CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2022-00124-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Relaciones Exteriores y Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) Asunto: Autoridad competente para emitir el certificado laboral de los agregados comerciales adjuntos a embajadas.

Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El señor Jaime Camilo Acevedo Rojas nació el 10 de noviembre de 1944 y actualmente tiene 77 años. Según el certificado de información laboral formato CLEBP núm. 1 del 26 de noviembre de 20142, la entidad empleadora del señor Jaime Camilo Acevedo Rojas fue «Proexpo- BANCOLDEX» desde el 8 de marzo de 1983 al 15 de abril de 1988.

En dicho formato, también se indica que, la entidad que certifica es el Ministerio de Relaciones Exteriores. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Según el Decreto 013 de 2001, el formulario CLEBP, era el formato que se utilizaba antes de crearse por el Decreto 756 de 2018, el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL).

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 2. De acuerdo con las certificaciones laborales expedidas por el Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo3), durante el año 1983, 1984 y 1985, el señor Acevedo Rojas «desempeñó funciones del Fondo en el exterior como director de la Oficina Comercial de Colombia en Guatemala». Durante los años 1986 y 1987, el señor Acevedo desempeñó las mismas funciones, en Panamá. Estas certificaciones fueron expedidas en dólares. 3.

Los nombramientos del señor Acevedo Rojas los realizó el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante los decretos núm. 137 de 1983 y 1426 de 19864. Posteriormente, mediante el Decreto 511 de 1988 se aceptó la renuncia del señor Acevedo, con efectos a partir del 16 de abril de ese año. 4. El 20 de septiembre de 2015, ante solicitud interpuesta por el señor Acevedo, Colpensiones negó el reconocimiento de su pensión de vejez.

No obstante, el 29 de junio de 2016, mediante Resolución GNR 191556, esta entidad revocó dicho acto administrativo y, en consecuencia, ordenó reconocer y pagarle la prestación, sin el reconocimiento del periodo en el que laboró como agregado comercial. 5. Ahora bien, desde el año 20175 y hasta la actualidad, el señor Acevedo Rojas ha presentado varios derechos de petición ante BANCOLDEX y la Cancillería, con el fin de que se expidieran las certificaciones de tiempos laborales (CETIL)6. 6.

La última actuación administrativa promovida por el señor Acevedo Rojas se inició debido a un derecho de petición presentado el 10 de mayo de 2021. Nuevamente, solicitó que se expidieran los certificados de cuando trabajó como agregado comercial. También, pidió que se iniciara la reconstrucción de la documentación si esta fuera requerida para el certificado. 7.

El 24 de mayo de 2021, mediante la comunicación S-GAPTH-21-011446, la Cancillería7 le comunicó a BANCOLDEX, que esa entidad era competente para 3 El Fondo de Promoción de Exportaciones fue creado por el Decreto Ley 444 de 1976, como un establecimiento de crédito, anexo al Banco de la República, sin ánimo de lucro, que cumplía funciones administrativas, conforme a las normas de derecho público. 4 El artículo 3 de los actos administrativos de nombramiento señalan lo siguiente: «Las erogaciones que ocasione el cumplimiento del presente Decreto, se pagarán con cargo al Fondo de Promoción de Exportaciones “PROEXPO”». 5 De acuerdo con la comunicación B-VJU – 130698 del 3 de abril de 2017, emitida por Bancoldex, el señor Acevedo interpuso un derecho de petición el 17 de marzo de 2017 y el 8 de marzo de 2017. 6 También interpuso una acción de tutela, que fue decidida mediante providencia del 3 de noviembre de 2020, por el Juzgado 56 Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá. En esta oportunidad, los derechos fundamentales de petición y seguridad social invocados, no fueron tutelados en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores. 7 El 21 de mayo de 2021, mediante comunicación S-GAPTH-21-011359, la Cancillería responde la petición presentada por el apoderado del señor Acevedo Rojas.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 resolver la petición interpuesta por el señor Acevedo8, razón por la cual, devolvía la petición elevada a dicha entidad por el peticionario, para que se pronunciara. 8. El 12 de noviembre del 2021, el señor Acevedo solicitó, a BANCOLDEX, la certificación por el tiempo laborado como agregado comercial y el pago de sus prestaciones.

Como consecuencia de esta petición, BANCOLDEX, el 30 de noviembre de 2021, mediante la comunicación B-VJU – 2-591-2021-008637, reiteró lo manifestado en varias comunicaciones9, expedidas con anterioridad, en las que le había informado al señor Acevedo que, la información solicitada no era competencia de BANCOLDEX, sino del Ministerio de Relaciones Exteriores10. 9.

El señor Acevedo Rojas, en interés propio, mediante la comunicación del 1º. de junio de 2021, promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado un conflicto negativo de competencias administrativas, entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

Según informe secretarial del 28 de junio de 2022, se cumplió el trámite previsto en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A (BANCOLDEX), a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), a la Presidencia de la República, al Banco de la República, a la Sociedad Fiduciaria de Comercio Exterior (FIDUCOLDEX), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al señor Jaime Camilo Acevedo Rojas. 8 Oficio B-VJU 2-591-2021-001355 de fecha 21 de mayo 2021. 9 Las comunicaciones citadas por BANCOLDEX, son las siguientes: B-SEG-85710, 80486, 75684, 70155, 68958, y 65220 de 2014;

B-SEG-85710 de 2015; B-VJU-117580 de 2016; VJU- 133010 y B- VJU-130698 del 2017, y B-VJU-2-591-2021-001354. 10 También manifestó que, en cumplimiento de la decisión de Tutela del 2 de julio de 2015, proferido por el Consejo de Estado, expidió una certificación en pesos colombianos, según los archivos y libros de contabilidad de Proexpo, que manejaba el Banco de la República y que fueron entregados a BANCOLDEX, sin que, por esta razón, pueda atribuírsele responsabilidad de carácter laboral.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 Obra también constancia secretarial del 7 de julio de 2022, en la que se certifica que el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A (BANCOLDEX), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) presentaron alegatos o consideraciones.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Del Ministerio de Relaciones Exteriores Esta entidad señala que las peticiones presentadas por el señor Acevedo Rojas con el fin de que se le expidieran los formatos CETIL fueron trasladadas por competencia a BANCOLDEX. También, manifiesta que este traslado por competencia se realizó de acuerdo a las decisiones emitidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de los años 2021 y 2022.

Además, cita el concepto 1463 del 26 de septiembre de 2002, en el que la Sala responde una consulta formulada por la ministra de Comercio Exterior y el gerente del Banco de la República sobre este tema. Asegura que, es BANCOLDEX la entidad que debe resolver dichas solicitudes. Igualmente, indica que no cuenta con la habilitación en el sistema electrónico CETIL, para cargar la información laboral de los agregados comerciales y no tiene conocimiento sobre aportes, salarios devengados y las variaciones sobre estos aspectos de dichos funcionarios.

Asimismo, señala que es el empleador el que certifica el tiempo laborado y los salarios de sus trabajadores, y esta cartera ministerial no fue empleador del peticionario, por lo que es Proexpo y las entidades que la sucedieron en sus obligaciones, las que deben expedir las certificaciones laborales respectivas. Por lo anterior, manifiesta que es BANCOLDEX como sucesora de Proexpo, la entidad que debe resolver de fondo las solicitudes del señor Acevedo Rojas. 2.

Del Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) Esta entidad, señala que no existe un conflicto de competencias administrativas, pues, en este caso, no se advierte un pronunciamiento positivo o negativo de las entidades involucradas, en relación con la solicitud realizada por el señor Acevedo Rojas. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 Asegura esta entidad que, al revisar los anexos allegados, junto con la solicitud de definición de competencias, no se observa que obren manifestaciones de BANCOLDEX o del Ministerio de Relaciones Exteriores negando o aceptando la competencia para emitir el certificado laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborales (CETIL) del señor Acevedo.

También manifiesta que las peticiones que de manera vaga relaciona el señor Acevedo en los hechos, versan sobre temas diferentes de una solicitud de emisión de certificaciones laborales en el CETIL. En consecuencia, reitera, que no se han acreditado las manifestaciones de BANCOLDEX o del Ministerio de Relaciones Exteriores en las que se acepte o rechace la competencia para la emisión de los certificados laborales.

De otra parte, sobre el régimen legal de los agregados comerciales señala que el concepto 1742 de 2006, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, determinó que era el Ministerio de Relaciones Exteriores el encargado de expedir las certificaciones laborales de dichos agentes, porque había señalado que el tiempo de servicio lo certificaba dicho Ministerio.

Además, indica que según el parágrafo 1º del artículo 28 de los Estatutos de Proexpo, adoptados por el Decreto 1175 de 1976, dicho Fondo, además de ser administrado por el Banco de la República, fungía como un pagador, y los agregados comerciales no tenían relación laboral con este. En esa medida, indica que no cuenta con la información que permita determinar algún tipo de afiliación del señor Acevedo, al sistema de seguridad social, y que le correspondería al Ministerio de Relaciones Exteriores como entidad nominadora de estos agentes, o al Banco de la República como administrador de Proexpo certificar el tiempo laborado correspondiente del peticionario, pues BANCOLDEX no existía en ese entonces.

Sostiene que es el juez de procedimiento ordinario laboral, el que debe determinar la autoridad empleadora de estos agentes y, la obligada a pagar los aportes pensionales. 3. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado de esta entidad señala que el señor Acevedo no puede acudir al presente trámite, pues previamente el peticionario había interpuesto en el año 2015, una acción de tutela, lo que le impide que exista otro pronunciamiento judicial al respecto.

Igualmente, menciona que el juez de tutela en esa oportunidad ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores la expedición de los formatos CLEBP con la colaboración de BANCOLDEX y todas las entidades que, intervinieron en el andamiaje institucional que permitió la figura de los agregados comerciales. Indica que, a dicho Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 fallo judicial se la ha dado cumplimiento de manera parcial y ha sido defectuoso, porque estas certificaciones que emitió la Cancillería trascienden los derechos pensionales del señor Acevedo. 4.

De la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Esta entidad señala que el señor Acevedo Rojas manifiesta su interés directo en que se indique la autoridad competente para emitir la correspondiente certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) de agregados comerciales, y asegura que, Colpensiones, es la entidad que reconoce la prestación pensional, más no es la entidad que expide estos certificados.

IV. CONSIDERACIONES 1. Consideraciones sobre la competencia de la Sala La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Cabe señalar que, de conformidad con el artículo 39 del CPACA, antes citado, es viable que los conflictos de competencias administrativas sean propuestos directamente por la persona interesada, cuando quiera que las entidades involucradas en ellos incumplen el deber de remitirlos a esta Sala o a los Tribunales Administrativos.

Así sucedió en el presente caso, pues ninguna de las dos entidades involucradas promovió el conflicto de competencias que el interesado se ve forzado a presentar directamente ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para su resolución. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Sobre el cumplimiento de estos presupuestos, en el asunto de la referencia, se observa: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto, porque se trata de resolver la solicitud presentada por el señor Jaime Camilo Acevedo Rojas para que le sean diligenciados los formatos CETIL, sobre el tiempo que laboró para Proexpo, en los períodos comprendidos desde «el 8 de marzo de 1983 hasta el 15 de abril de 1988». ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa en particular Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 En el presente caso, el señor Acevedo Rojas presentó, el 10 de mayo de 2021, por medio de apoderado, una petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, que dio lugar a una actuación administrativa que debía concluir con una respuesta de fondo.

Sin embargo, la Cancillería en la respuesta remitida al peticionario, le manifiesta que la competencia es de BANCOLDEX y «devuelve» la solicitud a dicho Banco. No obstante, el 12 de noviembre de 2021, el señor Acevedo, por medio de apoderado, reitera nuevamente ante BANCOLDEX la solicitud, entidad que le responde el 30 de noviembre, en el sentido de indicarle al peticionario que, frente a esta solicitud, en varias comunicaciones le ha informado que la competencia es del Ministerio de Relaciones Exteriores.

En esa medida, hasta el momento, ninguna de las dos entidades involucradas le ha dado una respuesta de fondo a la formulación de la petición interpuesta por el señor Acevedo. Las entidades, solamente han manifestado su incompetencia. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias se plantea entre dos autoridades del orden nacional: el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX).

Por todo lo expuesto, se concluye que la Sala es competente para resolver el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»11.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 11 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 La interpretación armónica de los artículos 212 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la parte primera de dicho Código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.

Síntesis de la decisión y problema jurídico a. Síntesis del conflicto 12 «Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades». Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 El señor Jaime Camilo Acevedo Rojas, como interesado, solicitó tramitar ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado un conflicto negativo de competencias administrativas entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y BANCOLDEX, porque ambas entidades negaron ser competentes para expedir las certificaciones electrónicas de tiempos laborados (CETIL), durante el tiempo que laboró como agregado comercial en los países de Guatemala y Panamá, entre el 8 de marzo de 1983 al 15 de abril de 1988.

Estas entidades argumentaron que ninguna fue la empleadora del señor Acevedo Rojas. Frente a la falta de certificación de estos tiempos laborados por el peticionario, su pensión, fue liquidada por Colpensiones sin tener en cuenta estos periodos, y el señor Acevedo Rojas ha agotado todos los medios para que, la entidad que sea competente, emita la certificación pertinente, y así, pueda solicitar la reliquidación de su prestación. En esa medida, el señor Acevedo, en el año 2021, presentó una nueva petición ante estas entidades, lo que generó el inicio de una nueva actuación administrativa, frente a la cual no existe un pronunciamiento de fondo de las entidades involucradas y sus respuestas dan cuenta solamente de su incompetencia. b. Problema jurídico El problema jurídico radica en determinar cuál es la autoridad competente para emitir, en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL, la certificación sobre el tiempo laborado por el señor Jaime Camilo Acevedo Rojas para Proexpo, en los períodos comprendidos desde el 8 de marzo de 1983 hasta el 15 de abril de 1988, como agregado comercial de Colombia ante los gobiernos de Guatemala y Panamá. Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) La Sala reiterará lo decidido en los conflictos de competencia resueltos el 7 de julio de 2021 y el 23 de febrero de 202213, en los que, para resolver, se siguió el lineamiento sentado en los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006, emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los cuales se revisó la normativa que resulta aplicable al caso, y que estaba vigente en la época en que el señor Acevedo Rojas se desempeñó como asesor comercial; ii) También reiterará la doctrina de la Sala sobre las exigencias para la expedición de los formatos CETIL a que se refiere el Decreto 726 de 2018, por medio del cual 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2021-00040- 00 y 11001-03-06-000-2021-00168-00.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 se «crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales»; y, finalmente, iii) Resolverá el caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1 Los Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 1463 de 2002 y 1742 de 2006.

Reiteración14 La ministra de Comercio Exterior y el gerente del Banco de la República formularon una consulta a esta Sala para establecer cuál era la entidad a la que le correspondía asumir, para efectos pensionales, el tiempo de servicio de los agregados comerciales, adjuntos y asistentes de las oficinas comerciales de Colombia en el exterior15, nombrados mediante decreto expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, entre los años 1967 a 1992.

Mediante decisión del 26 de septiembre de 2002, la Sala contestó en los siguientes términos: […] La obligación de pagar los aportes para pensiones por el tiempo de servicios de los Agregados Comerciales de la República de Colombia en el exterior, corresponde a PROEXPO durante el período comprendido entre 1967 - año de expedición del decreto 444 - y el 1° de enero de 1992, fecha en que el Banco de Comercio Exterior S.A. asumió todas las obligaciones de aquél de conformidad con lo dispuesto en la ley 7ª de 1991, el decreto 2505 del mismo año y el acta de liquidación y terminación del contrato para la organización y administración de PROEXPO.

Entre el 1° de enero de 1992 y el 5 de noviembre del mismo año, tales aportes estuvieron a cargo del 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00168-00, y Decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03- 06-000-2021-00040-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 26 de septiembre de 2002, Rad. 1463, y Concepto del 18 de mayo de 2006, Rad. 1742. 15 El texto de la pregunta se transcribe a continuación: «“Para efectos pensionales, la obligación de asumir el tiempo de servicios de los agregados comerciales, adjuntos y asistentes de las oficinas comerciales de la República de Colombia en el exterior, nombrados mediante Decreto expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el período comprendido entre la fecha de expedición del Decreto 444 de 1967, por el cual se creó PROEXPO, y el 5 de noviembre de 1992, fecha en la cual la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX S.A. - y el Fideicomiso de Promoción de Exportaciones - PROEXPORT COLOMBIA - asumieron la administración de dichas oficinas, le corresponde al Fondo de Promoción de Exportaciones - PROEXPO - sustituido por el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. BANCOLDEX, de conformidad con la Ley 7ª de 1991 y el Decreto 2505 del mismo año, hoy incorporados al Decreto 663 de 1993 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -, o al Banco de la República, como Administrador del Fondo; o a la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores -, como entidad nominadora de estos funcionarios?”».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 Banco de Comercio Exterior, fecha en la cual se protocolizó el contrato de fiducia mercantil suscrito entre el Presidente del Banco mencionado en representación de la Nación y el representante legal de la Sociedad Fiduciaria de Comercio Exterior. [Subrayas de la Sala]. La respuesta tuvo fundamento en la normativa, por medio de la cual, se estableció la diferencia entre el nombramiento y la relación laboral, entendida esta como la prestación del servicio que, a su vez, da lugar al reconocimiento y pago de los derechos prestacionales.

En uno de los apartes de este concepto, la Sala señaló lo siguiente: […] Para la Sala el hecho de que el nombramiento y la remoción de los Agregados Comerciales se dispusiera por decreto del Ministerio de Relaciones Exteriores encuentra justificación en atención a las funciones “atinentes al sector peculiar de su actividad” y al hecho de que asistían al Jefe de la misión respectiva en calidad de subordinados - arts. 81 y 84 del decreto 2016/68 [4]-.

Sin embargo, como se verá, el origen de la nominación no permite predicar que la relación laboral de éstos fuera con dicho organismo principal de la administración. No basta el acto de nombramiento para poder predicar un vínculo del referido carácter con la entidad nominadora. En esa línea, la Sala, también indicó: […] De esta manera, a juicio de la Sala, la carga prestacional de Proexpo con relación a los agregados comerciales designados con anterioridad a 1991, cabe dentro de las obligaciones que por mandato del artículo 22 de la ley 7ª de 1991 debió asumir el Banco de Comercio Exterior. [Subrayado fuera de texto].

Ahora bien, el concepto citado sirvió de precedente para responder la consulta núm.1742, formulada por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), acerca de la entidad que debía asumir el reporte y pago de los derechos pensionales de quienes se desempeñaron como agregados comerciales. Este concepto fue emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 18 de mayo de 2006.

Después de realizar el análisis legislativo correspondiente, la Sala señaló lo siguiente: 1 y 3. Los pagos de las prestaciones sociales que se deban a los funcionarios que tienen la calidad de agregados comerciales, incluidos los aportes pensionales, corresponden a FIDUCOLDEX, en virtud del traslado que se le hizo de la totalidad del valor presente del cálculo actuarial en la liquidación de las obligaciones que estaban a cargo de PROPEXPO.

Así mismo, por disposición del decreto ley 274 del 2000, FIDUCOLDEX asume todos los pagos laborales, incluidas las cotizaciones a la seguridad social. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 2. El tiempo de servicio debe ser certificado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. [Subrayado fuera de texto]. Respecto de la relación que estos agentes tienen con el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Sala de Consulta y Servicio Civil, lo explicó en los siguientes términos: [ ] los agregados comerciales, como funcionarios especializados en el servicio exterior, no hacen parte de la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, su relación con dicha Cartera es de tipo eminentemente funcional distinta de la surgida en su oportunidad con PROEXPO, BANCOLDEX o FIDUCOLDEX16, la cual reviste un carácter laboral y genera para estas últimas entidades la obligación de responder por las prestaciones sociales de quienes se desempeñaron en tales cargos. [Resalta la Sala].

En esa medida, la Sala, en este concepto, reiteró la diferencia entre el nombramiento que hacía el Ministerio de Relaciones Exteriores, que no era en la planta de personal de esta entidad (ni externa ni interna); y la relación funcional entre los agregados comerciales y Proexpo (sustituido por BANCOLDEX), que es de carácter laboral y obliga a responder por las prestaciones sociales.

Así, el reconocimiento y pago de las prestaciones, una de las cuales es la pensión, se basa en la certificación sobre la prestación del servicio, que debe incluir las distintas situaciones administrativas, puesto que las licencias no remuneradas, las suspensiones, las vacaciones, etc., inciden tanto en el requisito del tiempo como en la base de liquidación de la mesada pensional.

Tales situaciones, sólo puede certificarlas la entidad a la cual se prestaron los servicios personales. Pues bien, en el caso concreto el conflicto de competencia administrativas planteado surge entre las autoridades referidas en los conceptos 1463 y 1762, por las siguientes razones: i) del régimen particular de los agregados comerciales, que rigió entre 1967 y 1992, como se verá a continuación, y ii) la solicitud de certificación de «tiempo laborado» que ha hecho un ciudadano que desempeñó, en esos años, un cargo de asesor comercial. 5.2 La regulación de los cargos de agregados comerciales, adjuntos y asistentes de las oficinas comerciales de la República de Colombia en el exterior, entre 1967 y 1992.

Reiteración17 16 Esta última, con posterioridad a 1992. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00168-00, y Decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03- 06-000-2021-00040-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 En este punto es pertinente recordar la normativa especial, en los términos expuestos por la Sala en los conceptos citados, dado que las condiciones subjetivas y objetivas que los fundamentaron, son en todo aplicables al conflicto de competencias que ahora debe resolverse.

A continuación, se realiza una reseña normativa sobre las entidades que debían asumir el reporte y los pagos de las prestaciones sociales de los agregados comerciales, especialmente en los aportes pensionales y en las entidades que debían certificar estos tiempos laborados hasta 1992, en consideración al tiempo por el cual se requiere la certificación laboral para efectos pensionales, que originó el conflicto en estudio: En 1967, el Decreto 4518 se refirió a los agregados comerciales como personal especializado adscrito a las misiones diplomáticas de Colombia en el exterior, con el objeto de asistir al jefe de la Misión en su respectiva especialidad, sin formar parte ni adquirir derecho alguno en la Carrera Diplomática y Consular.

El 22 de marzo de 1967, se expidió el Decreto Ley 44419 con el fin de incrementar el comercio exterior del país por medio del fomento y la diversificación de las exportaciones. El artículo 181 creó el Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo), y el artículo 182 previó que dicho Fondo sería una persona jurídica autónoma, sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, anexa al Banco de la República, mediante un contrato que se celebraría entre este órgano y el Gobierno Nacional.

En cumplimiento de este mandato legal, el 10 de abril de 1967, el Gobierno Nacional, por conducto del ministro de Hacienda y Crédito Público y de Fomento, y el Banco de la República suscribieron el contrato que organizó el funcionamiento del Fondo de Promoción de Exportaciones, el cual en la cláusula cuarta estableció: CLAUSULA CUARTA.

Servicios del Banco de la República. a) Personal del Fondo. -El personal del Fondo será por el Banco de la República con empleados a su servicio o con personas contratadas por el Banco especialmente para este propósito. Por periodos semestrales el Banco de la República liquidará las sumas que el Fondo le adeude por este concepto, las cuales serán pagadas con cargo a los recursos del Fondo. b) Prestaciones sociales.-Las prestaciones sociales de los empleados del Fondo serán cubiertas por el Banco de la República, debiendo reembolsar el Fondo al Banco los gastos en que éste incurra por este concepto en la siguiente forma: i) Cuando se trate de empleados al 18 Decreto 45 de 1967 (14 de marzo), «En el cual se señala su situación y obligaciones en relación con el servicio diplomático en general y con el jefe de misión diplomática respectiva». 19 Decreto Ley 444 de 1967 (marzo 22) «Sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 servicio permanente del Fondo, éste reembolsará al Banco de la República las sumas que el Banco haya cubierto por prestaciones pagadas a favor de dichos empleados, en forma proporcional al tiempo trabajado por éstos al servicio del Fondo. ii) Las prestaciones sociales que correspondan a empleados del Banco que no estén al servicio exclusivo del Fondo, pero que hayan trabajado parcialmente para éste, serán pagadas por el Banco de la República el cual calculará las sumas que por este concepto le adeude el Fondo dentro de los gastos indirectos a que se refiere el ordinal (c) de la presente cláusula. [Énfasis añadido].

A su vez, en la cláusula undécima se establecieron como funciones del Fondo, las siguientes: i) Organizar un servicio de agentes en el exterior cuyas funciones serán las de adelantar estudios tendientes a fomentar las exportaciones, realizar las gestiones y promociones necesarias para la venta de productos colombianos, y en general, actuar como representantes del Fondo para el cumplimiento de aquellas funciones que éste debe desempeñar en el exterior... l) Suministrar muestras de productos nacionales y organizar oficinas permanentes de información de acuerdo con las embajadas, consulados y agregados comerciales del país. …. [Negrillas de la Sala].

Asimismo, el 26 de junio de 1967 se expidió el Decreto 121520, por el cual se crearon y reglaron los cargos de agregados comerciales a las Embajadas de Colombia en el Exterior, con el objeto de contar con personal especializado para el fomento y estímulo de las exportaciones nacionales (artículo 1º). Esta disposición también señaló que el nombramiento y remoción de los cargos de los agregados comerciales, serían provistos con el personal técnico que el Fondo de Promoción de Exportaciones seleccionara, lo cual, se realizaría por decreto del Ministerio de Relaciones Exteriores (Artículo 3º).

Por su parte, el artículo 4° identificó la autoridad obligada a cubrir los costos laborales de este personal especializado, en los siguientes términos: Las asignaciones mensuales, viáticos, primas y pasajes de los Agregados Comerciales, correrán por cuenta del Fondo de Promoción de Exportaciones, así como los gastos de arrendamiento y sostenimiento de las oficinas y los que demanden los servicios de Secretaría de las mismas. [Énfasis añadido]. 20 Decreto 1215 de 1967 (26 de junio) «Por el cual se fijan normas sobre el personal especializado, asimilado y adscrito al Servicio Exterior de la República».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 Luego, el Decreto Ley 151 de 197621 en los artículos 3° y 14 previó que los agregados comerciales eran dependientes del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, sin perjuicio de su obligación de informar al jefe de la Misión Diplomática Colombiana sobre sus gestiones y de la colaboración que debían brindar a tales misiones en aspectos relacionados con asuntos comerciales.

En este mismo año, el Decreto 117522, en relación con los cargos de agregados comerciales dispuso lo siguiente: Artículo 12. El Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO) realizará tanto dentro del país como en el exterior, las labores de promoción e información que se requieran para alcanzar el activo incremento y diversificación de las exportaciones.

Para tales efectos desarrollará, en particular, las siguientes funciones: […] Parágrafo 1o. Los cargos de agregados comerciales y asistentes, creados por los decretos 1215 de 1976 y 1246 de 1970 dependerán directamente del Fondo de Promoción de Exportaciones. El nombramiento y remoción de estos funcionarios se hará en la forma establecida en el artículo 3o. del decreto 1215 de 1967 y las asignaciones mensuales, viáticos, primas y pasajes serán pagados en la forma como se determina en el artículo 4o. del mismo decreto y en estos estatutos.

El artículo 28 del mencionado decreto facultó a la Junta Directiva de Proexpo para: […] escoger libremente los candidatos a agregados y adjuntos con destino a las Oficinas del Fondo en el exterior. Tales candidatos, en lo posible, serán seleccionados dentro de su personal en servicio activo, con experiencia y capacitación satisfactorias o por el sistema de concurso, en el cual también podrán participar funcionarios de PROEXPO.

Estos candidatos serán presentados al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual hará el nombramiento respectivo por medio de decreto. Parágrafo 1o.-Los funcionarios a que se refiere el presente artículo, designados por decreto, no tendrán relación laboral con el Banco de la República ni con PROEXPO y sus asignaciones, aunque sean determinadas por la Junta Directiva de PROEXPO y pagaderas con recursos propios, se ajustarán para todos los demás efectos a las normas establecidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores para el personal del servicio exterior del país. (Negrillas de la Sala). 21 Decreto Ley 151 de 1976 (enero 27) «Por el cual se modifica el estatuto orgánico del Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX». 22 «por el cual se reforman los Estatutos del Fondo de Promoción de Exportaciones».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 Parágrafo 2o.-La Junta Directiva establecerá un manual de funcionamiento para las oficinas en el exterior, donde quedarán establecidas todas las normas pertinentes, entre ellas las de que los agregados y adjuntos comerciales, o quienes hagan sus veces, no podrán permanecer en el exterior, más de cuatro años y sólo en casos excepcionales el período podrá extenderse por un año más, con autorización de la misma Junta Directiva.

Ahora bien, el 16 de enero de 1991, se expidió la Ley 7ª23, la cual, entre otras disposiciones, incluyó la creación del Banco de Comercio Exterior con la finalidad de que remplazara al Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo). En el Capítulo IV de Ley 7ª sobre el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, el artículo 2124 dispuso lo siguiente: Créase el Banco de Comercio Exterior como una institución financiera vinculada al Ministerio de Comercio Exterior, a la cual corresponderá ejercer las funciones de promoción de las exportaciones.

La promoción será desarrollada, entre otros instrumentos, a través de las agregadurías comerciales en el exterior las cuales dependerán de las embajadas colombianas. Por su parte, el artículo 22 de la Ley 7ª de 1991, señala que el Banco asumiría todos los derechos y obligaciones del Fondo de pleno derecho, sin que hubiera necesidad de realizar alguna modificación a los contratos o a otros documentos suscritos por dicho Fondo.

Por su parte, el artículo 27 autorizó al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias para cumplir lo establecido en esta disposición y en las demás, que se dictaran para hacer efectivos estos mandatos. También facultó al Gobierno Nacional para convenir con el Banco de la República la forma de liquidación del Contrato para la administración de Proexpo, y los términos en los cuales la nación debía pagar las obligaciones que surjan surgieran de dicha liquidación. En desarrollo de estos preceptos, por medio del Decreto 2505 de 199125, que adicionó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se liquidó el Fondo de 23 Ley 7 de 1991 (enero 16) «Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones». 24 Artículo derogado por el artículo 62 del Decreto 1159 de 1999 «Por el cual se fusiona el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX, con el Ministerio de Comercio Exterior». 25 Decreto 2505 de 1991 (noviembre 5) «Por el cual se transforma el Fondo de Promoción de Exportaciones en el Banco de Comercio Exterior y se definen la naturaleza jurídica, la organización y las funciones de éste».

El Decreto 2505 adicionó un título a la Parte Cuarta del Libro Segundo del Decreto 1730 de 1991, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 Promoción de Exportaciones y se creó el Banco de Comercio Exterior, sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario, que inició operaciones el 1° de enero de 1992 (artículo 2.4.13.2.1 del Estatuto en mención).

El 28 de septiembre de 1992 el Gobierno Nacional, el Banco de la República y el Banco de Comercio Exterior, suscribieron el acta de liquidación y terminación del contrato para la organización y administración de Proexpo, de cuyas cláusulas vale la pena resaltar las siguientes, por su incidencia en el asunto sobre el cual versa el conflicto de competencias puesto en conocimiento de la Sala: PRIMERA.

Terminación del contrato para la organización y administración del Fondo de Promoción de Exportaciones. EL GOBIERNO y EL BANCO, de común acuerdo, dan por terminado el contrato para la organización y administración del Fondo de Promoción de Exportaciones - PROEXPO - suscrito el 10 de abril de 1967, adicionado mediante contrato de abril 20 de 1987.

SEGUNDA. Liquidación de obligaciones pendientes. EL BANCO, de acuerdo con la Junta Directiva de BANCOLDEX, liquida a 31 de diciembre de 1991 el monto de las obligaciones pendientes a su favor y a cargo de PROEXPO. […] OCTAVA. Asunción de los Derechos y Obligaciones de PROEXPO. De conformidad con el artículo 22 de la ley 7ª de 1991 y con el artículo 2.4.13.2.2 del Decreto 1730 de 1991, a partir del 1° de enero de 1992, BANCOLDEX ha asumido todos los derechos y obligaciones de PROEXPO.

En consecuencia, BANCOLDEX atenderá el pago de las obligaciones a cargo de PROEXPO que se establezcan judicialmente y de aquéllas en las que estaría llamado a responder PROEXPO […] En esa medida, como se advierte de la normativa citada, el nombramiento y remoción de los cargos de los agregados comerciales, serían provistos de acuerdo a la selección del personal que el Fondo de Promoción de Exportaciones realizara, y el nombramiento de estos se haría por medio de un decreto que expedía el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Por su parte, los costos laborales de este personal, lo que incluía su asignación mensual y determinadas prestaciones sociales, también las realizaba el Fondo. Además, al asumir el Banco de Comercio Exterior todos los derechos y obligaciones del Fondo de Promoción de Exportaciones de pleno derecho, la Sala entiende que también asumió las obligaciones del pago de las asignaciones mensuales, viáticos, primas y pasajes de los agregados comerciales.

En esa línea, es importante señalar, que al liquidarse Proexpo, BANCOLDEX asumió todos los derechos y obligaciones de aquel. En consecuencia, BANCOLDEX Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 es la entidad que debe atender el pago de las obligaciones a cargo de Proexpo que se establezcan judicialmente y de aquéllas en las que estaría llamado a responder el Fondo. 5.3 Los certificados de información laboral.

Reiteración26 Para el reconocimiento y pago de pensiones, así como la emisión de bonos pensionales, entre otros trámites, los empleadores, tanto del sector público como del privado, están obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido. La certificación laboral debe incluir, entre otras cosas, el nombre e identificación de la entidad empleadora, las fechas de inicio y terminación de la relación laboral, las interrupciones que se hayan presentado, las entidades administradoras de pensiones a las que estuvieron afiliados los empleados o exempleados y, en algunos casos, los salarios y demás remuneraciones devengadas por aquellos, que sirvieron de base para efectuar los aportes para pensión. La información laboral y sus certificaciones han sido reguladas, entre otras normas, por los Decretos 2709 de 199427, 1748 de 199528, 1513 de 199829 y 13 de 200130, así como la Circular Conjunta 13 de 200731, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el entonces Ministerio de la Protección Social.

En el año 2018, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 72632 mediante el cual creó «el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales», como se lee en su título. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00168-00, y Decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03- 06-000-2021-00040-00, y Decisión del 17 de octubre de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017- 00076-00. 27 Decreto 2709 de 1994 (diciembre 13) «Por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988». 28 Decreto 1748 de 1995 (octubre 12) «Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993». 29 Decreto 1513 de 1998 (agosto 4) «Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones». 30 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 31 Circular Conjunta 13 de 2007 «ASUNTO: FORMATOS UNICOS DE INFORMACIÓN LABORAL». 32 Decreto 726 de 2018 (abril 26) «Por el cual se modifica el Capítulo 2 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, que compila las normas del Sistema General de Pensiones y se crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 El Decreto 726 de 2018 está incorporado en el Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016, por el cual se compilan las disposiciones sobre el Sistema General de Pensiones33. Para el caso concreto, es importante destacar las siguientes disposiciones: Artículo 2.2.9.2.2.1. Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL).

Créase el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), a través del cual se expedirán todas las certificaciones de tiempos laborados y salarios por parte de las entidades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas o cualquier otra entidad que deba expedir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y salarios con el fin de ser aportadas a las entidades que reconozcan prestaciones pensionales a través del diligenciamiento de un formulario único electrónico, así como para la elaboración de cálculos actuariales.

Artículo 2.2.9.2.2.3. Definiciones. Para efectos de la presente sección se adoptan las siguientes definiciones: Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas.

Entidad reconocedora: Entidad pública o privada que reconoce el derecho o no a la prestación pensional solicitada por un ciudadano. Formulario único electrónico de certificación de tiempos laborados: Es el Formato Electrónico que se habilitará en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), para la expedición de las certificaciones laborales y contendrá toda la información relacionada con los tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensiónales y para el financiamiento de las mismas. [Subrayas de la Sala].

Asimismo, el citado Decreto 1833, en su artículo 2.2.9.2.2.7, parágrafo 3°, habilitó a los ciudadanos para solicitar a las entidades certificadoras sus tiempos laborados o cotizados y de salarios, lo cual se entenderá como una petición para que la información sea incorporada en el sistema CETIL. De acuerdo con las definiciones transcritas, las certificaciones están destinadas al reconocimiento de derechos pensionales, por lo cual deben recoger, como dice la norma, «los tiempos laborados y salarios».

En consecuencia, la «entidad certificadora» es la entidad que dispone de la información necesaria para que cumpla con el propósito y finalidad del certificado. 33 Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016 (noviembre 10). Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 Esa disposición es acorde con la generalidad de las relaciones laborales en el sector público.

Pero de acuerdo con el contexto normativo analizado respecto de los agregados comerciales, su aplicación debe ajustarse a las normas que crearon esos cargos y en las cuales se separó la función nominadora de la prestación directa del servicio, tal como se estableció en los artículos 3º y 4º del Decreto 1215 de 1967. Lo anterior, lo explicó la Sala en los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006, refiriéndose al Ministerio de Relaciones Exteriores como el nominador, y a Proexpo como el empleador, porque se reunían los elementos de la relación laboral, la prestación personal del servicio o labor, la dependencia o subordinación, y la remuneración. Esa relación laboral es el fundamento para que, al disponerse la supresión de Proexpo también se previera que BANCOLDEX asumiera las obligaciones laborales del Fondo con los agregados comerciales, para lo cual debió recibir las respectivas historias laborales y, por ende, le corresponde atender las solicitudes de certificación del tiempo laborado con destino al reconocimiento de derechos pensionales como se regula en el CETIL.

A esto debe agregarse que, el Ministerio de Relaciones Exteriores, según lo señaló la Sala en el Concepto 1742 de 2006, solo dispone de las fechas de nombramiento y retiro del servicio, en ejercicio de su función nominadora respecto de esos cargos. 5.4 Conclusiones sobre el marco normativo: La revisión integral de las disposiciones citadas, le permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones, en relación con la entidad que le corresponde certificar el tiempo laborado como empleador de los agregados comerciales: i) Desde 1967 hasta 1991, el fomento y estímulo de las exportaciones colombianas se adelantó por Proexpo con apoyo de los agregados comerciales. ii) Los agregados comerciales eran seleccionados por Proexpo y nombrados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que también tenía la función de retirarlos del servicio.

De manera expresa se previó que no era personal de carrera diplomática y consular, es decir, el Ministerio de Relaciones Exteriores era solamente el nominador, como lo advirtió esta Sala en los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006. iii) Los agregados comerciales prestaban sus servicios a Proexpo, y por tal razón se ordenó a este Fondo que asumiera el pago de los salarios y las prestaciones, lo cual exigía organizar y documentar los soportes para su reconocimiento, dado que se trataba de recursos públicos.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 iv) Con base en la prestación del servicio y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas, la normativa que toma en cuenta los citados conceptos separaron la función nominadora de la relación laboral y se refirieron a Proexpo como empleador. v) De conformidad con lo dispuesto en la Ley 7ª de 1991, en el Decreto 2505 de 1991, y en el acta de liquidación y terminación del contrato para la organización y administración de Fondo de Comercio Exterior, el Banco de Comercio Exterior asumió las obligaciones del Fondo de Promoción de Exportaciones, y se incluyó la carga prestacional de quienes desempeñaron los cargos de agregados comerciales. vi) Los empleadores, del sector público y privado, están obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido con sus empleados.

En dichas certificaciones se deben incluir los periodos laborados, el fondo o caja a la que se hizo el aporte y la entidad responsable de esta obligación, así como, el valor de los factores salariales en pesos colombianos. 6. El caso concreto De conformidad con el Decreto 137 del 24 de enero de 198334, el señor Acevedo Rojas fue nombrado agregado comercial a la Embajada de Colombia, ante el Gobierno de Guatemala.

Mediante el Decreto 1426 del 2 de mayo de 1986, el Ministerio de Relaciones Exteriores, a partir del 16 de mayo de 1986, suprimió este cargo. Asimismo, en este acto administrativo nombró al señor Acevedo agregado comercial de la Embajada de Colombia ante el gobierno de Panamá, cargo que ejerció hasta el 16 de abril de 1988, fecha en la cual, la Cancillería de Colombia le aceptó la renuncia35.

Como se explicó en las consideraciones, el cargo de agregado o asesor comercial suscitó inquietudes sobre su naturaleza jurídica, por lo cual el Gobierno Nacional formuló a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en varias oportunidades, consultas respecto de este tema, para definir la autoridad obligada a certificar el tiempo de servicios para efectos pensionales.

Siguiendo la línea trazada con estos pronunciamientos, es válido señalar que BANCOLDEX es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por el señor Jaime Camilo Acevedo Rojas, para la expedición de la certificación laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por los tiempos laborados desde el 8 de marzo de 1983 hasta el 15 de abril de 1988. 34 Por medio del cual, el Ministerio de Relaciones Exteriores realizó unos nombramientos. 35 La renuncia fue aceptada mediante el Decreto 511 del 23 de marzo de 1988.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 En efecto, según lo indicó esta Sala, en los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006, reiterados en las decisiones del 7 de julio de 202136 y el 23 de febrero de 2022, respecto de los «agregados comerciales» la función nominadora, a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, fue separada de las funciones del empleador, a cargo de Proexpo, a favor de quien el agregado comercial prestó personalmente el servicio, con la dependencia y remuneración propia de una relación laboral.

Esa relación laboral es el fundamento para que, al disponerse la supresión de Proexpo también se previera que BANCOLDEX asumiera las obligaciones laborales del Fondo con los agregados comerciales, para lo cual debió recibir las respectivas historias laborales y, por ende, le correspondía atender las solicitudes de certificación del tiempo laborado con destino al reconocimiento de derechos pensionales como se regula en el CETIL.

Siendo Proexpo el empleador del peticionario y, en consecuencia, el encargado de emitir el certificado laboral, también tenía a si cargo las responsabilidades de documentar el tiempo laborado, las situaciones administrativas propias de la relación laboral pública, los salarios, prestaciones, afiliaciones a seguridad social, y demás elementos inherentes a dicha relación laboral.

A esto debe agregarse que, el Ministerio de Relaciones Exteriores, según lo señaló la Sala en el concepto 1742 de 2006, solo dispone de las fechas de nombramiento y retiro del servicio, en ejercicio de su función nominadora respecto de esos cargos. En el caso concreto se observa que, según los documentos que obran en el expediente, ninguna de las autoridades en conflicto discute que el señor Jaime Camilo Acevedo Rojas desempeñó los cargos de agregado comercial en las 36 La Sala recuerda que, frente a esta decisión, Bancoldex interpuso una acción de tutela, contra esta Sala y dicha acción fue declarada improcedente por la Subsección C, de la Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante decisión núm. 1001-03-15- 000-2021-06623-00.

En dicha decisión se señaló, entre otros, lo siguiente: […] Como la decisión del 7 de julio de 2021 tiene el carácter de acto preparatorio, expedido con ocasión de una actuación administrativa para obtener una certificación de tiempo de servicios, no constituye un acto definitivo y, por ende, tampoco es susceptible de control judicial.

Si BANCOLDEX tiene reparos sobre su competencia para expedir la certificación, estos deberán formularse a través del medio de control procedente respecto del acto administrativo definitivo que se profiera para decidir la petición del exservidor de PROEXPO. En otros términos, la tutela no procede como mecanismo para controvertir un acto de trámite.

El control judicial de las decisiones administrativas corresponde al juez administrativo, a través de los medios de control ordinarios. […] Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 embajadas de Colombia ante Guatemala y Panamá, entre marzo de 1983 y abril de 1988. Tampoco se discute que su nombramiento y la aceptación de la renuncia fueron realizados por decretos originados en el Ministerio de Relaciones Exteriores y que sus servicios se prestaron a Proexpo, entidad que tuvo a cargo la remuneración. Ahora bien, según se explicó, las obligaciones prestacionales del Fondo de Promoción de las Exportaciones (Proexpo) en relación con las personas vinculadas antes de 1991 como agregados comerciales, quedaron a cargo del Banco de Comercio Exterior (BANCOLDEX), por mandato del artículo 22 de la Ley 7ª de 1991 y la cláusula octava del acta de liquidación del contrato suscrito por el Gobierno Nacional y el Banco de la República para el funcionamiento de Proexpo.

En consecuencia, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) debió recibir las historias laborales y, por ende, debe contar con los soportes requeridos para diligenciar el formato de certificación laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) para resolver de fondo la solicitud presentada por el señor Jaime Camilo Acevedo Rojas, respecto a la emisión de la certificación sobre el tiempo laborado, en los períodos comprendidos desde el 8 de marzo de 1983 hasta el 15 de abril de 1988, en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), y al señor Jaime Camilo Acevedo Rojas.

TERCERO: EXHORTAR al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A (BANCOLDEX) para que resuelva, de manera prioritaria, la solicitud de expedición de los certificados CETIL de los tiempos laborados para Proexpo.

CUARTO: RECONOCER como apoderados del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Ministerio de Comercio y Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A- BANCOLDEX, respectivamente, al doctor Jorge Enrique Barros Suárez y a las doctoras María del Pilar Montoya Guizado y Daniela Calderón Godoy, en los términos y con los efectos de los poderes conferidos, que obran en el expediente.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000124-00 QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.