidencia bajo el sistema de afectación ponderada, la Sala ha establecido que consiste en tomar el número de votos fraudulentos acreditados en una mesa de votación y distribuirlos en forma proporcional a su participación entre los candidatos que hayan obtenido votos en la mesa o mesas donde se presentaron las irregularidades, bien sea para agregar o quitar votos.

Para el estudio de la incidencia en el resultado de la elección, aquel se efectúa únicamente en relación con las mesas y registros de cada cargo sobre los cuales se encontró probado el vicio de nulidad alegado. Después de realizar la afectación en las mesas que prosperaron, se debe estudiar el impacto que estas tuvieron en los resultados electorales»46 «Ahora, la elección a cargos de elección popular para corporaciones públicas comporta una ecuación diferente, en tanto que corresponde a listas de candidatos por cada partido o movimiento político.

Así, afectar ponderadamente a cada uno responde o se justifica en el principio de eficacia del voto, pues no obedece a un único aspirante por cada agrupación 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 29 de abril de 2021. Radicación: 11001-03-28-000-2018-00106-00 (11001-03-28-000-201800116-00).

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Reiterado en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 10 de octubre de 2024. Radicación: 15001-23-33- 000-2023-00483-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 20 www.consejodeestado.gov.co política, sino un conjunto de posibilidades electorales; de modo que, en esos eventos, la fórmula de distribución ponderada se debe mantener bajo las consideraciones de la línea jurisprudencial expuesta en el marco jurídico de esta providencia; no obstante, el panorama cambia cuando se trata de cargos uninominales en los que se enfrenta un solo aspirante por cada opción política para la dignidad que se pretende alcanzar y se evidencian irregularidades con una desviación significativa entre el resultado y la votación transeúnte»47. 111.

De manera que, en estos casos, la declaratoria de nulidad del acto de elección enjuiciado sólo procederá si de la aplicación del sistema de distribución ponderada resulta una alteración frente a los resultados del certamen eleccionario, con el fin de asegurar la eficacia del voto de la mayoría, de conformidad con el artículo 1º, numeral 3 del Código Electoral.

Se insiste, la razón de aplicar esa fórmula se sustenta en el artículo 258 de la Constitución Política el cual consagra que el voto es secreto, de modo que, ante la incertidumbre para determinar a quién deben descontarse los sufragios espurios, debe afectarse proporcionalmente a cada candidato. Asimismo, la Sala ha sido enfática en observar que el artículo 287 del CPACA, prevé que solo procederá la anulación, tratándose de causales objetivas, cuando las irregularidades en la votación son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos. 112.

En tales condiciones, no habría razón válida para considerar que el desarrollo que se ha erigido en torno a la incidencia –distribución ponderada– deba tener un trato diferente, tratándose de elecciones a corporaciones. Por tanto, la Sala estima que el análisis de incidencia efectuado por el a quo fue acertado en este caso, en la medida en que fue realizado sobre la votación que obtuvieron los partidos en cada mesa, en particular, por cuanto ello respeta el carácter secreto del voto, lo cual resulta relevante para establecer si hubo una variación en cuanto a la repartición de curules en el concejo de Rionegro. 113.

Lo expuesto conlleva a concluir, que el argumento de apelación no prospera, en tanto, no se encuentra que la valoración hecha por el juez de primera instancia, desconozca las pruebas aportadas por la parte demandante en el presente asunto. 2.5. Conclusión 114. Al no encontrar acreditada la trashumancia electoral, respecto de las cédulas que se mencionan en el recurso de apelación, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 12 de noviembre de 2024, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 10 de octubre de 2024.

Radicación: 15001-23-33-000-2023-00483-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra Demandante: Ciro Rojas Ojeda Demandados: concejales de Rionegro (Santander) Radicado: 68001-23-33-000-2023-00875-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 21 www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»