CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00985-00 Nº interno: 3231-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandada: Ana María González Torres Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 7 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 7 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que revocó la decisión de 30 de junio de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Rosa de Viterbo y accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Ana María González Torres contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Ana María González Torres presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución No. 16088 del 4 de julio de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante la cual se le reconoció una pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar su pensión de jubilación con el promedio de lo devengado en el último año de servicio, incluyendo la totalidad de los factores salariales y aumentando la pensión en un monto de 85%. 2 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo Como fundamento de la demanda indicó que es beneficiaria del régimen de transición y laboró en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia por más de 1200 semanas, sin embargo, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución No. 16088 del 4 de julio de 2006 ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación por aportes vejez por un valor de $499.132, con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 9 años y 8 meses. 2.
Sentencia objeto de revisión1 El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 7 de febrero de 2013, decidió: (i) revocar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Rosa de Viterbo del 30 de junio de 2011; (ii) declarar la nulidad parcial del acto administrativo acusado; (iii) ordenar a Cajanal reliquidar la pensión reconocida a la señora Ana María González Torres, equivalente al 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicio comprendido entre el 29 de diciembre de 2005 y el 28 de diciembre de 2006 (sueldo, prima de antigüedad, auxilio de transportes, subsidio de alimentación, primas de vacaciones, servicios, navidad y horas extras);
(iv) condenar a la entidad demandada al pago de las diferencias resultantes entre las mesadas; (v) ordenar la actualización de las sumas dejadas de cancelar. Indicó que la señora Ana María González Torres tiene derecho a que su pensión sea liquidada con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, conforme lo previsto en las Leyes 33 de 1985 y 62 de 1985. 3.
El recurso extraordinario de revisión2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 7 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo 1 Folios 173-186 2 Folios 218-228 3 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Pidió que se declare que la mesada pensional de la parte accionada debe liquidarse conforme las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU- 395 de 2017, SU 631 de 2017 y T-039 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional y se incluya en el IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.
La UGPP sustentó la primera causal invocada, indicando que se vulneró su derecho al debido proceso, en la medida en que se ordenó una reliquidación sin el cumplimiento de los requisitos legales, con lo cual genera una afectación grave del erario. Señaló que la reliquidación de la pensión de jubilación debe atender el IBL dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.
En relación con la segunda causal, adujo que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto se dispuso la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Agregó que en el proceso se acreditó que la parte demandada es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto nació el 11 de agosto de 1948 y para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, tenía más de 35 años de edad, por lo que tiene derecho a que se le apliquen las prerrogativas del régimen anterior, que para este caso es la Ley 71 de 1988, en cuanto a la edad, tiempo y monto, pero respecto a la liquidación o ingreso base de liquidación es aplicable el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, desde la vigencia del SGSSP.
Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues el demandado adquirió el estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. Advirtió que se presenta un incremento de la pensión en un 56% de la mesada pensional sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. 4 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo 4.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 24 de octubre de 20193. El 17 de junio de 20204, el Despacho requirió a la parte recurrente para que notificara la admisión del recurso extraordinario de revisión a la señora Ana María González Torres. A través del auto de 22 de junio de 20235, se prescindió del máximo periodo probatorio. 5.
Oposición al recurso extraordinario de revisión6 La señora Ana María González Torres, actuando mediante apoderado judicial, se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, al considerar que la sentencia cuestionada que ordenó la reliquidación de su pensión se expidió conforme la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha. 6.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 20117, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 7 de febrero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión 3 Folios 276-277. 4 Índice 10 SAMAI 5 Índice 35 SAMAI 6 Índice 24 SAMAI 7 El recurso extraordinario de revisión se presentó con anterioridad a la modificación de la Ley 2080 de 2021, de allí que la competencia recae en la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 8 de junio de 20188, pues conforme el artículo 251 del CPACA, y la sentencia de la Corte Constitucional SU-427 de 2016, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza en el presente caso a partir de 12 de junio de 20139, toda vez que la sentencia de 7 de febrero de 2013, objeto de recurso, quedó ejecutoriada con anterioridad a esa fecha (27 de febrero de 2013)10.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 7 de febrero de 2013 proferida por 8 Folio 228 reverso. 9 Sentencia SU-427 de 2016. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Referencia: Expediente T-5.161.230. “7.24. “Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal”. 10 Folio 201 (la fecha de notificación fue el 21 de febrero de 2013). 6 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si la referida sentencia incurrió en las causales de revisión alegadas por la UGPP; esto es, si se vulneró el derecho al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido a la señora Ana María González Torres excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la 7 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo función de esta clase de instrumentos extraordinarios11.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “(…)
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (…)”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite12 y sus causales generales13 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 12 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000- 2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776- 00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 13 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo sui generis14, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia15”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar16.
Así mismo, es importante precisar que como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “(…) Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.
(….) Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. 14 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 15 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 9 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem (…)”17.
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, el demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia cuestionada y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la anterior disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación por activa para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada que ha hecho tránsito a cosa juzgada; para corregirla, en cuanto ha liquidado una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. 10 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo 4.
Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La UGPP considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá incurre en violación del derecho al debido proceso, pues lo procedente era que en la reliquidación de la mesada se tuviera en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores salariales.
Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad demandante bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez a adoptar la decisión censurada, pues se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora Ana María González Torres. A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues la entidad no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción y tampoco la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que lo pretendido es cuestionar la decisión bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la que se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen a la reliquidación del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.
Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que la sentencia cuya revisión se 11 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación a la señora Ana María González Torres, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues el pensionado es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 71 de 1988, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previstos en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
Ciertamente, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la extinta Caja Nacional de Previsión Social a favor de la señora Ana María González Torres en la Resolución No. 16088 del 7 de abril de 2006, sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que ordenó la reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
En el citado acto administrativo, la extinta Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez por un valor de $499.132, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados durante los últimos 9 años y 8 meses de servicio, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2003 y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.
La señora Ana María Gonzáles Torres presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad del anterior acto administrativo. Así, se observa que en la sentencia censurada el Tribunal ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) Revisado el acto administrativo acusado, se observa que si bien la entidad, indicó que la actora era beneficiaria del régimen de transición, es decir debía pensionarse de acuerdo a las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985, liquidó con el75% del promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de noviembre de 2003, teniendo en cuenta las previsiones de la Ley 71 de 1988, pues consideró que la demandante tenía derecho a una pensión de jubilación por aportes, planteamiento que resulta desacertado, pues la pensión por aportes en los términos de la Ley 71 de 1988, fue concebida con el fin de permitir la sumatoria de tiempo de servicio o cotizaciones del sector público y privado.
No se aplica dicha disposición legal a situaciones como la presente, en la cual la demandante durante todo el tiempo que 12 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo prestó sus servicios ostentó la calidad de empleada público, como quiera que trabajó en el Instituto del Seguro Social, Empresa Industrial y Comercial del Estado, y en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Establecimiento Público del Sector descentralizado por servicios.
En consecuencia, atendiendo el principio de favorabilidad en materia laboral, y de prevalencia del derecho sustancial, se aplicaran al presente caso las leyes 33 y 62 de 1985, entonces para efectos de la reliquidación de su pensión de jubilación, se debieron tener en cuenta los factores salariales devengados en el último año de servicio comprendido entre el 29 de diciembre de 2005 y el 28 de diciembre de 2006, que conforme a la certificación expedida por la Oficina de Secretaria General y los Grupos de Archivo y Correspondencia y de Tesorería de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (fls. 25-44), se contrae a los siguientes; sueldo, prima de antigüedad, auxilio de transportes, subsidio de alimentación, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por recreación, horas extras, y vacaciones.
(…)”. Aclarado lo anterior, se precisa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual la Sala procede a exponer el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede infirmarla.
Pues bien, a través de la Resolución RDP 035252 de 1 de agosto de 201318, la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Ana María González Torres en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio. En dicha decisión se estableció: “(…) Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO.11 es procedente efectuar la siguiente liquidación así: AÑO FACTOR VALOR ACUMULADO VALOR IBL VALOR IBL ACTUALIZADO 2005 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 72.422 72.422 72.422 2005 AUXILIO DE ALIMENTACIÓN 6.672 6.672 6.672 2005 AUXILIO DE TRANSPORTE 3.783 3.783 3.783 2005 PRIMA DE ANTIGÜEDAD 15.306 15.306 15.306 2005 PRIMA DE NAVIDAD 1.142.672 9.552 9.552 2005 PRIMA DE VACACIONES 1.038.254 8.652 8.652 2006 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 12.262.081 12.262.081 12.262.081 2006 AUXILIO DE ALIMENTACIÓN 913.087 913.087 913.087 2006 AUXILIO DE TRANSPORTE 928.378 928.378 928.378 2006 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS 868.352 868.352 868.352 2006 HORAS EXTRAS 16.513 16.513 16.513 2006 PRIMA DE ANTIGÜEDAD 2.151.639 2.151.639 2.151.639 2006 PRIMA DE NAVIDAD 1.467.440 1.467.440 1.467.440 18 Folios 133-136 13 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo 2006 PRIMA DE SERVICIOS 1.113.599 566.079 566.079 2006 PRIMA DE VACACIONES 1.896.485 1.896.485 1.896.485 IBL: 1.765.534 X 75.00 = $1.324.151 SON: UN MILLÓN TRESCIENTOS VEINTICUATRO MIL CIENTO CINCUENTA Y UN PESO M/CTE.
Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 854 $132.090 FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS-FOPEP 7707 $1.192.061 Efectiva a partir del 28 de diciembre de 2006 (…)”. Ciertamente, se observa que entre la reliquidación efectuada por la UGPP inicialmente ($499.132) y la realizada en cumplimiento del fallo de nulidad y restablecimiento del derecho ($1.324.151), el monto de la mesada pensional reajustada a favor de la señora Ana María González Torres aumentó en un valor de $825.019, lo que equivale, según la UGPP en el escrito de revisión, a un incremento de un 56% aproximadamente.
Por otra parte, se advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era en su integridad la Ley 33 de 1985, de acuerdo con los factores establecidos en el artículo 3 de la misma norma, acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha como criterio hermenéutico vigente para el momento en que se dictó la providencia aquí censurada, que sin embargo es contrario al establecido en la actualidad por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Ahora bien, con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que al analizar la historia laboral se encuentra probado que la señora Ana María González Torres laboró al servicio del Instituto de Seguros Sociales entre el 17 de noviembre de 1978 y el 30 de marzo de 1981 y a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Tunja a partir del 1 de agosto de 1985 hasta el 27 de diciembre de 2006, en el cargo de aseadora; de allí que, no se advierte la configuración de una situación de abuso del derecho, por el contrario, se observa que ocupó el mismo cargo durante todo el tiempo que prestó sus servicios en las mencionadas entidades. 14 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo Lo anterior evidencia que la accionada mantuvo una continuidad en la institución y que si bien hay una variación en la asignación básica recibida en los últimos años, no se puede inferir que se presentó un incremento injustificado de su mesada pensional.
Igualmente, se observa que en la sentencia proferida por el juez de instancia se dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado, lo cual se ejecutó en el numeral séptimo de la Resolución RDP 035252 del 1 de agosto de 2013. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades.
Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente19: “(…) 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo.
(…)” A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente20: “(…) 65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000- 2018-01538-00.
M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000- 2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 15 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término21 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar (…)”22”.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, sobre la pensión de jubilación reconocida a la señora Ana María González Torres, no muestra un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional del accionado, por lo que no se observa la existencia de un abuso palmario del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación 21 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 16 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento.
En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios. Pues bien, como quiera que en el sub examine no se encuentra que el incremento que se presentó en la mesada pensional reconocida a la señora Ana María González Torres fuera con abuso del derecho, se declarará infundado el presente recurso.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la UGPP.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 7 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. 17 Número interno: 3231-2018 Demandante: UGPP Demandado: Ana Maria González Torres Fallo Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA