Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA La Sala se pronuncia frente al recurso de súplica interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido el 1 de octubre de 2024 por el Consejero Hernando Sánchez Sánchez de esta Sección, que rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El señor Germán Alberto Bula Escobar, actuando en causa propia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto por el artículo 137 del CPACA, en contra de la Procuraduría General de la Nación y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 4.1. Pretensión principal Que se declare la nulidad de la Circular 002 del 21 de marzo de 2023 de la Procuraduría General de la Nación, en su totalidad. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00.

Archivo PDF “Demandadenulidad”. Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.2. Pretensión subsidiaria Que se declare la nulidad de los apartes de la Circular 002 del 21 de marzo de 2023, en los que la Procuraduría General de la Nación pretende imponer a los destinatarios, bajo el apremio de remitir copias y establecer responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales, su criterio sobre: i) la inembargabilidad (absoluta) de los recursos del SGSSS, y ii) la supuesta carencia de la potestad de cobro coactivo, por parte de las empresas sociales del Estado (E.S.E.).

En esa medida, bajo esta pretensión subsidiaria, se solicita declarar la nulidad de los siguientes apartes del acto acusado: - En el asunto (página 1, encabezado): `[…] [l]as Empresas Sociales del Estado carecen de competencias para adelantar procesos de cobro coactivo en contra de las EPS, las ERP y la ADRES´. - En el primer párrafo de la página 1, el siguiente texto: ´advertir sobre las disposiciones legales y jurisprudenciales que impiden que las Empresas Sociales del Estado -E.S.E.- adelanten procesos administrativos de cobro coactivo en contra de Empresas Promotoras de Salud -EPS- y demás Entidades Responsables de Pago -ERP- y en contra de la Administradora de los Recursos de la Seguridad Social en Salud -ADRES, así como la ejecución de medidas de embargo de los recursos públicos de la seguridad social en salud […]´. - En la página 4, el siguiente título: B. Las Empresas Sociales del Estado -ESE- carecen de competencias para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo. - Y, en los dos últimos párrafos de la página 8, el siguiente texto: `[…] la Procuraduría General de la Nación INSTA a los destinatarios de la presente Circular, a observar rigurosamente el ordenamiento jurídico y jurisprudencial antes citado […] y a denunciar los casos que se conozcan sobre esta irregular e ilegal práctica de cobros coactivos en procedimientos administrativos por parte de las ESES [sic] y el embargo de recursos del SGSSS.

También se ADVIERTE que se compulsará copia a las autoridades disciplinarias, fiscales y penales, en los casos de transgresión del ordenamiento jurídico puestos en conocimiento de este organismo de control […]´ (Mayúsculas, negrillas y subrayadas propias de la cita). 1.2. La demanda fue asignada por reparto del 31 de mayo de 20242 al despacho del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, quien por 2 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00.

Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 escrito del 21 de junio de 20243 manifestó su impedimento para asumir su conocimiento y para ello invocó la causal prevista en el numeral noveno del artículo 141 del Código General del Proceso. 1.3.

El asunto fue remitido al despacho del Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes, quien por escrito del 10 de julio de 20244 manifestó su impedimento para asumir su conocimiento y para ello invocó la causal prevista por el numeral 3 del artículo 130 del CPACA. 1.4. El proceso fue remitido a este despacho y, la Sala por auto del 25 de julio de 20245: i) declaró infundado el impedimento manifestado por el Consejero Hernando Sánchez Sánchez y declaró fundado el impedimento manifestado por el Consejero Germán Eduardo Osorio Cifuentes y, ii) ordenó devolver el expediente al despacho de origen. 1.5.

Providencia objeto del recurso de súplica Por auto proferido el 1 de octubre de 20246, notificado por estado electrónico el 7 de octubre de 20247, el magistrado de conocimiento rechazó la demanda por considerar que el acto acusado no es susceptible de control judicial. En sustento indicó que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 43 del CPACA, solo serán pasibles de control judicial los actos que directa o indirectamente decidan el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. 3 Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00. 4 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00. 5 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00. 6 Visto en el índice 25 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00. 7 Visto en el índice 28 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00.

Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Explicó que, “(…) `[…]cuando la circular era meramente orientativa, instructiva o informativa, carecía de efectos jurídicos directos y no procedía el control judicial a cargo de la jurisdicción contenciosa administrativa […] y, que, `[…] las circulares de servicio son susceptibles de ser demandadas cuando contengan una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos […]´ (…)”.

Finalmente, concluyó que “(…) en el caso sub examine, el demandante pretende que se declare la nulidad del acto indicado en el numeral 1.° supra, mediante el cual, la demandada advirtió sobre la observación de disposiciones legales y jurisprudenciales que impiden que las Empresas Sociales del Estado -E.S.E.- adelanten procesos administrativos de cobro coactivo: este Despacho considera que no es susceptible de control judicial, y, en ese sentido, se rechazará la demanda (…)”. 1.6.

El recurso de súplica Por escrito radicado en la ventanilla virtual de la Corporación el 9 de octubre de 20248, la parte demandante interpuso recurso de súplica contra la precitada providencia solicitando “(…) revocar el auto del 1.° de octubre de 2024, dictado por el consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, mediante el cual rechazó la demanda presentada por el suscrito, y, en su lugar, admitir dicha demanda (…)”.

Indicó que “(…) [e]s importante señalar, en primer lugar, que la Circular 002 del 21 de marzo de 2023 está dirigida a las empresas sociales del Estado, los despachos judiciales, el Consejo Superior de la Judicatura, las entidades financieras, la Superintendencia Financiera de Colombia y los procuradores regionales, provinciales y judiciales de la misma Procuraduría General de la Nación (…)”, por lo tanto, “(…) es una circular de carácter tanto interno (destinada a los procuradores regionales, provinciales y judiciales) como externo (dirigida a otras autoridades 8 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00.

Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ajenas a la Procuraduría y a ciertos particulares, como son, por regla general, las «entidades financieras»). Se trata, entonces, de una de aquellas circulares que la jurisprudencia del Consejo de Estado califica como «mixtas» (…)”.

Adujo que “(…) se trata de una circular de servicio en que la Procuraduría, invocando genéricamente sus «funciones constitucionales previstas en el artículo 277 de la Constitución Política y legales previstas en los Decretos Leyes 262 de 2000 y 1581 de 2022 [sic]» (pág. 1), no se limita a citar las normas y la jurisprudencia que considera aplicables, sino que hace una interpretación de aquellas completamente limitativa y, más aún, pretende claramente forzar u obligar a las autoridades destinatarias (entre las cuales se encuentran los despachos judiciales) a que acojan su interpretación particular sobre estos puntos, bajo el apremio de remitir copias a las autoridades competentes, para investigar y establecer eventuales responsabilidades fiscales, disciplinarias y penales (…)”.

Sostuvo que “(…) no hay duda alguna de que la verdadera intención que busca la Procuraduría General de la Nación, con la circular demandada, es, por una parte, obligar a las empresas sociales del Estado (E.S.E.) a no ejercer, en ningún caso, su potestad de cobro coactivo, renunciando injustificada e ilegítimamente a una atribución administrativa que la ley les otorga, como se verá más adelante, y, en segundo lugar, presionar a las autoridades de inspección, vigilancia y control (Superintendencia Financiera); a los jueces y corporaciones judiciales; a las entidades financieras (como depositarias de recursos que podrían ser objeto de medidas cautelares), y a los propios funcionarios de la Procuraduría, a desconocer o dejar sin efectos los procesos de cobro coactivo y las decisiones que las E.S.E. adopten en el curso de aquellos (…)”.

Señaló que “(…) la Circular 002 del 21 de marzo de 2023 es una «circular de servicio» que tiene toda la intención de generar efectos jurídicos, así como la capacidad real de lograrlo (…)”, por ende “(…) el efecto jurídico que produce la circular de servicio demandada es simple, pero grave: Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 privar a toda una categoría de entidades públicas -las empresas sociales del Estado (E.S.E.)- de la facultad, atribución o prerrogativa de cobro coactivo que la ley les otorga.

Se trata, por lo tanto, de un verdadero acto administrativo (…)”. Por último, señaló que “(…) la Circular 002 del 21 de marzo de 2023 es un acto que puede ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 137 del CPACA, en armonía con los artículos 103 y 104 ibidem, con el fin de que dicha jurisdicción cumpla con su función constitucional de efectuar un verdadero control judicial de esa decisión administrativa.

(…)”. 1.7. Por secretaría se corrió traslado del recurso de súplica en los términos del literal c) del artículo 2469 del CPACA, sin pronunciamiento de los demás sujetos procesales10. 1.8. El asunto ingresó a despacho el 21 de octubre de 2024 para resolver11. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para proferir esta providencia, acorde con lo previsto por el literal c) del artículo 125 del CPACA, que establece que las salas dictaran las providencia que resuelvan los recursos de súplica, en cuyo caso quedara excluido el despacho que profirió el auto recurrido. 9 “ARTÍCULO 246.

SÚPLICA. (…) // [e]l escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la secretaría por dos (2) días a disposición de los demás sujetos procesales, sin necesidad de auto que así lo ordene. Este traslado no procederá cuando el recurso recaiga contra el auto que rechaza la demanda, o el que niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo // Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente o sus copias al competente para decidir, según el efecto en que deba surtirse (…)”. 10 Visto en el índice 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00. 11 Ibidem.

Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.2. Procedencia y oportunidad En cuanto a la procedencia, el numeral segundo del artículo 246 del CPACA establece que la súplica procederá en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, de donde se desprende que es procedente el recurso que se interpuso contra el auto del 1 de octubre de 2024, proferido por el Consejero Hernando Sánchez Sánchez.

Frente a la oportunidad, se observa que el auto recurrido fue notificado por estado el 7 de octubre de 202412 y la parte recurrente radicó el recurso de súplica el 9 de octubre de 202413, por lo que fue radicado en término14, acorde con lo previsto por el literal c) del artículo 246 del CPACA. 2.3. Examen del recurso La parte actora interpuso recurso de súplica pretendiendo se revoque el auto proferido el 1 de octubre de 2024, que rechazó de plano la demanda por considerar que el acto acusado no es susceptible de control judicial.

La parte recurrente insiste en que “(…) la Circular 002 del 21 de marzo de 2023 es una «circular de servicio» que tiene toda la intención de generar efectos jurídicos, así como la capacidad real de lograrlo (…)”, por ende “(…) el efecto jurídico que produce la circular de servicio demandada es simple, pero grave: privar a toda una categoría de entidades públicas -las empresas sociales del Estado (E.S.E.)- de la facultad, atribución o prerrogativa de cobro coactivo que la ley les otorga.

Se trata, por lo tanto, de un verdadero acto administrativo (…)”, por lo tanto, si es susceptible control judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 12 Visto en el índice 28 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00. 13 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00. 14 El artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, establece que el recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto.

Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La Sala para resolver si le asiste o no razón al recurrente, se pronunciará sobre (i) el control jurisdiccional de las circulares expedidas por las autoridades administrativas y (ii) la solución al caso concreto. 2.3.1.

Control jurisdiccional de las circulares expedidas por las autoridades administrativas Esta Corporación ha entendido que el acto administrativo es toda manifestación de la administración, tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, que pueden ser de carácter general, en aquellos casos en los que sus efectos son abstractos o cuando no se resuelvan situaciones jurídicas concretas; y de carácter particular, que, por el contrario, resuelven una situación específica respecto de un sujeto determinado 15.

Bajo dicha premisa, la Corporación ha entendido que las circulares emanadas de la administración son actos administrativos, que pueden ser objeto de control judicial, siempre y cuando cumplan ciertos requisitos para su control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Dentro de dichos requisitos, la Sección Primera de esta Corporación16 ha entendido que la circular debe contener una decisión de una autoridad capaz de generar efectos jurídicos y, por ende, tener fuerza vinculante frente al administrado; de no ser así, esto es, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas o por otras instancias con el fin de dar instrucciones a los funcionarios encargados de ejercer determinada competencia, entonces la circular no es susceptible de control judicial. 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, Auto del 23 de agosto de 2019. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Expediente radicación nro. 76001 23 33 000 2018 00495 01; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 17 de noviembre de 2016. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Expediente radicación nro. 11001 03 25 000 2009 00014 00. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de abril de 2019. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación nro. 11001 03 24 000 2012 00211 00; Consejo de Estado. Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.3.2 Solución al caso concreto Conforme con lo expuesto en precedencia, la Sala estima que la providencia recurrida debe ser confirmada, teniendo en cuenta lo siguiente: (i) En la circular que se demanda en el presente medio de control, es decir, la 002 del 21 de marzo de 202317, “ASUNTO: Los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son inembargables-Las Empresas Sociales del Estado carecen de competencias para adelantar procesos de cobro coactivo en contra de las EPS, las ERP y la ADRES”, emitida por la Procuradora Delegada con Funciones Mixtas 7 para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social y el Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6 para la Conciliación Administrativa, se lee lo siguiente: “[…] CIRCULAR 002 DE: La Procuradora Delegada con Funciones Mixtas 7: para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social y el Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa.

PARA: Empresas Sociales del Estado -- Despachos Judiciales — Consejo Superior de la Judicatura -- Entidades Financieras -- Superintendencia Financiera — Procuradores Regionales -- Procuradores Provinciales — Procuradores Judiciales. FECHA: Bogotá D.C., marzo 21 de 2023. ASUNTO: Los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son inembargables-Las Empresas Sociales del Estado carecen de competencias para adelantar procesos de cobro coactivo en contra de las EPS, las ERP y la ADRES.

(…) [S]e emite la presente Circular para advertir sobre las disposiciones legales y jurisprudenciales que impiden que las Empresas Sociales del Estado -E.S.E.- adelanten procesos administrativos de cobro coactivo en contra de Empresas Promotoras de Salud -EPS- y demás Entidades Responsables de Pago -ERP- y en contra de la Administradora de los Recursos de la Seguridad Social en Salud -ADRES, así como la ejecución de medidas de embargo de los recursos públicos de la seguridad social en 17 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del asunto con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00157 00.

Archivo PDF “CIRCULAR02”. Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 salud, que afectan gravemente el flujo de recursos financieros del sistema y vulneran los derechos fundamentales a la salud y a la vida.

Los principales argumentos jurídicos que sustentan la inviabilidad del trámite de dichos procesos son los siguientes: A. Fuentes Constitucionales, Legales y Jurisprudenciales de la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud La inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud está fundamentada en la Constitución Política; en el artículo 48 que dispuso que la Seguridad Social es un servicio público a cargo del Estado y que los recursos de la Seguridad Social tienen destinación específica; y en el artículo 63 de la Carta, en concordancia con el artículo 594 el Código General del Proceso (…), que establecen la inembargabilidad de las cuentas del sistema general de participaciones y de los recursos de la seguridad social y el artículo 25 de la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015 (…) (…) El Decreto 2265 de 2017 (…), dispuso que los recursos que administra la ADRES, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, y los destinados al cumplimiento de su objeto son inembargables, conforme previsto en la Ley Estatutaria (…).

Así mismo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-543-13 (…), al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2 del artículo 195 (…) de la Ley 1437 de 2011 (…), puntualizó, que el principio de inembargabilidad tiene como fin proteger los recursos financieros del Estado (…) (…) En junio de 2021, la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, solicitó a la Corte Constitucional la selección y revisión del expediente de tutela T-8.255.231.

Mediante Sentencia T-053-22 (…), la Corte corroboró la inembargabilidad de los recursos públicos de la seguridad social en salud y las muy limitadas excepciones respecto de los recursos de la seguridad social en salud provenientes del Sistema General de Participaciones y confirmó que no existe excepción alguna respecto de los recursos recaudados y administrados por las EPS, provenientes de las cotizaciones (…) (…) En igual sentido, la Sentencia T-172-22 (…), la Corte Constitucional resumió el contenido y alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS (…) (…) El anterior análisis fue reiterado por el Consejo de Estado, el cual además agregó: Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Teniendo en cuenta las distintas fuentes de financiamiento del SGSSS, en el ordenamiento jurídico nacional encontramos la prohibición de embargo de los recursos que financian este sistema en las siguientes normas: (i) en el artículo 25 de la Ley Estatutaria N° 1753 de 201515, (ii) en el parágrafo 2° del artículo 275 de la Ley 1450 de 201116, (iii) en el artículo 21 del Decreto 028 de 200817, (iv) en el artículo 4° de/Decreto 4962 de 201118, (v) en el artículo 2.6.4.1.4 del Decreto 2265 de 201719, (vi) el artículo 8° del Decreto 50 de 2003, etc. 55.

Así las cosas, y con ocasión de las distintas fuentes de financiación del SGSSS, se tiene que el alcance y aplicación del principio de inembargabilidad debe analizarse de acuerdo con cada fuente de financiación y a partir de allí determinar si resultan aplicables, y en qué medida, las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.

B. Las Empresas Sociales del Estado -ESE- carecen de competencias para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo. Con relación a la naturaleza y régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado, la Ley 100 de 1993, dispuso en el artículo 194 que ( ) "[l]a prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa" ( ) y en el artículo 195: ( ) "2.

El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social." ( ) "6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública." En lo que tiene que ver con la jurisdicción coactiva de las Empresas Sociales del Estado, en Sentencia C-666 de 2000 (…), la Corte Constitucional restringió su ámbito frente a las entidades descentralizadas vinculadas, en tanto consideró que la autorización legal que ostentan éstas, para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro de recursos provenientes de "funciones netamente administrativas" confiadas por el legislador de modo expreso (…) (…) Por lo expuesto y en atención al gran volumen de procesos de cobro coactivo y embargos tramitados sin fundamento legal y sin el mínimo cumplimiento de requisitos administrativos, la Procuraduría General de la Nación INSTA a los destinatarios de la presente Circular, a observar rigurosamente el ordenamiento jurídico y jurisprudencial antes citado, a adelantar las actuaciones que correspondan en el marco de sus funciones y a denunciar los casos que se conozcan sobre esta irregular e ilegal práctica de cobros coactivos en procedimientos administrativos por parte de las ESES y el embargo de recursos del SGSSS.

También se ADVIERTE que se compulsará copia(sic) a las autoridades disciplinarias, fiscales y penales, de los casos de transgresión del ordenamiento jurídico puestos en conocimiento de este organismo de control […]”. (se destaca) Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (ii) Conforme con anterior, la Sala estima que, en consideración a su objeto y contenido, la circular acusada no es susceptible de control judicial, ya que no pone fin ni hace imposible continuar con una actuación administrativa, tampoco decide de fondo un asunto, ni crea, modifica o extingue una situación jurídica.

Lo anotado, habida cuenta que lo que se indica en la circular acusada es que: i) atendiendo las disposiciones legales y jurisprudenciales no es dable a las Empresas Sociales del Estado adelantar procesos administrativos de cobro coactivo en contra de las Empresas Promotoras de Salud – EPS y las demás Entidades responsables de pago, ii) insta a las autoridades a las que va dirigida a observar el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, exhorta a las autoridades a adelantar las actuaciones correspondientes frente a los casos irregulares de cobros coactivos seguidos por las Empresas Sociales del Estado y el embargo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, y finalmente (iv) “(…) advierte que se compulsara copia a las autoridades disciplinarias, fiscales y penales, de los casos de transgresión del ordenamiento jurídico puesto en conocimiento de este organismo de control (…)”.

En ese sentido, la circular acusada no constituye una manifestación de fondo de la administración que cree, modifique o extinga una situación jurídica y, por el contrario, lo que se observa es que reproduce el contenido de disposiciones legales y la jurisprudencia aplicable en los procesos de cobro coactivo, así como también, se impartir instrucciones a las autoridades destinatarias, con el fin de que se tengan en cuenta las disposiciones normativas y la jurisprudencia allí citadas y advertir las posibles consecuencias ante la inobservancia de éstas.

En consecuencia, la Sala confirmará el auto proferido el 1 de octubre de 2024 por el Consejero Hernando Sánchez Sánchez que rechazó la demanda de plano por considerar que el acto acusado no es susceptible de control judicial. Radicado: 11001 03 24 000 2024 00157 00 Demandante: Germán Alberto Bula Escobar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 1 de octubre de 2024 por el Consejero Hernando Sánchez Sánchez, que rechazó la demanda de plano por considerar que el acto acusado no es susceptible de control judicial, conforme con lo explicado en la parte motiva.

SEGUNDO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones correspondientes. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.