CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00163-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca - Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Asunto: Competencia para determinar la autoridad a la cual le corresponde estudiar una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente2, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1. La señora Carmen Rocío Vela Guerrero, de 58 años de edad, trabajó como bacterióloga en la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de Nemocón (Cundinamarca) desde el 16 de noviembre de 1988 hasta el 30 de noviembre de 1989. 2.

Obra en el expediente el certificado CETIL núm. 202106860024026000740001 del 23 de junio de 2021, expedido por el Hospital referido, en el que consta el período laborado por la señora Vela Guerrero. En este documento también se indica que la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de Nemocón (Cundinamarca) fue la 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Información extraída del expediente digital 2023-00163, que reposa en el aplicativo SAMAI.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 entidad empleadora y el departamento de Cundinamarca, la entidad responsable por el tiempo que trabajó la citada señora en aquella institución de salud. 3. El 26 de mayo de 2022, Skandia Pensiones y Cesantías S.A. (en adelante Skandia), administradora de fondos de pensiones a la cual se encuentra afiliada la señora Vela Guerrero, solicitó el reconocimiento y pago del bono pensional al departamento de Cundinamarca por el tiempo en que su afiliada laboró en la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca). 4.

El 30 de junio de 2022, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca envió comunicación a Skandia, por medio de la cual objetó el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero por los tiempos laborados en la E.S.E. Hospital antes referido. Al respecto, informó que la señora Vela Guerrero no fue reportada como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

Por lo tanto, concluyó, le corresponde a la E.S.E Hospital San Vicente de Paul de Nemocón (Cundinamarca) presupuestar y pagar el bono pensional solicitado. Finalmente, agregó lo que a continuación se cita: Sin embargo, es de señalar que, si el hospital certificó, que durante la relación laboral efectuó los aportes a la Caja de Previsión Departamental, motivo por el cual, quien debe responder por cualquier prestación económica es la Caja o Fondo a la cual se le efectuaron los aportes, debe probar su manifestación aportando la documentación legal correspondiente. 5.

El 7 de julio de 2022, Skandia presentó una solicitud de corrección del certificado CETIL de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero ante la E.S.E Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), para que se indicara de forma expresa que la entidad hospitalaria era la responsable por el periodo laborado entre el 16 de noviembre de 1988 y el 30 de noviembre de 1989, y no el departamento de Cundinamarca. 6.

El 13 de julio de 2022, la E.S.E Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) le respondió a Skandia en los siguientes términos: (…), la E.S.E Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón no accede a su petición de modificar el Certificado laboral Cetil por no ser el Hospital una entidad concurrente al pago del pasivo pensional causado con anterioridad al 31 de Diciembre de 1993, consecuente con ello no es competencia de esta entidad efectuar el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora CARMEN ROCIO VELA GUERRERO, y para lo cual las entidades que deben concurrir por mandato legal son el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ente Territorial Departamental; consecuente con ello esta es Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 la razón de porqué el Departamento de Cundinamarca debe asumir el pasivo pensional de los funcionarios que laboraron en el Hospital de Nemocón cuando el Hospital era una Dependencia del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca. 7.

El 26 de septiembre de 2022, Skandia presentó un derecho de petición ante la Dirección de Regulación Económica de Seguridad Social (DGRESS) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del cual solicitó información sobre el estado del trámite del bono pensional de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero con cargo al pasivo prestacional del sector salud, por el tiempo de servicio laborado en la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca). 8.

El 3 de octubre de 2022, la referida dirección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le respondió a Skandia en los siguientes términos: Es importante indicarle que el Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón - Cundinamarca entregó la información relacionada en el formato correspondiente entre las vigencias 2018 al 2022, dentro del término legal; y en cumplimiento de lo dispuesto por numeral 5º del artículo 2.12.4.4.2, del decreto 586 de 2017, la DGRESS [Dirección de Regulación Económica de Seguridad Social] procedió a la validación de los Formatos Cortes de Cuentas remitido, encontrando que la señora CARMEN ROCIO VELA GUERRERO NO HA SIDO RELACIONADA POR LA INSTITUCIÓN. (…) En este orden de ideas y teniendo en cuenta que a la fecha no se ha suscrito un contrato de concurrencia que permita financiar el pasivo de las instituciones hospitalarias por concepto de retirados, les corresponde a éstas responder por este pasivo (reconocer y pagar) sin perjuicio que al efectuar el corte o cruce de cuentas para determinar lo adeudado por lo concurrentes, éstos puedan ser devueltos a la institución hospitalaria con el contrato de concurrencia si a ello hay lugar. 9.

El 9 de febrero de 2023, Skandia planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un conflicto negativo de competencias entre la ESE Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) y el departamento de Cundinamarca - Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC), con el fin de que se defina la autoridad que debe resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo que la señora Vela Guerrero trabajó en la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, a partir del 5 de Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 mayo de 2023, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones.

Obra constancia secretarial del 8 de mayo de 2023 que, a través de correo electrónico, se les comunicó del trámite a la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Dirección de Regulación Económica de Seguridad Social (DGRESS) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Skandia Pensiones y Cesantías S.A. y a la señora Carmen Rocío Vela Guerrero para que presentaran por escrito sus alegatos o consideraciones.

El 16 de mayo de 2023, la Secretaría de la Sala informó que, dentro del término de fijación del edicto, la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la Dirección de Regulación Económica de Seguridad Social (DGRESS) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron escrito de consideraciones.

Skandia Pensiones y Cesantías S.A. y la señora Carmen Rocío Vela Guerrero guardaron silencio. El 6 de junio de 2023, la Secretaría informó que la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca presentó escrito de alegaciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. De la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) Esta autoridad señaló que el Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) no reportó a la señora Vela Guerrero como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud ni del Cálculo Actuarial del Ministerio de Salud «CAMISA».

En ese sentido, recordó que el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 establece que las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas, hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional, y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales.

Esto en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. En consecuencia, solicitó que se declare competente a la E.S.E Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) para el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero por los tiempos laborados como bacterióloga en esa institución. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 3.2.

Del departamento de Cundinamarca En su escrito de alegatos pidió, en primer lugar, la nulidad de lo actuado a partir del momento en que se notificó al departamento de Cundinamarca hasta que se garantice el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en razón a que en el expediente digital no reposa toda la prueba documental relacionada por Skandia en la formulación del conflicto de competencias.

Afirmó que en el expediente digital no se encuentran el derecho de petición supuestamente presentado el 26 de mayo de 2022, por el apoderado de Skandia ante el departamento de Cundinamarca, para el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero, ni la respuesta a esa petición del 30 de junio del mismo año, según la cual dicha entidad departamental negó la petición. Sin embargo, el apoderado del departamento, en los capítulos siguientes de su escrito de alegatos, fundamentó su argumentos para rechazar la competencia con base en las certificaciones CETIL y las demás pruebas documentales incorporadas al expediente digital, y solicitó declarar competente a la E.S.E Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) para reconocer y pagar el bono pensional solicitado por la señora Carmen Rocío Vela Guerrero.

Señaló que al fondo de pensiones públicas de Cundinamarca no se le entregaron recursos para el pago de la deuda del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 y precisó que la prueba documental da cuenta que la Secretaría de Salud del departamento no fungió como empleadora de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero, ni ha sido administradora de pensiones.

Añadió que el departamento tampoco certifica ni maneja soportes de pagos o planillas por los tiempos laborados por los extrabajadores de las instituciones hospitalarias. Por lo anterior, manifestó que la E.S.E. Hospital San Vicente De Paul De Nemocón (Cundinamarca), en su condición de empleadora, es la que debe responder por el pasivo pensional de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero, de conformidad con el inciso 5º del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el cual, señala que las entidades del sector salud deben seguir presupuestando y pagando las pensiones a que están obligadas hasta tanto se establezca para cada caso la concurrencia de las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.

El apoderado del departamento fundamentó la anterior consideración, en el incumplimiento por parte del antiguo Hospital San Vicente De Paúl De Nemocón (Cundinamarca), de la obligación de afiliar y reportar a la señora Vela Guerrero como beneficiaria del Fondo del Pasivo Pensional del Ministerio de Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 3.3 De la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) Esta autoridad, en su escrito de alegatos, informó que la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), nació a la vida jurídica mediante el Decreto Ordenanzal 00246 del 15 de octubre de 2008, como una entidad de categoría especial pública, descentralizada del orden departamental dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Secretaria de Salud de Cundinamarca, integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sometida al régimen previsto en la Ley 100 de 1993.

Argumentó que el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el cual, indica que las entidades del sector salud deben seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas, no aplica a las empresas sociales del estado, por cuanto la carga prestacional de los antiguos hospitales no son de las actuales E.S.E., sino del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

Por esa razón, estimó que las entidades que debieron seguir presupuestando y pagando el pasivo prestacional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993 era el departamento de Cundinamarca y/o el Gobierno Nacional. 3.4. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda, en sus alegatos, señaló que la competente para pagar la cuota parte pensional de la señora Vela Guerrero es la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), en su calidad de empleador, «[…] lo cual no implica que dicha institución sea concurrente, sino que debe cumplir sus obligaciones hasta tanto no se suscriba el nuevo contrato que financie el personal retirado al 31 de diciembre de 1993[…]».

Precisó que el contrato de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001, suscrito entre el Ministerio de Salud, el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y el departamento Cundinamarca solo comprendió a los beneficiarios por concepto de pensiones a los inscritos como activos y jubilados, y no a los retirados al 31 de diciembre de 1993.

Afirmó que no existe un contrato de concurrencia para financiar el pasivo del personal retirado de la hoy E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), y en consecuencia, el responsable de emitir y pagar el bono pensional y/o cuota parte pensional correspondiente, es la citada institución hospitalaria, hasta tanto no se surta el procedimiento determinado en el Decreto 586 del 5 de abril de 2017 y se suscriba un contrato de concurrencia. Sostuvo que, si bien la Ley 60 de 1993 dispuso que la Nación y los entes territoriales Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 concurrieran con la institución hospitalaria en la financiación del pasivo que por concepto de cesantías y pensiones se hubiere causado a 31 de diciembre de 1993, la norma no traslado de forma expresa dichas obligaciones a estos entes, por tanto, los pasivos causados por servicios prestados a cualquier institución son y continuaran siendo de las entidades de salud en su condición de empleadores.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»3 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: […] Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

(Se resalta) 3 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto.

El asunto administrativo que se discute es particular y concreto, ya que se trata del estudio de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Carmen Rocío Vela Guerrero en la E.S.E. Hospital San Vicente De Paul De Nemocón (Cundinamarca). ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular. la ESE Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) y el departamento de Cundinamarca - Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) han negado la competencia para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Carmen Rocío Vela Guerrero en la E.S.E. Hospital San Vicente De Paul De Nemocón (Cundinamarca). iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 En el presente caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es una entidad del orden nacional, mientras que la E.S.E Hospital San Vicente De Paul De Nemocón (Cundinamarca) y el departamento de Cundinamarca son del orden territorial. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»4. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las 4 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.

Cuestión previa sobre una solicitud de nulidad el departamento de Cundinamarca, en su escrito de alegatos, si bien solicitó declarar competente a la E.S.E Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), pidió, primero, a la Sala decidir sobre una posible nulidad por violación al derecho de defensa y al debido proceso, en tanto, en el expediente digital que recibió de la Secretaría de la Sala, no reposan dos pruebas documentales relacionadas por Skandia en la formulación del conflicto de competencias.

Específicamente, se refiere a dos hechos y a las siguientes pruebas documentales: Dentro del relato fáctico el apoderado de la AFP SKANDIA anuncia que el día 26 de mayo de 2022 se radicó derecho de petición en la duma departamental solicitando el pago del bono pensional señora Carmen Rocío. A su vez, afirmó que el día 30 de junio de 2023 la entidad departamental dio respuesta a su petición indicando que se negaba al reconocimiento y pago del bono pensional debido a que el llamado asumir tal obligación es el Hospital San Vicente De Paul De Nemocón, por ser está la entidad nominadora encargada del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social.

Los anteriores hechos aparentemente se encontraban soportadas en los medios probatorios aportados con el escrito de acción, sin embargo, en el expediente digital no reposa documento alguno que permita confirmar lo reseñado. Pues bien, en primer lugar, la Sala puede constatar, del escrito presentado por Skandia, que los hechos referidos por el apoderado del departamento de Cundinamarca, fueron presentados por Skandia, así: Tercero: El 26 de mayo de 2022 SKANDIA, cumpliendo con su deber de seguir tramitando la emisión del bono de su afiliada y conforme a la información certificada como se menciona en el numeral anterior, procedió a efectuar la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional ante el Departamento de Cundinamarca.

Cuarto: El 30 de junio de 2022, el Departamento de Cundinamarca, envía comunicado, OBJETANDO la solicitud efectuada por esta Administradora, e indica que es el Hospital quien debe presupuestar y pagar la cuota parte del Bono. Para sustentar lo anterior, Skandia aportó como pruebas: (i) copia de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional elevada el 26 de mayo de 2022, ante el Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 departamento de Cundinamarca y (ii) copia del comunicado del 30 de junio de 2022, mediante el cual departamento objetó la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional.

Como se observa, Skandia sí solicitó ante el departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago del bono pensional el 26 de mayo de 2022, y tanto la solicitud (en dos folios) como la respuesta del departamento del 30 de junio de 2022 (en 6 folios), reposan en el expediente digital en el archivo pdf registrado en el sistema judicial SAMAI desde el 23 de marzo de 2023.

Consta en el expediente que la Secretaría de la Sala comunicó el 8 de mayo de 2023, al departamento de Cundinamarca que, las actuaciones realizadas dentro del presente asunto podían ser consultadas a través del sistema de gestión judicial SAMAI, opción «consulta de procesos». Para este efecto, la Secretaría le envió al departamento el enlace correspondiente establecido para los usuarios externos. Con las precisiones anteriores, es claro que se encuentran desvirtuados los hechos sobre los cuales el departamento de Cundinamarca sustenta la solicitud de nulidad, y, en consecuencia, será rechazada y así se declarará en la parte resolutiva de esta decisión. Cabe aclarar que el apoderado del departamento de Cundinamarca durante la actuación tuvo la oportunidad de verificar la existencia de la respuesta del 30 de junio de 2022 (en 6 folios) que emitió su mismo representado.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante resaltar que el procedimiento dispuesto a partir del artículo 39 del CPACA para los conflictos de competencia, el cual, se llevó a cabo en sus precisos términos en el presente asunto, permitió a las partes en igualdad de condiciones para que presentaran sus alegatos o consideraciones, y para pedir, aportar o controvertir pruebas, antes de que se dicte una decisión de fondo.

Es importante recalcar que este procedimiento se limita a definir, por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil, la autoridad competente para dar respuesta al derecho de petición presentado por Skandia. Por lo tanto, no existe una decisión definitiva o de contenido sustancial sobre los derechos inmersos en la petición o en las controversias que puedan tener las entidades concernidas en este conflicto de competencias.

Por ello, no puede plantearse una violación al derecho de defensa en los términos señalados por el apoderado del departamento de Cundinamarca. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 Lo anterior, sin perjuicio de reiterar que, efectivamente, todos los documentos relacionados con este conflicto de competencias reposan en el sistema judicial SAMAI y pudieron y debieron ser consultados por las partes intervinientes. 5.

Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo que la señora Carmen Rocío Vela Guerrero trabajó en la E.S.E. Hospital San Vicente De Paul de Nemocón (Cundinamarca), esto es, desde el 16 de noviembre de 1988 hasta el 30 de noviembre de 1989.

El conflicto surge porque la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Nemocón (Cundinamarca) consideró no ser la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional reclamado, ya que el pasivo pensional del personal de los antiguos hospitales retirados antes del 31 de diciembre de 1993, lo debió seguir presupuestando y pagando el departamento de Cundinamarca y/o el Gobierno Nacional.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Cundinamarca consideraron que el Hospital en mención no reportó a la señora Carmen Rocío Vela Guerrero como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud ni del cálculo actuarial del Ministerio de Salud «CAMISA». Por esta razón, la institución hospitalaria debe hacerse cargo de las obligaciones pensionales no reportadas.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo.

Reiteración v) Los bonos pensionales. Reiteración vi) El caso concreto. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración5 Decreto Ley 2470 de 19686 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).

Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema7, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local (i) con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales, y (ii) con la asignación de los recursos y la función de ejecución de los programas de salud.

La Ley 9ª de 19738 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública, con la finalidad de determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá. También dispuso elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.

De igual forma, en 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00 6 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 7 Decreto Ley 2470 de 1968.

Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio.//Artículo 5º.

El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 8 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes» Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 19759 El artículo 1 de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».

Además, determinó una organización básica al sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local, y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional.

También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud. Además, incorporó intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud.

Respecto del nivel seccional10, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: (i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud;

(ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; (iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y (iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21). Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional 9 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». 10 El Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 Decreto Ley 694 de 197511 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. 5.2.

El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración12 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad13, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199014 Esta ley dispuso que: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; 11 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 14 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.

Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).

También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.

De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199315, que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 15 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 5.3 Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración16 Ley 60 de 199317 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.

De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores públicos del sector salud, que estuvieron vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial; y también de los subsectores privado, y de naturaleza jurídica indefinida, siempre que las respectivas instituciones hubieran sido administradas y sostenidas por el Estado o que, siendo solamente privadas, al liquidar sus bienes se destinarían a una entidad pública.

Finalmente, el artículo 33 ibídem dispuso que el gobierno Nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00. 17 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», artículo 33.

Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 Artículo 242. Fondo prestacional del sector salud. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993.

El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.

A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.

Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.

Parágrafo. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala] Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.

Decreto reglamentario 530 de 199418 18 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993» Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 Este decreto, que reglamentó la Ley 60 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: Artículo 2o.

Objeto del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.

Parágrafo. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Énfasis agregado] De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8 del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1.° y 2.° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.

Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993. Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional. Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional.

Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.

El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.

De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales, en los cuales se establecieran, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos de la Nación y las garantías para el cumplimiento efectivo de las obligaciones de las entidades territoriales y las entidades a las que debían hacerse los giros.

Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199719 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.

En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.

Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [Subraya la Sala] 19 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 Ley 715 de 200120 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo.

Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.

Por su parte, el artículo 62 ibídem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló: Artículo 62. Convenios de Concurrencia. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia. Parágrafo.

Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Énfasis de la Sala] Este decreto igualmente dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al Fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los 20 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). Decreto Reglamentario 306 de 200421 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.

Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: Artículo 2°. Pasivo prestacional. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8 reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.

Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 20102222, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d), artículo 3.°, incisos 3.° y 4.° del numeral 1.° del artículo 7.° y en los artículos 10.° y 11 del Decreto 306 de 2004, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la 21 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.» 22 Consejo de Estado- Sección Segunda-.

Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales. Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional.

En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil23 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.

“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.

Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala] Ley 1438 de 201124 Esta ley que reformó el sistema general de salud, en el artículo 78 prevé que:

ARTÍCULO

78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. 24 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por medio de la cual se reforma el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones» Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.

PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.

El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional.(Se resalta) El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda, a efectos de que éste pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.

Decreto 700 de 201325 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1 dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.

Además, el artículo 2 determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias. 25 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2.° Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». • Las entidades territoriales por intermedio de los departamentos, municipios y distritos «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.

Decreto Único Reglamentario 1068 de 201526 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».

Decreto 586 de 201727 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido 26 Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 27 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).

Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto.

Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento.

Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».

Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.

Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.

De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.

El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).

A la par, el parágrafo 2 de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199328.

Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos. 28 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).

En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes.

Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.

Conclusiones del recuento normativo. Reiteración29 En vista de todo lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil presenta las siguientes conclusiones: i) El Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud se creó como consecuencia del proceso de descentralización del servicio de salud, iniciado por la Ley 60 de 1993, en respuesta a la falta de sostenimiento de la deuda prestacional de los funcionarios y ex funcionarios de las instituciones hospitalarias.

A través de la mencionada ley se estableció un mecanismo para colaborar con el pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, por concepto de pensiones y cesantías. ii) El inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo. iii) Posteriormente, la Ley 715 de 2001 suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

Adicionalmente el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Se observa que en la Ley 715 de 2001 se habla de concurrencia entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales para financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. iv) La Ley 1438 de 2011 consagra la obligación de las entidades territoriales de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 1993, al Ministerio de Hacienda, a efectos de que éste pueda suscribir el contrato de concurrencia. Adicionalmente, indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. 5.5. Los bonos pensionales. Reiteración30 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad31, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona.

Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.

El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así: Artículo 115. Bonos Pensionales. Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.

Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […].

(Resalta la Sala) La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor: 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00 y decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001- 03-06-000-2023-00107-00. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 Artículo 121. Bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.

A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 5.6. El caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil considera que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, es la autoridad competente para resolver la solicitud de Skandia de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo laborado por la señora Carmen Rocío Vela Guerrero en el Hospital San Vicente de Paul de Nemocón (16 de noviembre de 1988 hasta el 30 de noviembre de 1989).

Esta conclusión se fundamenta en las siguientes premisas: i) el Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) no contaba con personería jurídica para la época en la que la señora Vela Guerrero trabajó en esa institución, y ii) la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca tiene la función de reconocer, emitir y pagar los bonos pensionales que se encontraban a cargo de la gobernación de Cundinamarca. i) El Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) solo existe como persona jurídica a partir del Decreto Ordenanzal 00246 del 15 de marzo de 2008.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 La E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), nació a la vida jurídica mediante el Decreto Ordenanzal 00246 del 15 de octubre de 2008, como una entidad de categoría especial pública, descentralizada, del orden departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Secretaria de Salud de Cundinamarca, integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sometida al régimen previsto en la Ley 100 de 1993.

A través del citado acto administrativo el San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), se transformó en una Empresa Social del Estado prestadora de servicios de salud. Por lo tanto, solo a partir de 2008, esta institución existe como persona jurídica, con patrimonio autónomo y autonomía administrativa. Para determinar la naturaleza jurídica del Hospital antes de esa fecha, debe tenerse en cuenta que el Decreto 056 de 197532, mediante el cual, se creó el Sistema Nacional de Salud, dispuso que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en las capitales de los departamentos.

En el presente caso, el Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), antes de 2008, hacía parte del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca que era administrado y dirigido por el departamento de Cundinamarca. Por tal razón, mal podría afirmarse que la E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), tiene las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues, para la fecha en la cual la señora Vela Guerrero prestó sus servicios en el mencionado hospital, esa institución solo existía como una dependencia de la Gobernación de Cundinamarca.

Es por ello que cuando la Ley 100 señala que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, la única posibilidad es entender que es la Gobernación la que prestaba los servicios de salud directamente. En consecuencia, es la autoridad obligada a seguir presupuestando y pagando pensiones.

En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por 32 Decreto 056 de 1975 (enero 15) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las E.S.E. y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente:

ARTÍCULO

78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.

PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.

El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional.

(se resalta). Esta norma es clara en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las E.S.E., pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.

Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y,por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encuentran adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y el gobierno nacional.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 En efecto, para el caso, el E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca); por el contrario, hacía parte del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, administrado por el departamento33. De acuerdo con lo anterior, en este caso, el departamento de Cundinamarca es el que debe entregar la información al Ministerio de Hacienda y ambas entidades deberán celebrar el contrato de concurrencia para realizar el pago del bono pensional de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero. ii) Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca La Unidad Administrativa Especial de Pensiones Cundinamarca es una entidad descentralizada de la Gobernación de Cundinamarca, con personería jurídica, de carácter técnico y especializado, creada mediante Ordenanza 261 de 2012, que tiene como fin atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes dentro del Departamento de Cundinamarca34.

Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° Funciones. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […] 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 33 Desde el punto de vista jurídico, es clara la diferencia entre los conceptos de entidad estatal con autonomía administrativa y sujeto de derechos y obligaciones, con la de una organización y dependencia que por sí misma no cuenta con personería jurídica y no puede ser objeto de imputación. 34 Resulta pertinente destacar lo que estableció el segundo inciso del artículo 1º de la Ordenanza 261 de 2012 (por la cual se creó) la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca: “La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 6.10. Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.

Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes35. (Se resalta) De la anterior transcripción, se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar el bono pensional que se encontraba a cargo de dicha gobernación y, por tanto, para estudiar la solicitud de Skandia sobre el bono pensional de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero.

En consecuencia, por las razones anteriores, la Sala considera que la entidad competente para resolver la solicitud realizada por Skandia para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Carmen Rocío Vela Guerrero en el Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca) es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, que tiene personería jurídica propia. 5.7.

Exhorto Finalmente, la Sala considera pertinente exhortar a la E.S.E. San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), para que envíe, de manera prioritaria y expedita, a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, los soportes y la información relacionada con los aportes pensionales de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado De conformidad con lo expuesto, la Sala 35 Decreto Ordenanza 251 de 2016, artículo 6. En el mismo sentido, el Decreto 117 de 2017 dispone: “10. Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12.

Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 RESUELVE:

PRIMERO. RECHAZAR la solicitud de nulidad impetrada por el departamento de Cundinamarca, por las razones expuestas.

SEGUNDO. DECLARAR competente al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para resolver la solicitud realizada por Skandia de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Carmen Rocío Vela Guerrero en el Hospital San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), esto es, desde el 16 de noviembre de 1988 hasta el 30 de noviembre de 1989.

TERCERO. EXHORTAR a la E.S.E. San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), para que envíe, de manera prioritaria y expedita, a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, los soportes y la información relacionada con los aportes pensionales de la señora Carmen Rocío Vela Guerrero.

CUARTO. REMITIR el expediente del conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca.

QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la E.S.E. San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC); al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Skandia Pensiones y Cesantías S.A y a la señora Carmen Rocío Vela Guerrero.

SEXTO. RECONOCER personería jurídica al abogado Pablo Enrique Murcia Barón, identificado, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC).

SÉPTIMO. RECONOCER personería jurídica al abogado Jinni García Varón, como apoderado de la E.S.E. San Vicente de Paúl de Nemocón (Cundinamarca).

OCTAVO. RECONOCER personería jurídica al abogado Eduardo Duque Dubón, como apoderado de Skandia Pensiones y Cesantías S.A.

NOVENO. RECONOCER personería jurídica al abogado Daniel Santiago Novoa Villalobos, como apoderado del departamento de Cundinamarca. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00163-00 DÉCIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

UNDÉCIMO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado (Ausente con permiso) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.