Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tema: pensión gracia, reconocimiento.

Subtema 1: prueba del vínculo laboral. Valor probatorio de la copia simple. Subtema 2: tiempo de servicio anterior a diciembre de 1980. Acreditación. Subtema 3: el origen de los recursos destinados al pago del servicio educativo no determina la naturaleza de la vinculación del docente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 25 de mayo de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Rosa Helena Rodríguez Romero, en su calidad de docente, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La UGPP negó la solicitud al considerar que no cumplía con el requisito de vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980.

La demandante afirma que los actos administrativos que negaron su petición son nulos, porque los documentos aportados acreditan los presupuestos previstos en las normas legales aplicables. II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Rosa Helena Rodríguez Romero, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 3 de julio de 2019, con las siguientes pretensiones1: 1 Samai, «Gestión otros procesos», índice 2. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Declarar la nulidad de las resoluciones RDP-021673 del 13 de junio de 2018, RDP-029828 del 23 de julio de 2018 y RDP-034565 del 23 de agosto de 2018, mediante las cuales la UGPP negó la pensión gracia, por no encontrar acreditada una vinculación como docente anterior al 31 de diciembre de 1980.

(ii) Condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia, con la inclusión de los reajustes e indexaciones correspondientes, desde el 10 de junio de 2009. (iii) Ordenar a la UGPP cumplir la sentencia conforme al artículo 192 del CPACA. (iv) Condenar en costas a la entidad demandada, según lo establecido en el artículo 188 del CPACA. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Nació el 10 de junio de 1959. (ii) Fue nombrada de manera interina como docente en la escuela urbana El Libertador del municipio de San Martín (Meta), mediante el Decreto 583 del 3 de septiembre de 1980. (iii) Posteriormente, fue nombrada en propiedad, mediante el Decreto 692 del 13 de noviembre de 1980.

(iv) El 10 de julio de 1986 fue vinculada, como docente al servicio del municipio de Villavicencio, cargo que ejerció hasta el retiro. (v) El 13 de diciembre de 2017 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia con base en las leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y demás normas aplicables. (vi) La UGPP negó la solicitud, por no encontrar acreditada una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 2, 25, 46, 48, 53 y 58; la Ley 114 de 1913; la Ley 37 de 1933; la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1979. 4. En el concepto de violación, la demandante afirmó que la entidad no tuvo en cuenta el presupuesto de vinculación como docente territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, requisito que le permitió mantener la expectativa de obtener el derecho a la pensión gracia siempre que cumpliera los demás requisitos establecidos en la ley. 5.

Adujo que la UGPP interpretó de manera restrictiva las normas aplicables y desestimó las pruebas documentales aportadas que acreditaban su vinculación como docente en una plaza territorial, tal y como consta en los decretos de nombramiento emitidos por los entes territoriales. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.2.

Contestación de la demanda 6. El apoderado de la UGPP propuso las excepciones que denominó «ausencia de vicios en el acto, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido» y prescripción de las mesadas causadas tres años atrás de la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional. Al sustentar la oposición a las pretensiones, afirmó que la actora no cumple los requisitos previstos en la ley para acceder a la pensión gracia, porque no demostró una vinculación como docente oficial anterior a diciembre de 19802. 2.3.

Sentencia de primera instancia 7. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante la sentencia del 25 de mayo de 2023, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor de Rosa Helena Rodríguez Romero a partir del 13 de diciembre de 2014, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año anterior a aquel en que adquirió el estatus pensional, esto es, del 9 de junio de 2009.

Por último, declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas antes del 13 de diciembre de 2014 y condenó en costas a la UGPP3. 8. Al sustentar la decisión, el tribunal consideró que la demandante demostró una vinculación como docente anterior al 31 de diciembre de 1980, como consta en el Decreto 692 de 13 de noviembre de ese año, motivo por el cual consideró que la oposición presentada por la UGPP no resultaba procedente al incorporarse al expediente los actos de nombramiento, las actas de posesión y las certificaciones de tiempo de servicio que acreditan este requisito.

Precisó, además, que estos actos «gozan de presunción de autenticidad, por tratarse de documentos públicos que no fueron tachados de falsos», por lo que concluyó que la actora reúne los requisitos previstos en la ley para acceder al derecho pensional. 9. Por último, encontró configurada la prescripción de mesadas al constatar que la demandante adquirió el estatus pensional el 9 de junio de 2009, que la petición de reconocimiento pensional fue presentada el 13 de diciembre de 2017 y que la demanda fue radicada el 3 de julio de 2019, por lo que transcurrieron más de tres años entre el momento en que la obligación se hizo exigible y la solicitud de reconocimiento y pago. 2.4.

Recurso de apelación 10. La apoderada de la UGPP insistió en que no está debidamente demostrada la vinculación docente anterior al 31 de diciembre de 1980, «toda vez que no fue posible comprobar la autenticidad de la documentación», además existe inconsistencia en el tiempo laborado, dado que las fechas indicadas en la sentencia no corresponden a las señaladas en los actos administrativos, pues el Decreto de nombramiento 692 de 13 de noviembre de 1980 señala como fecha de inicio el «27/11/1980» y la desvinculación ocurrió el «06/02/1981», según consta en el Decreto 079», ó insubsistente el nombramiento.

En este orden, afirmó que no existe prueba suficiente de que las vinculaciones correspondieran a una plaza de carácter territorial o nacionalizada que 2 Samai, «Gestión otros procesos», índice 18. 3 Samai, «Gestión otros procesos», índice 25. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 le permitiera a la demandante mantener la expectativa de acceder al derecho a la pensión gracia4. 11.

Asimismo, adujo que los recursos con los cuales se financió el pago de los salarios de la actora provenían del situado fiscal, por lo que la vinculación es del orden nacional. 12. Por último, solicitó revocar la condena en costas, porque no se «evidenció actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal por la parte vencida». 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 13. Esta corporación, por auto del 2 de noviembre de 2023, admitió el recurso de apelación y prescindió del periodo de traslado dispuesto para la presentación de alegaciones finales conforme al artículo 247-5 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, al considerar que no procedía la práctica de pruebas en la segunda instancia5.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 14. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 15. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP6, la Sala procede a resolver los siguientes problemas: 16. ¿Rosa Helena Rodríguez Romero demostró, mediante prueba idónea, el requisito de tiempo de servicio como docente del nivel territorial en el departamento del Meta, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, para acceder al derecho a la pensión gracia? 17.

¿El origen de los recursos de la entidad nominadora destinados al pago de la retribución de Rosa Helena Rodríguez Romero determina la naturaleza del nombramiento como docente nacional o territorial? 18. ¿Procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia por no encontrarse acreditada una conducta temeraria o de mala fe de la parte vencida 4 Samai, «Gestión otros procesos», índice 31. 5 Samai, índice 4. 6 CGP, artículo 320.

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 en el proceso? 3.3. Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 19. La Ley 114 de 19137 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;

(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 20. La Ley 116 de 19288 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 19339 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 21.

La Ley 43 de 197510 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituyen un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».

Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 22. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 23.

Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 7 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 24. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. - Personal nacionalizado: Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1011 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 25.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no muta cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible 11 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 12 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…) 3.4. Verificación del tiempo de servicio docente 26. El primer reparo presentado por la entidad recurrente tiene que ver con la debida demostración de la vinculación de la actora como docente territorial antes de diciembre de 1980, pues, a su juicio, los actos incorporados al expediente presentan inconsistencias en las fechas y, en todo caso, carecen de valor probatorio porque «no fue posible comprobar la autenticidad». 27.

Al expediente fue incorporada la copia autenticada del Decreto 0583 de 3 de septiembre de 1980, por medio del cual el gobernador del departamento del Meta nombró a la demandante como «maestra aspirante (bachiller)», de manera interina, en la escuela urbana El Libertador del municipio de San Martín, desde el 4 de agosto hasta el 4 de noviembre de 1980.

Corrobora lo anterior la copia del acta de posesión en la que consta que el nombramiento de Rosa Helena Rodríguez tuvo «efectividad» desde el 4 de agosto de 198013. 28. El gobernador del departamento del Meta, mediante el Decreto 692 del 13 de noviembre de 1980, nombró en propiedad a Rosa Helena Rodríguez como maestra aspirante en la escuela urbana El Libertador, con efectividad a partir de la fecha de la posesión, diligencia que se realizó el 27 de noviembre de 1980, según consta en el acta nro. 282814. 29.

Mediante el Decreto 079 de 5 de febrero de 1981, el gobernador del Meta declaró insubsistente el nombramiento de la demandante «por ser maestra sin escalafón»15. 13 Samai, gestión en otros despachos, índice 2, archivo «FFD08F4379034D0E», pág. 39-41. 14 Samai, gestión en otros despachos, índice 2, archivo «FFD08F4379034D0E», pág. 32-35, 42-43. 15 Samai, gestión en otros despachos, índice 2, archivo «FFD08F4379034D0E», pág. 44.

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 30. Por medio del Decreto 0374 de 12 de junio de 1986, el gobernador del Meta nombró a la demandante como maestra en educación primaria, en el segundo grado de escalafón, para la escuela rural La Cooperativa del municipio de Fuente de Oro (Meta), cargo del que tomó posesión el 10 de julio de 1986, con efectos a partir del 14 de julio de ese año, como consta en el acta nro. 30916. 31.

El formato único para la expedición de certificado de historia laboral proferido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación municipal de Villavicencio (Meta), del 20 de junio de 2019, da cuenta de que la demandante fue nombrada en un cargo docente del nivel de educación primaria, mediante el Decreto 0374 de 12 de junio de 1986, con un «tipo de vinculación departamental», en el plantel educativo de Playa Rica, donde ejerció la labor docente desde el 14 de julio de 198617. 32.

El secretario de educación municipal de Villavicencio, mediante la certificación del 3 de diciembre de 2019, hizo constar que Rosa Helena Rodríguez Romero «ingresó» a esa entidad a desempeñar el cargo docente de aula en la Unidad Educativa Playa Rica, por medio de nombramiento del 10 de julio de 1986, con un total de tiempo de servicio de 33 años, 4 meses y 24 días18. 33.

Las pruebas documentales referidas demuestran que Rosa Helena Rodríguez Romero ejerció la docencia en entes educativos del departamento del Meta, mediante actos de nombramiento dictados por el gobernador, en los siguientes periodos: Institución educativa Cargo Acto administrativo de vinculación Período Tiempo laborado Fecha de inicio Fecha de finalización Escuela Urbana El Libertador (San Martín) Docente Interino Decreto 0583 de 3 de septiembre de 1980 04/08/1980 04/11/1980 4 meses Escuela Urbana El Libertador (San Martín) Docente Decreto 692 de 13 de noviembre de 1980 27/11/1980 15/02/1981 2 meses, 18 días Escuela Rural La Cooperativa (Fuente de Oro) y Unidad Educativa Playa Rica Docente Decreto 0374 de 12 de junio de 1986 14/07/1986 03/12/2019 33 años, 4 meses, 19 días Total de tiempo de servicio 33 años, 11 meses y 7 días 34.

El análisis en conjunto de los medios de prueba documentales incorporados al expediente, tales como los actos de nombramiento, las actas de posesión y las certificaciones de tiempo de servicio, demuestran que Rosa Helena Rodríguez Romero se encontraba vinculada a la docencia oficial desde agosto de 1980, en virtud del nombramiento suscrito por el gobernador del Meta, por lo que es válido afirmar que 16 Samai, gestión en otros despachos, índice 2, archivo «D3021FF025466F2D» pág. 6-8. 17 Samai, gestión en otros despachos, índice 2, archivo «FFD08F4379034D0E», pág. 87. 18 Samai, gestión en otros despachos, índice 2, archivo «D3021FF025466F2D» pág. 10.

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fue vinculada al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, fecha prevista en la Ley 91 de 1989 (art. 15)19 para mantener la expectativa de reconocimiento de la pensión gracia, «siempre y cuando cumpla con la totalidad de los requisitos». 35.

En este orden, el primer argumento de inconformidad expuesto por la entidad apelante no es de recibo, porque las pruebas documentales allegadas en copia simple acreditan los nombramientos de la demandante en instituciones educativas del nivel territorial, documentos que se presumen auténticos porque existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado” o “de la persona a quien se atribuye”20 y no han sido tachados de falsos.

Además, la información que contienen coincide con la expuesta en las certificaciones e historias laborales aportadas al expediente en copia autenticada. 36. El segundo reparo expuesto por la UGPP, relacionado con las «inconsistencias» en las fechas de inicio y terminación de la relación laboral, tampoco se encuentra demostrado, porque los actos de nombramiento, las actas de posesión y las certificaciones de tiempo coinciden en mencionar que el Decreto de nombramiento nro. 692, fue dictado por el gobernador del Meta el 13 de noviembre de 1980, distinto es que la diligencia de posesión en el cargo ocurrió el 27 de noviembre de 1980, con efectividad a partir de esa fecha. 37.

Ahora, el Decreto 079 de 5 de febrero de 1981, el formato único para la expedición del certificado de historia laboral y la declaración de insubsistencia del nombramiento de la demandante como maestra en la escuela urbana El Libertador en San Martín (Meta), dan cuenta de que el gobernador dictó el acto de insubsistencia el 5 de febrero de 1981, por lo que no se observa inconsistencia alguna en la fecha en que ocurrió la desvinculación. 38.

Frente a la categorización de las plazas docentes, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 señaló que «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 39.

En este sentido, la Sala ha considerado, de manera reiterada, que el origen de los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes no incide en la determinación del tipo de vinculación ni tampoco en la viabilidad del reconocimiento del derecho a la pensión gracia, porque en este caso los recursos provenían del ente 19 Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 31 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 20 CGP, artículo 244. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 territorial nominador.

Las transferencias fiscales realizadas por la nación a los departamentos con cargo al situado fiscal, destinadas a la prestación del servicio educativo en los términos de la Ley 60 de 1993, tampoco determinan el tipo de vinculación, porque los entes territoriales que las reciben tienen la competencia de «dirigir y administrar directamente»21 los recursos, por lo que se convierten en propiedad de estos según las reglas de unificación definidas en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 201822. 40.

En el caso bajo estudio, las pruebas documentales acreditan que Rosa Helena Rodríguez ejerció la labor educativa en virtud de actos de nombramiento dictados por el gobernador del Meta, por lo que el tipo de vinculación se considera «territorial». Esta clasificación también consta en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral en la que consta el tipo de vinculación territorial y en la certificación expedida por el secretario de educación municipal de Villavicencio, el 3 de diciembre de 2019, que da cuenta del «ingreso a esta entidad» como maestra en la Escuela Rural La Cooperativa de Villavicencio (Meta), cargo que ejerció por más de 33 años. 3.4.

Conclusión 41. De lo expuesto en precedencia, se concluye que los documentos públicos aportados al expediente en original o copia, como en este caso los decretos y actos de nombramiento, tienen valor probatorio en virtud de la presunción de autenticidad prevista en la ley procesal, mientras no hayan sido tachados de falsos o desconocidos (arts. 244 y 246 del CGP). 42.

Asimismo, es válido afirmar conforme a las reglas de unificación dispuestas por esta sección, que la calidad de docente territorial se acredita con los actos de nombramiento en los que conste el vínculo y muestren con claridad que la plaza es de aquellas que el legislador ha previsto como territorial, sin que en esta clasificación incida el origen de los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes. 43.

En este orden, la Sala encuentra acreditado que Rosa Helena Rodríguez Romero reúne los requisitos para acceder al derecho a la pensión gracia, ya que demostró, con documentos idóneos, que nació el 10 de junio de 195923, por lo que cumplió 50 años el 10 de junio de 2009, tal y como lo señaló el tribunal al fijar la fecha de estatus pensional; que acreditó una vinculación como docente anterior al 31 de diciembre de 1980; que cumplió 20 años de servicio el 1 de enero de 2006 y que ejerció esta 21 Ley 60 de 1993, artículo 3.

Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: (…) // A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: // -Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. // - Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. 22 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 23 Samai, gestión en otros despachos, índice 2, archivo «FFD08F4379034D0E», pág. 38.

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 actividad por más de 33 años en plazas categorizadas como territoriales. 4. Costas 44. En lo atinente a la inconformidad expresada por la entidad demandada 24 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 45.

Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conduta temeraria o de mala fe de la entidad demandada, se revocará dicha decisión, conforme a lo solicitado en el recurso de apelación. 46. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, el 25 de mayo de 2023, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Rosa Helena Rodríguez Romero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

SEGUNDO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia. 24 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 50001-23-33-000-2019-00206-01 (5289-2023) Demandante: Rosa Helena Rodríguez Romero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 CUARTO. En firme esta providencia, archivar el expediente.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente YOD CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx