Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) Demandante: Helena Beatriz Mejía Cuello Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación de docente nacional.
CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora HELENA BEATRIZ MEJÍA CUELLO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) 33896 del 5 de julio de 2006 y, (ii) 40891 del 21 de agosto de 2008, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus 1 Folios 3 a 4, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) pensional. Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Helena Beatriz Mejía Cuello fue vinculada al magisterio antes de 1981, cuenta con más de 50 años, 20 años de servicio y acreditó el haber observado buena conducta durante el desempeño de sus cargos. Que a la fecha no ha recibido ni está percibiendo actualmente pensión o recompensa del tesoro nacional a causa del conflicto denominado «Guerra de los mil días», ocurrida entre el año 1899 y 1903.
Ello, en la medida que, la recepción de tal pensión excluía a los excombatientes que, de forma posterior al conflicto, se desempeñaron como maestros oficiales y accedieron a la pensión gracia. Que recibe una pensión que proviene del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio la cual en los términos del artículo 5 de la Ley 91 de 1989 es compatible con la pensión gracia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 28 de septiembre de 20203 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, para lo cual manifestó que la actora no cumple con los requisitos exigidos para ser beneficiaria de la prestación solicitada, en razón a que el servicio prestado como docente de carácter nacional no puede ser computable para adquirir la pensión gracia. Propuso como excepciones que las denominó, (i) inexistencia de las obligaciones reclamadas, (ii) cobro de lo no debido, (iii) buena fe y (iv) prescripción de las mesadas.
Por auto del 10 de mayo de 2021, el tribunal, en aplicación del artículo 182 A del CPACA, consideró que la discusión suscitada en este proceso era de pleno derecho y no se necesitaban pruebas, por lo que se debía dictarse sentencia anticipada. En consecuencia, a través de dicha providencia procedió a fijar el litigio, incorporar las pruebas aportadas por las partes, negó el decreto y la práctica de las pruebas 2 Archivo digital «01Demanda» obrante en el archivo digital ED_DEMANDA_ONEDRIVE_20231122, el cual reposa en el índice 3 de SAMAI. 3 Ibid., archivo digital denominado «03AutoAdmiteDemanda» ibid. 4 Ibid., archivo digital denominado «06NotificaciónDemanda.pdf» ibid. 5 Folios 121 a 127, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) testimoniales solicitadas y requirió a la entidad demandada para que allegara los antecedentes administrativos del acto demandado. De manera posterior, a través de auto del 28 de septiembre de 2020, ordenó correr traslado para presentar alegatos de conclusión dentro de los 10 días y en la misma oportunidad al Ministerio Público para rendir concepto de fondo.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 23 de noviembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que encontró probado que la demandante laboró como docente en el cargo de profesora de enseñanza secundaria, para el cual fue nombrada mediante Resolución 4025 de 8 de julio de 1975, emanada del Ministerio de Educación Nacional, desde el 16 del mismo mes y año; vinculación que le impide el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Que no es posible entregar la prestación periódica con ocasión a la interpretación efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-014 de 2020, según la cual «la distinción entre docentes nacionales y nacionalizados vinculados en el periodo que no ocupa (entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980), la establecía la plaza a ocupar, es decir, que esta se diera en establecimiento antes territoriales, toda vez que la institución educativa a la cual inicialmente la señora Helena Beatriz Mejía Cuello prestó sus servicios -Instituto Nacional San Juan del Córdoba- no fue un establecimiento educativo territorial, pues dependía de la Nación- Ministerio de Educación Nacional, de allí que la facultad de su nombramiento le asistía a dicha entidad y no a una territorial y/o nacionalizada».
Que, ante el principio de igualdad invocado por la actora ante casos de características similares a la suya en los que se ha accedido al reconocimiento del derecho, adujo que «el artículo 228 de la Carta Política precisa que las decisiones de la administración de justicia son independientes y que debe prevaler el derecho sustancial; de modo que, los jueces no están obligados a fallar de manera igual a como lo hace otro, pues si visión jurídica no puede forzársele a que sea idéntica a la del otro […]».
Que el hecho que el Instituto Nacional San Juan del Córdoba hubiese mutado a Instituto Nacional Virginia Gómez, no implicaba que fuera posible acceder al reconocimiento que se pretende, «pues a nivel jurisprudencial se ha sostenido que [la pensión gracia solo se le otorga a] aquellos maestros que además de cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 no hay laborado en instituciones del orden nacional como si lo hizo la demandante […]» 6 Folios 180 a 185.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) Por último, se abstuvo de condenar en costas. EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y para ello estudió cada uno de los requisitos legales tendientes a adquirir la pensión gracia, ante lo cual concluyó que cumple con la totalidad de estos.
Para sustentar sus peticiones sostuvo: Que «la Ley 114 de 1913 no exige que los servicios docentes que dan lugar a la pensión gracia hayan sido prestados exclusivamente en entidades territoriales» y por ello, han de tenerse por validos los tiempos nacionales para efecto el reconocimiento pensional solicitado. Que el tribunal de origen decidió negar la pretensiones de la demanda sin tener un respaldo legal dado que «[n]o hay ley que decrete que los tiempos laborados en instituciones educativas nacionales no acreditan [tiempo] para acceder a la pensión gracia» sino que dicha normativa solo excluyó del derecho a aquellos «docentes de primaria oficiales tanto nacionales, como departamentales que en 1913 a causa de la participación de los mismos en el conflicto de los mil días habían recibido o recibían en 1913 […], recompensa o pensión del tesoro de la nación, a la que renunciaron posteriormente hacia 1930, [cuando cumplían la edad de retiro forzoso, para acogerse a la pensión graciosa que concedía la Ley 114 de 1913».
Que cuando el Consejo de Estado en sentencia S-699 del 1997 manifestó que la Ley 91 de 1989 modificó la Ley 114 de 1913 en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional se refería a los docentes veteranos de la guerra de los mil días. Que la interpretación que hizo el Congreso del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 con motivo del proyecto de Ley 114-2009 Senado y 296-2010 Cámara dispuso que los tiempos servidos en instituciones educativas de orden nacional acreditarían para la obtención de la pensión gracia, la cual en virtud de la sentencia de constitucionalidad C-820 de 2006 es vinculante y obligatoria para las autoridades administrativas y judiciales.
Que el derecho fundamental a la igualdad se ve vulnerado en la medida que a los profesores nacionales por Ley 43 de 1975 (nacionalizados) se les acredita el tiempo servido a la nación entre los años 1980 y 1993 para efectos de la pensión de gracia, mientras que a los profesores nacionales por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional (Nacionales) no se les tiene en cuenta dicho tiempo. 7 Ibid., archivo digital denominado «18RecursoApelaciónDemandante.pdf» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso8, la UGPP allegó memorial pronunciándose en esta instancia con el fin de ratificar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO9 La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto a través del cual solicita confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Que a pesar de que la señora Helena Beatriz Mejía Cuello cumple con criterios importantes, como tener más de 50 años, trabajar como docente por más de 20 años, iniciar su vida laboral antes del 31 de diciembre de 1980 y ejercer su cargo con buena conducta, el análisis detallado de su Certificado de Historia Laboral revela que todos sus periodos laborados están vinculados únicamente al ámbito nacional, lo que implica que no cumple con el requisito de vinculación territorial o nacionalizado necesario para el reconocimiento y pago de la prestación buscada.
Que tanto el marco jurídico que rige la prestación aludida, como la doctrina legal que rige la materia, son explícitos al advertir que los docentes del orden nacional no tienen derecho a una pensión gracia y por tanto, el tiempo laborado bajo esa condición no es posible tenerlo en cuenta, toda vez que para el reconocimiento de esta prestación se exige la prueba de calidad de docente territorial o nacionalizado y se requiere copia de los actos administrativos donde conste este vínculo, en los que se debe establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar hace parte de aquellas que el Legislador ha previsto expresamente como territoriales.
Finalmente, indicó que, teniendo en cuenta que la demandante no logró demostrar que haya ocupado en algún momento una plaza de carácter territorial, y, por el contrario, su vínculo siempre obedeció a nombramientos nacionales, se tiene que no cumple con los requisitos previstos para la pensión gracia de jubilación, por lo tanto, no hay lugar al reconocimiento de las pretensiones de la demanda, tal como lo concluyó el a quo en sentencia de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 8 Índice 4 SAMAI. 9 Índice 10 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202213 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero en ningún caso acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) centran y limitan a determinar si la vinculación de la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la vez la única en el cargo de profesora de enseñanza en el Instituto Nacional San Juan de Córdoba del municipio de Ciénaga (Magdalena), corresponde a una relación legal y reglamentaria de naturaleza jurídica nacional, lo que le impediría que dicho vínculo pueda ser tenido como válido para el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Helena Beatriz Mejía Cuello nació el 27 de noviembre de 195314, de modo que cumplió los 50 años el 27 de noviembre de 2003.
Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada (el cual es punto de debate en esta instancia), se precisa que estos se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad. Sobre el particular es del caso resaltar que, efectivamente conforme a la Resolución 4015 del 7 de julio de 197515 y el acta de posesión del 16 de julio de la misma anualidad16, fue el propio Ministerio de Educación quien nombró a la recurrente con efectos retroactivos a partir del 1.º de mayo de 1975, esto en el cargo de profesora de tiempo completo de enseñanza secundaria en el Instituto Nacional San Juan del Córdoba de Ciénaga (Magdalena), tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 14 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía obrante en el archivo digital denominado «13ExpedienteAdministrativo», índice 3 SAMAI. 15 Páginas 45 y 46 del archivo digital denominado «01Demanda», índice 3 SAMAI. 16 Ibid. página 47.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) De tal forma, respecto a la naturaleza de la vinculación, se tiene que la Nación es quien funge como nominador, en uso de sus facultades legales; lo que nos obliga a concluir que la vinculación fue de naturaleza nacional.
Sobre el particular, la Ley 91 de 1989, en el artículo 1º, dejó claro que un docente nacional es el que es nombrado por el Gobierno nacional, a saber: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional» De igual manera en el expediente se encuentra el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, donde se advierte que la naturaleza de la vinculación de la reclamante es nacional.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) Como resultado todo lo anterior, se puede concluir que del acto de nombramiento de la docente Helena Beatriz Mejía Cuello y de los demás elementos probatorios se encuentra demostrado de manera inequívoca que la reclamante fue vinculada al cargo de profesora de secundaria en la Instituto Nacional de San Juan de Córdoba a partir del 1.° de mayo de 1975 hasta el 14 de julio de 199217, ello bajo un vínculo de naturaleza jurídica nacional.
Ahora, cabe precisar que, de forma posterior, a través del Decreto 281 del 15 de julio de 1992, el alcalde de Ciénaga (Magdalena), en uso de las facultades legales y reglamentarias, particularmente las conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, trasladó a la señora Beatriz Mejía Cuello al Instituto Nacional Virginia Gómez de Ciénaga, en atención a la solicitud elevada por la accionante. 17 Página 48 del archivo digital denominado «01Demanda», índice 3 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) Obsérvese que en el decreto analizado el alcalde municipal de Ciénaga invocó las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, dentro de las que se incluyen «nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados» y al definir el propósito que se quiere materializar con la norma y el destinatario de las disposiciones contenidas en el texto del documento normativo expedido en su epígrafe dispuso de forma literal el traslado de una docente nacional; aspecto que indudablemente permite concluir que la plaza era de tal condición. Así, emerge con claridad para la Sala que el periodo prestado entre el 15 de julio de 199218 al 23 de agosto de 2016, fue de carácter nacional; habida cuenta que, como se explicó antes tal fue la voluntad del alcalde y por tratarse de un traslado, en ningún momento operó la solución de continuidad.
Por otro lado, contrario a lo establecido la certificación emitida por la profesional universitaria de la oficina de recursos humanos de la secretaría de educación municipal de Ciénaga19 no resulta procedente concluir que la inclusión de la actora en nómina del Sistema General de Participaciones, conforme a lo dispuesto por la Ley 715 de 2001, cuando el municipio de Ciénaga fue certificado para administrar el personal docente, directivo docente y administrativo, implique una modificación en su vínculo pues, los docentes que originalmente tenían carácter nacional y que continuaron ejerciendo sus funciones sin interrupción en las plantas de personal de las entidades territoriales mantuvieron inalterado el aspecto formal de sus empleos, incluida la naturaleza de su vinculación. Así las cosas, al evidenciar que la única relación legal y reglamentaria de la demandante desde el 1.º de mayo de 1975 hasta el 23 de agosto de 2016, no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 ni tampoco los 20 años de servicios exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia. Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Helena Beatriz Mejía Cuello no cumplió estas exigencias que son esenciales para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada.
La parte activa muestra su inconformidad con el tribunal de primera instancia, sosteniendo que la interpretación ontológica que se le debe hacer al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es que el beneficio de la pensión gracia debe reconocerse a todos los docentes sin importar que el nombramiento hubiera sido de carácter 18 Fecha que obra dentro del Formato Único para la Expedición de Historia Laboral, fl. 49, documento digital denominado «01Demanda», índice 3 SAMAI. 19 Folio 55 del archivo digital denominado «13ExpedienteAdministrativo», índice 3 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) territorial o nacional. Al respecto, olvida la accionante que, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, esta corporación fue contundente al determinar que «[e]n cuanto al personal nacional la regla es clara.
Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial». Por lo tanto, la Sala reitera que el requisito relativo a que los tiempos de servicio para acceder a la pensión gracia sean del orden departamental, municipal o distrital, sí tiene respaldo legal (contrario a lo que aduce en su recurso de apelación la accionada), en la medida que, según se explicó en el marco normativo, constituye una de las condiciones que se debe cumplir desde la creación de la mencionada prestación, conforme a lo previsto en la Ley 114 de 1913; máxime cuando no es cierto que tal exigencia haya desaparecido como consecuencia de la expedición de la Ley 91 de 1989, toda vez que de la interpretación jurisprudencial que se le ha dado al mismo artículo 15 ibidem «los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
En relación con la sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada por el Consejo de Estado en el proceso S-699 que a juicio de la parte actora resulta ser inconstitucional, ilegal, fraudulenta y contradictoria, al disponer desde dicha época que, en virtud del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sólo acceden a la pensión gracia aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados, ha de señalarse que fue la misma Corte Constitucional quien, en sentencia C-479 de 1998, declaró exequible el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, que es la norma que contiene la prohibición legal consistente en exigirle al interesado, como requisito previo para acceder a la pensión gracia, demostrar «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».
De ahí que, la entidad judicial encargada de velar por la integridad y la democracia de la Constitución, a través de la mentada decisión ratificó que el hecho que el legislador hubiera dispuesto no otorgar el derecho pensional a los docentes nacionales atendió a una justificación objetiva y razonable. Acerca del argumento que trae la accionante relativo a que cuando el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 excluyó de la pensión gracia a aquellos que no hubieran recibido por parte de la Nación pensión o recompensa se refería a los docentes veteranos de guerra, encuentra la Sala que tal aseveración no es cierta pues, aunque Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) existieron estímulos y prestaciones graciosas en favor de miembros del Ejército y de la Armada de la República, como premio de actos ejecutados en servicio de la patria, (por ejemplo aquella consagrada en la Ley 149 del 2 de diciembre de 1886), aterrizando al tema de la excepcional gracia a los maestros, encuentra la Sala que rigurosamente tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, únicamente aquellos los maestros de carácter municipal, distrital o departamental, como antes se expuso.
Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de origen en el fallo apelado para negar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, por suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentados por la parte demandante, vencida en el proceso, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, se manifestaron en el litigio planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 47001-23-33-000-2020-00107-01 (2951-2023) F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente