Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Emiliano Castro Baquero Tema: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, IBL régimen de transición SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de 6 de abril de 2017, confirmatoria de la del Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá, de 19 de septiembre de 2016, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción especial de revisión contra la sentencia señalada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».1 1.1.1.
Las pretensiones La UGPP pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que Emiliano Castro Baquero no tiene derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada con la inclusión de la prima de alimentación, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones, ordenados en las sentencias objeto de revisión. TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, a expedir un nuevo acto administrativo que reliquide y pague la mesada pensional de Emiliano Castro Baquero, adoptando como ingreso base de liquidación el calculado conforme al inciso 3º del artículo 36 o en su defecto el 21 de la Ley 100 de 1993, y teniendo como factores solamente los determinados en el 1 Folio 1 de la acción de revisión. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decreto (sic) 1158 de 1994, asignación básica y horas extras, siguiendo las reglas previstas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.
CUARTA: Ordenarle al señor Emiliano Castro Baquero a restituirle a la [UGPP] los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional, como consecuencia de las órdenes impartidas en las sentencias objeto de revisión. QUINTA. Ordénese a Emiliano Castro Baquero que el pago que efectúe a la [UGPP] lo haga de forma actualizada e indexada, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, así como los intereses moratorios estipulados en el artículo 192 ibídem, sobre los valores pagados por concepto de la reliquidación ordenada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) El señor Emiliano Castro Baquero nació el 8 de diciembre de 19392 y prestó sus servicios al Estado, en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (Invías), desde el 18 de marzo de 1963 hasta el 31 de julio de 1994; y su último cargo fue el de cadenero VI en la ciudad de Bogotá.3 ii) El 9 de noviembre de 1995, mediante la Resolución 012888 de igual fecha, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en cuantía de $287.642,44, efectiva a partir del 8 de diciembre de 1994.
Lo anterior, como resultado de aplicar «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 4 meses, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de1995 de la Corte Constitucional, entre el 1 de abril de 1994 y el 31 de julio de 1994».4 iii) El 22 de diciembre de 1995, el señor Castro Baquero solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez, con el fin de que se le incluyeran los siguientes factores salariales devengados en su último año de servicio: primas de alimentación, servicios, navidad y vacaciones.5 iv) El 16 de mayo de 1997, a través de la Resolución 008200, Cajanal negó la liquidación de la pensión al señor Castro, al considerar que el acto administrativo de reconocimiento se había «dictado conforme a derecho», esto es, con sujeción al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores base enlistados en el Decreto 1158 de 1994.6 Contra esta decisión, el demandado presentó el recurso de reposición y, en su subsidio, el de apelación.7 v) El 24 de septiembre de 1997, mediante la Resolución 017146 y luego, por la Resolución 001995, de 29 de mayo de 1998, Cajanal resolvió los recursos de reposición y de apelación, respectivamente, y confirmó en su integridad la resolución del 16 de mayo de 1997.8 2 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 69 de la acción especial. 3 Según la Resolución 012888 del 9 de noviembre de 1995, folios 71 al 74 de la acción de revisión. 4 De acuerdo con la Resolución 012888 del 9 de noviembre de 1995, folios 71 al 74 de la acción de revisión. 5 Folio 76 ibídem. 6 Folios 83 al 85 ibídem. 7 Folio 88 ibídem. 8 Folios 96 al 100 ibídem. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) El 24 de febrero de 2014, el Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Castro Baquero, mediante apoderado, contra las resoluciones 012888 de 1995, 008200 de mayo de 1997, 017146 de septiembre de 1997 y 001995 de 1998; en orden a obtener la declaratoria de nulidad parcial de la primera y la plena de las otras.
Además, como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de su pensión de vejez con base en el régimen anterior aplicable, es decir, con el 75% de todos los factores salariales percibidos en su último año de servicio.9 vii) El 29 de septiembre de 2016, el Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá profirió sentencia de primer grado en la que accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante, en tanto beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 (tenía más de 15 años de servicio a su entrada en vigor), está cobijado por los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1968 y 1045 de 1978; por lo que, conforme a las sentencias del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 y 25 de febrero de 2016, deben tenérsele en cuenta todos los factores percibidos en su último año de servicio.
En ese sentido, declaró la nulidad parcial de la resolución de reconocimiento y la nulidad plena de los demás actos administrativos demandados. Como consecuencia de ello, ordenó a la UGPP a reliquidar la pensión con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, teniendo en cuenta, además de los factores ya reconocidos, las primas de servicios, vacaciones, alimentación y navidad.
Asimismo, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 12 de noviembre de 2010.10 viii) Frente a la anterior decisión, la parte demandada interpuso el recurso de apelación, en el que insistió sobre la legalidad de los actos administrativos acusados, toda vez que para el reconocimiento de la pensión se había respetado, en virtud del régimen de transición, los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto del régimen anterior; pero para la base de liquidación se tomaron los parámetros del numeral 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, según la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional.11 ix) El 6 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al resolver el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, confirmó lo acordado por el a quo. 1.1.3.
La sentencia recurrida en revisión12 Es objeto de revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de 6 de abril de 2017, que confirmó la del Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá, de 19 de septiembre de 2016, favorable a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Emiliano Castro Baquero contra la UGPP.
Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia fueron los siguientes: 9 Conforme a las pretensiones de la demanda relacionadas en la sentencia del 19 de septiembre de 2016, del Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá, obrante en los folios 122 y 123 de la acción de revisión. 10 Folios 222 al 232 de la acción de revisión. 11 Folio 234 de la acción de revisión. 12 Folios 233 al 239 de la acción de revisión. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El demandante, si bien cumple con los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues para la fecha de su entrada en vigor, tenía más de 40 años de edad y 15 de servicio, resulta cobijado por el régimen de transición de las leyes 33 y 62 de 1985; por lo tanto, tiene derecho a que su pensión sea reliquidada con base en los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1968 y 1045 de 1978. ii) De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en particular, la sentencia de unificación de la Sección Segunda, del 4 de agosto de 2010, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, deben tenerse en cuenta todos aquellos emolumentos que el demandante haya devengado efectivamente en su último año de servicio. iii) En virtud de su régimen anterior aplicable y de la mencionada jurisprudencia del Consejo de Estado, la pensión de jubilación del señor Castro Baquero debe ser reliquidada teniendo en cuenta el 75% del promedio de los salarios que percibió en su último año de servicios, con la inclusión de todos los factores devengados en ese período, los cuales, según «( ) el Jefe de División Administrativa y el Pagador General del Instituto Nacional de Vías [fueron] jornal, horas extras, prima de Navidad, prima de vacaciones y prima de alimentación ( )». iv) En consecuencia, procede la confirmación de la decisión adoptada por el a quo.
La sentencia cobró ejecutoria el día 5 de mayo de 2017.13 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado de la parte demandante considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales que reconozcan una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca transgrede los artículos «1, 2, 4, 6,13, 29, 48, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución; la Ley 100 de 1993, las leyes 33 y 62 de 1985, el Decreto 1158 de 1994, la Ley 797 de 2003, el Decreto 3135 de 1968, el Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas relacionadas», puesto que se aparta del tenor literal de la normativa aplicable al demandado en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «( ) se acreditó que Emiliano Castro Baquero era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994 ( ) tenía 40 o más años de edad e incluso 15 o más de servicio, es decir su norma pensional es la Ley 33 de 1985, Decreto 315 (sic) de 1968 en cuanto a la edad, tiempo de servicio y monto de la prestación, pese a ello los jueces ( ) 13 De acuerdo con el oficio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, obrante en el folio 240 de la acción de revisión. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accedie[ron] a ordenar la reliquidación de la prestación conforme a una interpretación errada argumentando aplicación integral normativa ( )».14 iii) En el caso concreto, las sentencias objeto de revisión incurren en la causal antes referida, toda vez que aplicaron un régimen pensional al margen de las disposiciones normativas y del precedente constitucional, «ordenando la reliquidación de la pensión de vejez ( ) [con] en el ingreso base de liquidación del 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, sin aplicar lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994, ( ) constituyendo una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema ( )».15 iv) Finalmente, debe darse aplicación a la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, radicado 2012-00143-01, mediante la cual se establecieron nuevas reglas respecto del IBL en el régimen de transición. 1.2.
Contestación a la acción de revisión La parte demandada guardó silencio.16 2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 12 de marzo de 2020,17 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),18 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.19 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.20 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y 14 Folio 4 de la acción de revisión. 15 Folio 6 ibídem. 16 Revisado el expediente y el aplicativo Samai, no se encuentra registro de memorial de contestación. 17 Folio 7 de la acción de revisión. 18 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 19 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 20 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».21 2.1.2.
Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En ese sentido, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca cobró ejecutoria el día 5 de mayo de 201722 y la acción especial de revisión se interpuso el 12 de marzo de 2020, la presente demanda se encuentra dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. 2.2.
Problema jurídico Consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de 6 de abril de 2017, está incursa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales que reconozcan una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200323 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 21 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 22 De acuerdo con el oficio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, obrante en el folio 240 de la acción de revisión. 23 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró24 que el recurso extraordinario de revisión, 24 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en la mayoría de las áreas del derecho,25 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor, señala lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos26 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de sus causales era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
Concretamente, en dicha exposición de motivos se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Negrillas fuera del texto) En cuanto a su finalidad, esta corporación ha señalado que consiste en dotar « ( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».27 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».28 25 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.
En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 26 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002.
También en el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 27 Ibídem. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.
En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.29 Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En definitiva, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. Adicionalmente, conviene recordar que no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. De igual manera, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-427 de 2016, otorgó legitimación a «( ) las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones ( )», como es el caso de la UGPP.30 2.3.3.
Efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,31 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 29 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018- 01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 30 Así también lo ha entendido el Consejo de Estado, entre otras, se puede ver Sección Quinta, sentencia del 12 de abril de 2018, radicación: AC 001-03-15-000-2017-02284-01. 31 Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012- 00143, C.P.: César Palomino Cortés. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 198932.
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De acuerdo con ellas, la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en la disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,33 la ley y la Corte Constitucional,34 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.
En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 32 Ley 100 de 1993. «Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». 33 Constitución Política, Artículo 237, ordinal 1. 34 C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
(Negrillas fuera del texto) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1.
De la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando el reconocimiento de la pensión excede lo debido de acuerdo con la ley En el presente caso, la UGPP interpuso la acción de revisión con el fin de que se infirme la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de 6 de abril de 2017, que confirmó la del Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá, la cual había accedido a las súplicas de la demanda, en tanto declaró la nulidad parcial de la resolución de reconocimiento de la pensión del ahora accionado y la nulidad plena de los actos administrativos que negaron su reliquidación; para ordenar, en consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, dicha reliquidación, teniendo en cuenta el promedio de los factores salariales que el señor Emiliano Castro Baquero hubiera devengado en su último año de servicio.
Al respecto, la ahora recurrente discrepa de tales conclusiones, pues, sin discutir la inclusión de algún factor en particular,35 pretende se disponga la reliquidación de la pensión del accionado conforme las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017 por la Corte Constitucional, y la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 en materia de IBL en régimen de transición; es decir, que se aplique el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que establece el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición y los factores previstos por el Decreto 1148 de 1994. 35 Si bien es cierto que en la pretensión segunda de la demanda la UGPP solicita se declare que el demandado no tiene derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada con la inclusión de «la prima de alimentación, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones», también lo es que dentro de su escrito no desarrolla las razones por las cuales considera que tales emolumentos deben ser excluidos de la reliquidación; por lo que no hay lugar a realizar pronunciamiento alguno sobre el particular. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentado lo anterior, luego de analizar las circunstancias fácticas de la demanda, así como la normativa y la jurisprudencia vigentes y aplicables al momento de proferirse la sentencia objeto de censura, la Sala puede establecer lo siguiente: i) El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé las reglas de transición aplicables a las personas que estaban próximas a consolidar su derecho pensional al momento del cambio normativo que trajo su promulgación, con el fin de garantizar las expectativas legítimas de pensionarse conforme al régimen pensional anterior.
Con ese propósito, la norma fijó los requisitos para ser acreedor de la transición y estableció el beneficio de acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicio y el monto, tasa de remplazo o porcentaje fijados en la normativa previa. En relación con el ingreso base de liquidación (IBL), la norma en cita, en su inciso 3, establece lo siguiente: El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. ii) En la sentencia C-168 de 1995, que declaró inexequible la frase de la norma que aparece tachada, la Corte Constitucional afirmó que el ingreso base de liquidación, previsto en la parte declarada exequible, salvaguardó los derechos adquiridos de las personas que estaban próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo, en tanto «(…) una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo»; sin embargo, no se pronunció, por lo demás, sobre el alcance del término monto como beneficio de la transición, su relación con el IBL, o los factores para calcularlo.
En definitiva, en la mencionada sentencia la Corte no fijó la subregla invocada por la entidad recurrente.36 Adicionalmente, en las sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998, en las que resolvió demandas de inconstitucionalidad sobre el aparte declarado exequible y anteriormente expuesto, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-168 de 1995. iii) Si bien la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, en un primer momento, consideró que los beneficiarios de la transición «estarán sujetos al régimen de transición establecido en el art. 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamenten por lo que respecto de dichos servidores el reconocimiento pensional se hará conforme a los parámetros ya fijados en la normatividad y providencias interpretativas de las mismas»,37 dentro de los que se encuentran los factores base de liquidación, cuya determinación no podía dejarse a la entidad que liquidara,38 más adelante, ante «criterios 36 Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000- 2018-01943-00. 37 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 14 de agosto de 2003, radicado 1782-00. 38 Ibídem. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oscilantes» de las subsecciones sobre el alcance del artículo 3° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985,39 profirió la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010,40 en la que concluyó lo siguiente: [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
En la misma sentencia, esta Sección reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. iv) Retomando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, declaró la inexequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que establecía un régimen pensional especial para congresistas, en el que esta prestación equivalía a no menos del 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, estos hubieran percibido. v) La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia SU del 28 de agosto de 2018,41 unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, al fijar los efectos de la nueva posición unificada, en la sentencia se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa 39 «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión|| Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. || En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 40 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09.
Sobre el tema, ver concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de febrero de 2012, radicación número 11001-03-06- 000-2011-00049-00(2069), en el que se afirmó: «Respecto del asunto consultado, la Corte Suprema de Justicia ha mantenido de manera constante un criterio restringido sobre los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de las personas en régimen de transición a quienes se les aplica la ley 33 de 1985.
En particular, ha señalado que sólo se pueden incluirse [sic] los factores de liquidación previstos expresamente en dicha ley (lista taxativa), con exclusión, por tanto, de las primas de servicios, navidad o vacaciones. […] Conforme a lo anterior, los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a que se ha hecho referencia son vinculantes para el Instituto de Seguros Sociales, según se trate en cada situación particular, de asuntos que en caso de controversia corresponderían a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso administrativa, respectivamente».
Por tanto, el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 estará circunscrito a los asuntos que pudieran ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa y, en consecuencia, únicamente se extenderá a las relaciones de la Universidad de Antioquia con el ISS y con sus docentes, si la competencia en tales casos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ);
C.P. César Palomino Cortés. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada. Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.
De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 (que, se itera, ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013) son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis formuladas por ambas cortes, y, valga subrayarlo, fueron coincidentes en varias decisiones de revisión de tutela42 en las que se dio la misma interpretación que la de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993. vi) En el sub lite, conforme a lo expuesto en la Resolución 012888 del 9 de noviembre de 1995, expedida por la extinta Cajanal, y por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al señor Emiliano Castro Baquero, se encuentra probado que este último es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; una condición que, además, no solo no fue controvertida por la entidad recurrente, sino que la confirmó en la acción de revisión.43 vii) Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia censurada, al confirmar la decisión del a quo, que había accedido a las pretensiones de la demanda, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al hoy demandado, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios percibidos durante su último año de servicio, con inclusión, como factores salariales (además de la asignación básica y de las horas extras ya reconocidas), las primas de alimentación, navidad, servicios y vacaciones; todos ellos certificados por el jefe de División Administrativa y el pagador general del Instituto Nacional de Vías.44 viii) Pues bien, con base en esas circunstancias, la Sala considera que la sentencia recurrida, proferida el 6 de abril de 2017, acogió la posición jurisprudencial entonces vigente en esta corporación, consolidada en la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010, en cuya virtud, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse atendiendo a la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional aplicable, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior.
Asimismo, bajo esta interpretación, el tribunal aplicó la normativa anterior a la Ley 33 de 1985, esto es, los decretos 3135 de 1968, 42 Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12. En la última citada, la Corte Constitucional consideró: “Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.” 43 Folio 4 de la acción de revisión. 44 Folio 68 de la acción de revisión. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1848 de 1968 y 1045 de 1978, por cuanto observó que el aquí demandado estaba cobijado por el régimen de transición de la mencionada Ley 33 de 1985. ix) Además, es importante señalar que si bien para entonces la Corte Constitucional había proferido la sentencia C-258 de 2013, esta se refirió únicamente al régimen pensional de los congresistas y altos dignatarios del Estado, del cual no forma parte el hoy demandado.
En cualquier caso, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual no resulta aplicable al sub examine.45 Lo mismo ocurre con las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017 y SU-395 de 2017, que también invoca la demandante como precedente jurisprudencial, pues el tribunal, en uso de su autonomía judicial, optó por dar aplicación a la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, en tanto la encontró más ajustada a los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la norma.46 x) En consecuencia, esta Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, en ejercicio de su independencia y autonomía judicial, aplicó la normativa que se ajustó al caso concreto, explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa-administrativa, y valoró las pruebas allegadas al proceso, en particular, el certificado salarial47 de la última entidad donde estuvo vinculado el hoy demandado.48 Por lo tanto, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho; en cambio, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. xi) Finalmente, conviene resaltar que si bien es cierto que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, esta corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió la forma en la que deben liquidarse las pensiones de dicho régimen, también lo es que en ella se limitaron sus efectos para no afectar las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada; por esta razón, es procedente conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior, contenida en la Sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde haya cosa juzgada, tal y como ocurre en el presente asunto. xii) En estas condiciones, y en línea con lo decidido previamente por esta corporación,49 la Sala considera que la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que en la sentencia objeto de revisión se ordenó reliquidar la pensión conforme al marco normativo pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor Emiliano Castro Baquero, y bajo la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado imperante para la época en que se definió el proceso judicial. 2.5.
Condena en costas 45 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 46 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 47 Folio 68 de la acción de revisión. 48 Ibídem. 49 Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, rad. núm. 11001-03-15-000- 2018-01943-00. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00653-00 (1818-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que en el presente caso no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida liquidar la pensión del demandado en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en su último año de servicios, con la inclusión, además de la asignación básica y de las horas extras ya reconocidas en el acto administrativo demandado, de las primas de Navidad, vacaciones, servicios y alimentación. En consecuencia, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP y no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) contra el señor Emiliano Castro Baquero, para revisar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de 6 de abril de 2017, por la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de acuerdo con lo expuesto en la parte motivacional que antecede.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, hacer las respectivas anotaciones en la plataforma SAMAI y archivar el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT