CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderado judicial2, por G&R Ingeniería S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo de Caldas. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 18 de abril de 20243 la empresa tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, así como de los principios a la seguridad jurídica, a la legalidad y a la confianza legítima, los cuales considera vulnerados con la providencia proferida el 22 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de reparación directa No. 17001333300120160032400/024, mediante la cual se revocó la dictada el 30 de noviembre de 2020 por el Juzgado 1º Administrativo de Manizales. 2.- Hechos 2.1.- La empresa convocante afirma que realizó unas obras en las instalaciones de la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. –CHEC–, las cuales fueron recibidas 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 23B2DF9B37674D5E D5175CD46EC557D7 479F4FEB2A6705D5 DD008FC6034F0E0E. 2 Obra poder en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado A77B2DB57DF3F93C 389E6D0A3AC18B9E 5BB8EA6A18573D9F 0DE35FB10C2EFB41. 3 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado 5FAA53B3A570F563 F95F2CA70685B9A4 55EFD4AF6B3C9DF7 76ABDE3041E86694. 4 Promovido por la empresa accionante en contra de la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia a satisfacción, no obstante, la referida entidad incumplió la obligación de pagar por esos trabajos.
A principios de 2016 la CHEC comunicó que se estaban revisando algunos asuntos para satisfacer la acreencia pendiente, pero, posteriormente, indicó que no pagaría y que era necesario presentar una reclamación extrajudicial ante la Procuraduría, la que finalmente se declaró fallida5. 2.2.- Por esos hechos, G&R Ingeniería S.A.S., en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpuso demanda en contra de la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. con el fin de que se la declare administrativamente responsable y se le ordene reparar los daños causados al negarse a efectuar el pago de las obras recibidas.
El trámite le correspondió al Juzgado 1º Administrativo de Manizales bajo el radicado No. 17001333300120160032400. 2.3.- Por sentencia del 30 de noviembre de 20206 el a quo ordinario accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que se hicieron unas obras en las instalaciones de Central Hidroeléctrica de Caldas, cuyo costo no fue cubierto por esa entidad, además, se cumplieron los protocolos contractuales, puesto que estos solamente requerían la aceptación de la oferta.
En ese orden de ideas, estimó que se presentó una actuación negligente por parte de la deudora, ya que no realizó los trámites internos necesarios para cumplir con la obligación dineraria. Únicamente ordenó costear el valor de las obras efectuadas, ya que no se acreditaron los demás rubros reclamados. 2.4.- Inconformes, ambas partes formularon sendos recursos de apelación en contra de la decisión aludida.
Por sentencia del 22 de febrero de 20247 el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Para ello, acotó que el servicio prestado por parte de G&R Ingeniería, sin un contrato, no estaba en ninguna de las hipótesis en las que procede la actio in rem verso y, además, que el servidor de la CHEC que realizó las negociaciones con la demandante no tenía competencia para eso. 5 A folios 115-116 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 536B5893AD711660 6232ECFEC1643C1F 90B464444F14C4E3 5A77A0AF5724AD67. 6 A folios 118-123 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 536B5893AD711660 6232ECFEC1643C1F 90B464444F14C4E3 5A77A0AF5724AD67. 7 Obra sentencia a folios 114-169 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 536B5893AD711660 6232ECFEC1643C1F 90B464444F14C4E3 5A77A0AF5724AD67. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Fundamentos de la acción de tutela La empresa peticionaria estima que se vulneraron sus derechos fundamentales, puesto que el Tribunal Administrativo de Caldas (i) desconoció la línea jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado;
(ii) sometió un proceso contractual de derecho privado a la Ley 80 de 1993, lo que implica que se aplicó un trámite ajeno al caso; y (iii) no valoró adecuadamente las pruebas, ya que primero consideró que la demanda estaba fundada en temas contractuales de carácter privado y, seguidamente, adoptó una decisión contraria a esa tesis, lo que implica una contradicción irrefutable.
Por último, trajo a colación los argumentos planteados en el salvamento de voto de uno de los magistrados que suscribió la sentencia. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) que se tutelen los derechos cuya omisión se alega; (ii) dejar sin efectos la sentencia del 22 de febrero de 2024; y (iii) ordenar al tribunal cuestionado que emita una nueva decisión. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 22 de abril del 2024 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Juzgado 1º Administrativo de Manizales y a la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- La CHEC precisó que, al censurarse una decisión judicial, el análisis debe limitarse a ciertos derechos fundamentales.
Así, alegó que no se vulneraron los derechos al debido proceso ni a la igualdad, sumado a que los argumentos de la convocante se basan en un desacuerdo con la providencia. Explicó que se pretende reabrir un debate ya resuelto, lo que hace improcedente la tutela. 5.3.- El Juzgado 1º Administrativo de Manizales aseveró que estaría atento a lo dispuesto en el proceso, ya que su intervención en el trámite de reparación directa se circunscribió al cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por G&R Ingeniería S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo de Caldas de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10. 8 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202212, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, la organización tutelante cuestiona que se omitió la posición jurisprudencial sobre la materia fijada por el Consejo de Estado, que se pasó por alto que la discusión era propia del derecho privado y que no hubo una correcta valoración de las pruebas.
Finalmente, insistió en los argumentos formulados en el salvamento de voto que hizo uno de los magistrados respecto al fallo cuestionado. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos aludidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo de Caldas, se dilucida el siguiente análisis textual: “Como en este caso el juzgado decidió partir de la base de que se presentó la actio in rem verso, ya que incluso negó el reconocimiento de intereses 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 12 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia moratorios y comerciales argumentando que en estos asuntos la única suma factible de otorgarse era el monto del menoscabo que sufrió el patrimonio de la parte actora y con el que se acrecentó el de la CHEC, este Tribunal revisará el caso en segunda instancia desde esa perspectiva, ya que el título de imputación no fue objeto de controversia por ninguna de las partes en sus escritos del recurso de alzada.
(…) Se debe señalar en primer momento que la propia Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 excluyeron de su aplicación a algunas entidades, caso en el cual, estas quedan facultadas para aplicar en su actividad contractual unas reglas distintas, contenidas generalmente en el derecho privado o en un régimen especial, y desarrolladas, además, en sus manuales de contratación, tal como ocurre con las empresas de servicios públicos domiciliarios, y, por ende, con la CHEC.
(…) Al revisar el manual de contratación de la CHEC se observa que, se regula con claridad, quién tiene la capacidad para contratar en nombre de la empresa, y esta está atribuida al gerente, quien puede delegar esta función con sujeción a unas cuantías señaladas por la Junta Directiva. También se establece el procedimiento general de contratación que incluye la solicitud de ofertas y el perfeccionamiento del contrato.
(…) Sin embargo, del material probatorio se desprende que ninguno de los trámites señalados en el manual de contratación se surtieron para el caso de los hechos objeto de esta demanda, esto es, frente a los servicios prestados por G&R Ingeniería a finales del año 2015; y, pese a los cruces de correos electrónicos mediante los cuales el señor Londoño Ríos solicitaba una oferta a la empresa demandante, y manifestara posteriormente su aceptación, los mismos eran ineficaces, pues como se dijo anteriormente, actúo sin que tuviera la potestad de representar a la empresa, esto es, sin competencia para ello; por lo que se puede concluir que los trabajos realizados por la actora no tenían como soporte un contrato celebrado de conformidad con las normas que regulan el asunto, en este caso, consagradas en el manual de contratación de la CHEC.
Es importante hacer hincapié en que la actio in rem verso no puede ser invocada para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique, por la elemental, pero suficiente razón, consistente en que para su procedencia se requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa, como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) Ahora, por otra parte, de lo referido y de los demás correos electrónicos que fueron relacionados en el acápite de pruebas, no puede inferirse la existencia de una conducta coercitiva propiciada por el servidor de la CHEC tantas veces mencionado, - quien actúo sin competencia-, pues también se desprende la participación y voluntad de los ahora demandantes, en una relación recíproca referida a finiquitar la manera en que se debería realizar los trabajos que habían sido ofertados; correos de los que no se infiere constreñimiento o coacción hacia la sociedad sino simplemente de información en relación con el trámite que debía surtirse, por ello en este punto se difiere de la sentencia de primera instancia cuando se aduce que dichos correos contienen un lenguaje que denota posición de preponderancia de la CHEC hacia G&R Ingeniería. (…) Para este Tribunal no hay prueba fehaciente que acredite una coacción física, moral o jurídica por parte de la Central Hidroeléctrica de Caldas sobre G&R Ingeniería para que realizara los servicios de ampliación y actualización del sistema de accesos y de revisión y programación de la controladora de acceso de la empresa; y por ello, se concluye que en este caso no se acreditaron los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia por lo que las pretensiones están llamadas a ser negadas, y en tal sentido, la sentencia de primera instancia deberá ser revocada”13. 4.5.- En atención a lo anterior, se advierte que el referido cuerpo colegiado concluyó que el caso debía analizarse bajo la figura de la actio in rem verso, luego, explicó que los asuntos contractuales de la CHEC, si bien estaban excluidos de la Ley 80 de 1993 y de la Ley 1150 de 2007, se regían por un manual de contratación propio, el cual establecía un procedimiento general, así como el servidor que podía obligar a la entidad.
Seguidamente, advirtió que, en el sub judice, no se siguieron los trámites determinados en el aludido manual de contratación, aunado a que la persona vinculada a la CHEC, que pretendió configurar el negocio jurídico, carecía de facultades para ello. Ultimó que no se cumplían los presupuestos que permitían acceder a las pretensiones de la demanda, mediante la figura de la actio in rem verso. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la organización peticionaria pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los aspectos jurídicos y probatorios sobre la prosperidad de la actio in rem verso fueron analizados por el juez natural de la causa, por lo cual resulta diáfano que la parte actora busca reabrir un debate resuelto en el trámite jurisdiccional ordinario, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la corporación criticada.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use 13 A folios 154-157 y 165-168 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 536B5893AD711660 6232ECFEC1643C1F 90B464444F14C4E3 5A77A0AF5724AD67. 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01888-00 Accionante: G&R Ingeniería S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario15. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.