Radicado: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: Sumisalud IPS Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: SUMISALUD IPS LTDA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso reparación directa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 28 de mayo de 2024 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por medio de la cual resolvió: Negar el amparo solicitado por la empresa SUMINISTROS INTEGRALES DE SALUD LTDA- SUMISALUD y, declarar improcedente por falta del requisito de subsidiariedad, en relación con el argumento de que el ad quem no se pronunció sobre los recursos que recibió la EPS Selvasalud por UPC, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 30 de abril de 2024, en ejercicio de la acción de tutela, Sumisalud IPS, por conducto de apoderado, pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las sentencias de 13 de marzo de 2019 y de 7 de septiembre de 2023, dictadas por el Tribunal Administrativo de Nariño y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respectivamente, que denegaron las pretensiones de la demanda de reparación directa con radicado nº 52001-23-33-000-2016-00616-00/01. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: Se tutelen a mi poderdante los derechos fundamentales como accionante al debido proceso, acceso a la justicia, derecho a la igualdad y se revoquen la sentencia de segunda instancia del 7 de septiembre del 2023 proferida por EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCIÓN B y la sentencia de primera instancia del 13 de marzo del 2019 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SALA SEGUNDA DE DESICIÓN y en su lugar, respetuosamente solicito se cancele la totalidad del dinero adeudado, Vías de Hecho por defecto factico por la subestimación a la valoración de las pruebas aportadas, y en la desestimación de las mismas. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: Sumisalud IPS Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Manifestó la parte actora que en el año 2010 la Superintendencia de Salud intervino a la EPS Selvasalud y a través de la Resolución nº 3694 de 2012 la liquidó, condicionándola a que debía garantizar la prestación del servicio de salud a sus afiliados hasta que se efectuaran los respectivos traslados.
Por lo anterior, el 28 de enero de 2023, la EPS suscribió los contratos nº 31111-10- 10.07-319 y 31111-20.07-404 con Sumisalud IPS, que tenían por objeto el suministro de medicamentos de mediana y alta complejidad y la prestación de servicios de mediana complejidad contenidos en el POS-S. Que en la ejecución de esos contratos se libraron diferentes cuentas de cobro, de las cuales varias fueron aceptadas en su integridad, otras se glosaron parcialmente, otras fueron objeto de descuentos financieros y a dos de ellas se les realizó un abono, por lo que quedaron saldos pendientes por pagar.
Por estos hechos, la parte actora presentó demanda de reparación directa contra la Superintendencia de Salud y la EPS Selvasalud, por los daños y perjuicios causado por omisión en su labor de seguimiento y control respecto del proceso de liquidación de la EPS. La demanda se adelantó bajo el radicado 52001-23-33-000-2016-00616- 00 y correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño, que por sentencia del 13 de marzo de 2019 negó las pretensiones, al estimar que no se acreditó el daño. Inconforme con la decisión, la parte actora apeló y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por sentencia del 7 de septiembre de 2023, confirmó la decisión de primera instancia, porque, a su juicio, no se probó que el daño alegado fuera imputable al proceder de la entidad demandada. 4.
Fundamentos de la acción de tutela La parte actora, en cuanto al fondo del asunto, alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución al proferir las decisiones cuestionadas, porque, a su juicio, se encuentra probada << la existencia de acreencias a favor de SUMI SALUD 1PS, por valor de $1.831.956.022, obligaciones que no fueron atendidas por SELVASA LUD EPSS EN LIQUIDACIÓN, circunstancia que evidencia la existencia de un daño por parte de SUMISALUD IPS, al no recibir el pago por los servicios prestados a SELVASALUD EPS y que estos recursos adeudados son certificados por el interventor en el estado real de cartera, éste último material probatorio subvalorado por los despachos judiciales.>> Que de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente del proceso ordinario de reparación directa, tales como las resoluciones, contratos y certificaciones de cartera, se demuestra la existencia de los elementos necesarios para imputar responsabilidad patrimonial a la Superintendencia de Salud, porque, según dijo, se evidencia que era función de la mencionada superintendencia ejercer el seguimiento y control de las labores de los liquidadores de la EPS Selva salud, función que, a su parecer, no se cumplió y produjo el daño alegado, consistente en el no pago de acreencias contractuales adquiridas en el proceso de liquidación, que provienen de la prestación del servicio de salud.
Que, si bien, la omisión en la vigilancia y seguimiento a los liquidadores por parte de la Superintendencia de Salud no es la causa del daño, sí contribuyó a la generación del mismo, porque pudo exigir que se realizaran los pagos y se cumpliera con las obligaciones contractuales. Finalmente, que las providencias cuestionadas no se pronunciaron sobre los recursos que la EPS Selvasalud recibió por unidad de pago por capitación – UPC, que debieron ser destinados al pago de los servicios de salud prestados a los afiliados temporales, Radicado: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: Sumisalud IPS Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 puesto que por orden de la Superintendencia de Salud se siguió prestado el servicio de salud, sin embargo, esos recursos no fueron destinados al pago de los proveedores. 5.
Intervenciones La magistrada del Tribunal administrativo de Nariño, ponente de la sentencia del 13 de marzo de 2019, sostuvo que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, porque la sentencia fue notificada el 30 de octubre de 2023 y la tutela se presentó el 30 de abril de 2024. Que, si se tiene por superado el requisito de inmediatez, en todo caso la solicitud de amparo debe ser denegada, porque la parte actora se limitó a reiterar los argumentos que expuso en la demanda de reparación directa, sin formular cuestionamientos puntales sobre la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
Que, además, pasó por alto las exigencias argumentativas que exigen este tipo de acción constitucional. Que la parte actora se limitó a señalar que en el proceso ordinario se acreditaron los elementos necesarios para imputar responsabilidad a la Superintendencia de Salud y sustentó su posición en que las sentencias cuestionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución, sin desarrollar esos cargos.
Que la parte demandante aportó como prueba unos documentos que no tenían la virtualidad suficiente para configurar un daño que pudiera atribuirle responsabilidad patrimonial de la entidad demandada. El Magistrado del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, ponente de la sentencia del 7 de septiembre de 2023, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, porque no cumple el requisito de relevancia constitucional, puesto que, la parte actora pretende crear, indebida e injustificadamente, una tercera instancia del proceso ordinario, en el que realizó un correcto análisis fáctico, probatorio y jurídico.
Argumentó que en la sentencia cuestionada realizó un juicioso y detallado análisis de cada una de las pruebas practicadas en proceso, para concluir que la Superintendencia de Salud no incurrió en omisión en el desarrollo de sus funciones, que hubiera causado el daño reclamado. Que no se encontró probado el nexo causal entre las actuaciones de la entidad demandada y el daño alegado, motivo por el cual confirmó la decisión de primera instancia. Que no tiene respaldo fáctico y probatorio argumentar que con la sentencia cuestionada se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración pública de la parte actora y que los argumentos expuestos en la acción de tutela coinciden con los presentados en el proceso ordinario, que fueron debidamente abordados en la sentencia cuestionada.
La Superintendencia Nacional de Salud guardó silencio pese a que fue debidamente notificada. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 28 de mayo de 2024, resolvió, por un lado, declarar improcedente por falta del requisito de subsidiariedad el argumento según el cual las autoridades judiciales demandadas no se refirieron a los recursos que recibió la EPS Selvasalud por UPC y, por otro lado, Radicado: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: Sumisalud IPS Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 negó la solicitud de amparo por ausencia de estructuración de los defectos alegados y de la vulneración de los derechos fundamentales reclamados. 7.
Impugnación La parte actora impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, conceder el amparo solicitado. Manifestó que a través de la Resolución nº 2864 del 19 de septiembre de 2012 la Superintendencia de Salud ordenó la liquidación de la EPS Selvasalud y la posesión inmediata de todos sus bienes, sin embargo, exigió que se continuara garantizando la prestación del servicio de salud a todos los afiliados hasta que se surtiera el correspondiente traslado a otra EPS, procedimiento que culminó el 31 de octubre de 2013.
Que la Superintendencia de Salud la contrató para prestar servicios médicos sin recibir un solo pago. Que la mencionada superintendencia le dio dos roles a los liquidadores, por un lado, administrar la masa de acreencias y, por otro lado, administrar el aseguramiento de los afiliados, y en este último rol fue que se omitió la labor de vigilancia y control por parte de la entidad demanda en el proceso ordinario, pues en razón a ese rol fue que se suscribieron contratos para garantizar la prestación del servicio de salud a todos los afiliados hasta que se surtiera el correspondiente traslado y, en razón a ello, le fueron asignados un número de afiliados de la ESP Selvasalud, sin embargo, esta se liquidó con saldo pendiente por pagar, propios del aseguramiento, saldos que no son acreencias de la masa de liquidación porque corresponde a una deuda posterior a la intervención. Que, para mantener a los afiliados asegurados, se debieron recibir saldo de la UPC y del Fosyga, que debieron cubrir los contratos con los que se garantizó la prestación del servicio de salud.
En ese orden, considera que el argumento respecto a la falta de pronunciamiento de las autoridades demandadas sobre el UPC se encontraba implícito en las alegaciones presentadas dentro del proceso ordinario. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación, resulta procedente revocar o modificar la sentencia de primera instancia que (i) declaró improcedente el argumento relacionado con la falta de pronunciamiento sobre los recursos que la EPS Selvasalud recibió por unidad de pago por capitación – UPC y (ii) negó la solicitud de amparo con relación a los defectos alegados.
La Sala anticipa que modificará la decisión de primera instancia, para, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iv) analizará el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los Radicado: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: Sumisalud IPS Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03- 15-000-2020-05131-003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
En lo que interesa para resolver el asunto, el segundo criterio (carga argumentativa) está previsto para restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales. 4. Análisis del caso concreto La parte actora adujo que las sentencias cuestionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, toda vez que, a su juicio, sí demostró los elementos necesarios para que se declarara patrimonialmente responsable a la Superintendencia Nacional de Salud, por los presuntos daños y perjuicios causado con la omisión en su deber de vigilancia y control en el proceso de liquidación de la EPS Selvasalud.
A partir de los argumentos expuestos por la parte actora y conforme con lo expuesto en el capítulo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la demandante no cumplió con la carga mínima de argumentación. No explicó por qué la discusión que plantea reviste una clara, marcada e indiscutible relevancia constitucional.
Para la Sala, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa de explicar las razones por la que su solicitud de amparo trasciende las inconformidades que percibe de las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales demandadas. No presentó motivos suficientes dirigidos a evidenciar que las sentencias cuestionadas afectaron de manera grave sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
El simple alegato de la vulneración de los derechos fundamentales no es suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional, puesto que es necesario, se itera, que se ponga en evidencia la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales alegados, pues «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos 1 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 2 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 3 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: Sumisalud IPS Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel».4 Con mayor razón, si se tiene en cuenta que quien dictó la sentencia que decidió de manera definitiva sobre el asunto fue el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, evento en el que los requisitos de procedibilidad son más estrictos.
Así lo explicó la propia Corte Constitucional, en la sentencia T-398 de 2017. Cuando se trata de una acción de tutela contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en manifestar que los requisitos de procedibilidad son más estrictos, pues se trata de decisiones judiciales de los órganos de cierre de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, quienes se encargan de unificar jurisprudencia. Por ello, “la tutela contra providencias judiciales de las Altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión. Adicionalmente, la Sala advierte que los argumentos propuestos en la demanda de tutela y ahora en la impugnación, relacionados con que la Superintendencia Salud no causó el daño, pero si contribuyó a su generación y que las autoridades judiciales no se pronunciaron sobre los recursos que la EPS Selvasalud recibió por concepto de UPC, son argumentos nuevos que la parte actora no propuso en el proceso ordinario y, por lo tanto, la Sala no está habilitada para pronunciarse al respecto.
La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe señalar que, además, la discusión propuesta en la presente acción de tutela tiene implicaciones de orden eminentemente económico, puesto que lo que pretende la parte actora es que se ordene declarar patrimonialmente responsable a la Superintendencia de Salud y, en consecuencia, se paguen unas sumas de dinero derivadas de los contratos que suscribió con la EPS liquidada.
Las anteriores razones son suficientes para modificar la decisión de primera instancia, para en su lugar, declara improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Modificar la sentencia de primera instancia dictada por Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 28 de mayo de 2024, para en su lugar: 2. Declarar improcedente la acción de tutela, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4 Corte Constitucional, sentencia Su- 573 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02132-01 Demandante: Sumisalud IPS Ltda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN