CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Édgar González López Bogotá, D. C., doce (12) de abril de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00016-00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisión Nacional de Disciplina Judicial (CNDJ) y Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá- Asunto: inexistencia de conflicto de competencias La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se pueden extraer los siguientes hechos: 1. Según se afirma en los autos emitidos por las partes2, el 11 de febrero de 2021, el Juzgado Tercero de Ejecución Civil del Circuito de Medellín «compulsó copias» a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia.
Al parecer3, esta remisión se realizó por la presunta actuación irregular del señor José Horacio Salazar Mazo, en calidad de secuestre, dentro del proceso con radicado n.° 05001310301120130026000. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2017- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Auto del 23 de mayo de 2022 de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia y Auto del 22 de agosto de 2022 de la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá. 3 No obra en el expediente el informe del Juzgado Tercero de Ejecución Civil del Circuito de Medellín sobre la presunta actuación irregular del señor José Horacio Salazar Mazo.
Radicación: 11001030600020230001600 2. Mediante Auto del 23 de mayo de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia resolvió remitir por competencia este informe4 del Juzgado Tercero de Ejecución Civil del Circuito de Medellín a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá. Dicha remisión, fue sustentada en las normas que se indican a continuación: I. El artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, según el cual «Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan».
II. El artículo 92 de la misma Ley, que establece «El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías (…) cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión». 3. A través de Auto del 22 de agosto de 2022, la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá, decidió devolver las diligencias a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia.
Esta devolución se realizó con fundamento en el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, que indica lo siguiente: A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente.
(Subrayado y negrilla originales del Auto) En el mismo sentido, el Auto hizo referencia al artículo 239 de la Ley 1952 de 2019. Esta disposición reitera que, mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitan y resuelven los procesos disciplinarios en contra de las autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente. 4 Este informe corresponde a la orden de «compulsa de copias» a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, dada por el Juzgado Tercero de Ejecución Civil del Circuito de Medellín. Radicación: 11001030600020230001600 4.
Por medio de Auto del 7 de diciembre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, declaró su falta de competencia para adelantar la investigación disciplinaria en contra del señor José Horacio Salazar Mazo, en su condición de auxiliar de la justicia. En dicha providencia se ordenó la remisión del asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 5.
El 13 de enero de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia planteó ante esta Sala conflicto negativo de competencias entre esa autoridad y la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá). Lo anterior, con el propósito de que se determine la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario contra el señor José Horacio Salazar Mazo, en calidad de secuestre dentro del proceso con radicado n.° 05001310301120130026000.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, del 27 de enero al 2 de febrero de 2023, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta que el 26 de enero de 2023, se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá, a la Procuraduría Regional de Antioquia, al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ejecución de Medellín y al señor José Horacio Salazar Mazo.
Obra informe secretarial del 3 de febrero 2023, en el que señala que, dentro del término de fijación del edicto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia presentó sus consideraciones. Las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio. Por medio de Auto del 17 de marzo de 2023, el magistrado ponente ordenó la vinculación de la Procuraduría General de la Nación, por ser una de las autoridades parte del conflicto, y le concedió un término de cinco días para presentar sus alegatos.
Radicación: 11001030600020230001600 Cumplido el plazo otorgado, según informe secretarial del 29 de marzo de 2023, la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado se pronunció sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación en el asunto. Con el escrito mencionado, se allegó la Agencia Especial n.° 032 del 23 de marzo de 2023, por medio de la cual la procuradora general de la Nación designó como agente especial al titular de la Procuraduría Delegada de Intervención Tercera ante el Consejo de Estado, para intervenir como Ministerio Público en el asunto con radicado 11001030600020230001600, que se adelanta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia Esta autoridad, en su escrito de alegatos, señaló que uno de los criterios para determinar la autoridad competente para realizar una investigación disciplinaria es la calidad del presunto infractor. En ese sentido, por tratarse el caso particular de presuntas actuaciones irregulares de un auxiliar de la justicia, la competencia radica en cabeza de la Procuraduría General de la Nación. Esta conclusión fue sustentada en dos normas.
I. El artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, según el cual «Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan». II. El artículo 92 de la misma Ley, que establece «El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías (…) cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión». 3.2.
Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá La Procuraduría Provincial mencionada no presentó alegatos. Sin embargo, se hará referencia a los argumentos contenidos en el Auto del 22 de agosto de 2022. En dicha decisión se indicó que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial es competente para adelantar las investigaciones disciplinarias no solo de los empleados y funcionarios judiciales, sino también de los particulares y demás Radicación: 11001030600020230001600 autoridades que administren justicia, ya sea de manera temporal o permanente.
Para sustentar esta afirmación, citó los artículos 2° y 92 de la Ley 1952 de 2019. Adicionalmente, hizo referencia al artículo 50, numeral 1°, de la Ley 1564 de 2012, que establece lo siguiente: El Consejo Superior de la Judicatura excluirá de las listas de auxiliares de la justicia: (…) En los casos previstos en los numerales 7 y 10, una vez establecido el hecho determinante de la exclusión, el juez de conocimiento lo comunicará al Consejo Superior de la Judicatura, que podrá imponer sanciones de hasta veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).
Lo mismo deberá hacer en los casos de los numerales 8 y 9, si dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término o a la fecha de la diligencia el auxiliar no demuestra fuerza mayor o caso fortuito que le haya impedido el cumplimiento de su deber. Esta regla se aplicará a las personas jurídicas cuyos administradores o delegados incurran en las causales de los numerales 7, 8, 9 y 10.
Por lo anterior, concluyó que, en este caso, no tiene competencia para realizar la investigación disciplinaria. 3.3 Procuraduría General de la Nación Esta autoridad, a través del procurador delegado de Intervención 8 Tercero ante el Consejo de Estado, en escrito del 28 de marzo de 2023, solicitó a esta Sala declarar «la competencia disciplinaria» de la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá- sobre el señor José Horacio Salazar Mazo, por presuntas actuaciones irregulares en su condición de secuestre dentro del proceso con radicación n.° 05001310301120130026000.
Lo anterior, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. Como parte de sus consideraciones, manifestó que la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá asumió, de manera errónea, que los auxiliares de justicia son autoridades que administran justicia temporal o excepcionalmente.
Al respecto, indicó que el artículo 116 de la Constitución Política, señala cuales son las autoridades que excepcional o transitoriamente administran justicia y, dentro de ellas, no mencionó a los auxiliares de la justicia. Radicación: 11001030600020230001600 Por lo anterior, y con base en la ley y en la jurisprudencia, afirmó que los auxiliares de la justicia son particulares que cumplen funciones públicas transitoriamente, pero no administran justicia. Así las cosas, concluyó que, a la luz de los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019, le corresponde a la Procuraduría General de la Nación investigar disciplinariamente a los auxiliares de la justicia. I. CONSIDERACIONES 1.
Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»5 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 5 «Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001030600020230001600 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto, en ejercicio de una función de naturaleza administrativa; ii) Que, de forma simultánea o sucesiva, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto administrativo en particular; iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades territoriales, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, se observa, que, mediante escrito del 28 de marzo de 2023, la Procuraduría General de la Nación afirmó que tiene competencia para adelantar las investigaciones disciplinarias en contra de los auxiliares de la justicia. Por esa razón, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil declarar su competencia disciplinaria sobre el señor José Horacio Salazar Mazo, por presuntas actuaciones irregulares en su condición de secuestre dentro del proceso con radicación n.° 05001310301120130026000.
Así las cosas, como se explicará más adelante, en el presente caso no se cumple el segundo presupuesto para que la Sala de Consulta y Servicio Civil dirima el presunto conflicto, toda vez que no existen dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre el asunto materia del mismo. 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que, «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001030600020230001600 En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021 para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6.º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia, deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Caso concreto 3.1 Consideración preliminar De forma preliminar, la Sala considera necesario analizar la naturaleza de la actuación de la Procuraduría General de la Nación en este asunto.
Al respecto, debe ponerse de presente que la Procuraduría General de la Nación, actuó en este caso a través del procurador delegado de Intervención 8 Tercero ante el Consejo de Estado. El procurador mencionado, en escrito del 28 de marzo de 2023, solicitó a esta Sala declarar «la competencia disciplinaria» de la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá- sobre el señor José Horacio Salazar Mazo.
Lo anterior, con ocasión de las presuntas actuaciones irregulares en su condición de secuestre dentro del proceso con radicación n.° 05001310301120130026000. Ahora bien, aunque el procurador delegado presentó un concepto que concluye con la solicitud de declarar competente a la Procuraduría General de la Nación, la Sala advierte que esta autoridad7 fue vinculada como parte del presunto conflicto de competencias administrativas. 7 Por medio de Auto del 17 de marzo de 2023, el despacho ponente ordenó la vinculación de la Procuraduría General de la Nación como parte del presunto conflicto de competencias administrativas.
Radicación: 11001030600020230001600 En efecto, en la Agencia Especial n.° 032 del 23 de marzo de 2023, por medio de la cual la procuradora general de la Nación lo designó como agente para intervenir en este trámite administrativo8, se mencionó que la Sala le otorgó cinco días a la Procuraduría General de la Nación para intervenir en el presunto conflicto de competencias administrativas con radicado n.° 11001030600020230001600.
Por lo anterior, y del estudio del contenido de la Agencia Especial referida, la Sala concluye que, en este asunto en particular, el procurador delegado de Intervención 8 Tercero ante el Consejo de Estado actúa con pleno poder y representación de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, para la Sala, el pronunciamiento del procurador delegado para que se declare la competencia de esa entidad, implica realmente la asunción de la misma, teniendo en cuenta, además, la designación realizada para este caso por la procuradora general de la Nación, cabeza del Ministerio Público.
Lo anterior, con mayor razón si se tiene en cuenta que en las consideraciones del escrito del 28 de marzo de 2023, se indica que la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá erró en su conclusión, porque los auxiliares de la justicia no administran justicia. Por el contrario, afirma el procurador delegado, que tales funcionarios son particulares que cumplen funciones públicas -no judiciales- de forma excepcional, razón por la cual deben ser investigados por la Procuraduría (artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019). 3.2 Inexistencia de conflicto de competencias administrativas Como ya se explicó, la Procuraduría General de la Nación asumió competencia para investigar disciplinariamente, si encuentra el mérito para ello, al señor José Horacio Salazar Mazo.
Sobre el particular, se pone de presente el parágrafo del artículo 7 del Decreto Ley 262 del 2000, el cual establece lo siguiente:
PARÁGRAFO. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o asignarlas a cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto. 8 En la Agencia Especial n.° 032 del 23 de marzo de 2023, la procuradora general de la Nación designó como agente especial al titular de la Procuraduría Delegada de Intervención 8.
Tercera ante el Consejo de Estado, para intervenir en el radicado 11001-03-06-000-2023-00016-00, que adelanta la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre el conflicto de competencias administrativas para la investigación disciplinaria en contra del señor José Horacio Salazar Mazo. Radicación: 11001030600020230001600 Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo.
No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o asignarlas a otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria.
De la lectura de esta norma, se concluye que la procuradora general de la Nación puede ejercer sus funciones de manera directa o indirecta, pero conserva la titularidad sobre las mismas, pues puede reasumirlas o asignarlas a otros funcionarios, en cualquier momento. En este orden de ideas, dado que una de las autoridades parte en el presunto conflicto asumió la competencia para adelantar la investigación disciplinaria durante el trámite de este asunto, no se cumple el segundo presupuesto para la configuración de conflictos de competencias administrativas, esto es, la existencia de dos o más autoridades que simultáneamente nieguen o asuman competencia sobre un mismo asunto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de decidir el presunto conflicto negativo de competencias administrativas planteado entre la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia y la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá-, por inexistencia del mismo.
SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá, a la Procuraduría Regional de Antioquia, al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ejecución de Medellín y al señor José Horacio Salazar Mazo.
TERCERO: ADVERTIR que los términos legales a que estén sujetas las actuaciones administrativas de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación: 11001030600020230001600 CUARTO: REMITIR el expediente a la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá).
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.