Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Florelba Páramo Bechara, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: UGM 025154 del 12 de enero de 2012 y UGM 056157 del 21 de septiembre de 2012, mediante las cuales Cajanal EICE, le negó el 1 Folios 1 al 18 2 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara reconocimiento de la pensión gracia y resolvió el recurso de reposición respectivamente; ii) RDP 038161 del 20 de agosto de 2013, RDP 043420 del 19 de septiembre de 2013 y RDP 044014 del 23 de septiembre del mismo año, por las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia y resolvió los recursos de reposición y de apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión inicial; y iii) RDP 040626 del 1 de octubre de 2015 y RDP 002438 del 26 de enero de 2016, por medio de las cuales la ugpp nuevamente negó el reconocimiento de la pensión gracia y resolvió una solicitud de revocatoria directa.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a partir del día que cumplió el estatus de pensionada; ii) calcular la cuantía con el promedio la asignación básica, la prima de vacaciones y la prima de navidad; iii) dar cumplimiento al fallo de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y iv) pagar las costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La demandante fue vinculada al Departamento del Chocó mediante Decreto 0558 de 26 de mayo de 1980, y tomó posesión del cargo el día 12 de junio del mismo año; posteriormente fue retirada del servicio por renuncia voluntaria, aceptada por Decreto 0477 del 3 de agosto de 1990. ii) Posteriormente, el gobernador de Córdoba la vinculó a este ente territorial, por medio del Decreto 000919 del 11 de octubre de 1989, donde se posesionó el 25 de octubre de 1989 y permaneció activa hasta la fecha de expedición del certificado de tiempos de servicios. 3 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara iii) El 8 de noviembre de 2013, a través de la Resolución 1831 el gobernador del Chocó legalizó la renuncia aceptada por Decreto 0477 del 3 de agosto de 1990, dándole retroactividad a partir del 2 de mayo de 1989. iv) Presentó múltiples peticiones con el objeto de obtener el reconocimiento de la pensión gracia, las cuales fueron resueltas de manera desfavorable a través de los actos administrativos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 1 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; la Ley 91 de 1989 y el Decreto 081 de 1976. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Tal como se probó con las certificaciones aportadas, los tiempos servidos al Departamento del Chocó 12 de junio de 1980 al - 2 de mayo de 1989 y Córdoba (25 de octubre de 1989 al 20 de abril de 2015), son de carácter nacionalizados y departamentales.
En efecto, la docente fue nombrada por los gobernadores de Choco y Córdoba, mediante Decretos 0588 del 26 de mayo de 1980 y 000919 del 11 de octubre de octubre, respectivamente. ii) No le asiste razón a la demandada para negar et reconocimiento de la prestación con el argumento de que existe una simultaneidad de tiempo prestado a los dos departamentos, pues, como se manifestó en los hechos de la demanda, la Resolución 1831 del 8 de noviembre de 2013 legalizó la renuncia de la señora Páramo Bechara, aceptada mediante Decreto 0477 del 3 de agosto de 1990 y le dio retroactividad al 2 de mayo de 1989, por lo cual las vinculaciones correctas fueron: 4 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara ✓ Departamento del Choco: 12 de junio de 1980 al 2 de mayo de 1989 ✓ Departamento de Córdoba: 25 de Octubre de 1989 al 20 de abril de 2015 De esta manera quedó claro que nunca existió simultaneidad en la prestación, pues, además de ser humanamente imposible por la distancia entre los departamentos, el error se debió a un trámite formal de la administración. 1.2.
Contestación de la demanda2 El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto considera que la documentación aportada presenta seria inconsistencias, lo que impide que la demandada pueda reconocer la pensión gracia. Propuso las excepciones de improcedencia del derecho pretendido por falta de requisitos legales; prescripción trienal; y buena fe. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia escrita proferida el 2 de agosto de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Los documentos aportados, especialmente el Decreto 0588 del 26 de mayo de 1980, demuestran que la accionante fue nombrada como maestra seccional de la Escuela Camilo Torres de Quibdó (Chocó), posesionada el 12 de junio de 1980 en propiedad, como docente nacionalizada, por ende, cumple con el primer presupuesto establecido en la Ley 91 de 1989, como lo es, acreditar que estuvo vinculada con anterioridad al 31 de diciembre del año 1980. 2 Folios 74 al 77. 3 Folios 138 al 145. 5 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Posteriormente, fue vinculada como docente al servicio del Departamento de Córdoba, mediante Decreto 000919 del 11 de octubre de 1989, nombrada seccional en la Escuela Urbana Alianza para el Progreso, de Montelíbano, posesionada el 25 de octubre de 1989.
Luego, fue trasladada a la Institución San Jorge de Montelíbano, a través de la Resolución 000156 del 11 de febrero de 1991, y su vinculación fue de carácter departamental. ii) Se acreditó de igual forma que la accionante cumplió 50 años de edad el día 2 noviembre de 2010, y de conformidad con la declaración jurada allegada con la demanda se demuestra que durante el tiempo en que prestó sus servicios como docente se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta. iii) En ese orden, las aseveraciones expuestas en la contestación de la demanda atinentes a irregularidades en torno a la vinculación de la demandante con el Departamento del Chocó, no tienen asidero, pues se demostró en el proceso de manera fehaciente que sí hubo vinculación con dicha entidad territorial.
Ahora, si bien, en principio, podría advertirse alguna inconsistencia respecto a la fecha de finalización de las. labores docentes de la actora al servicio del Departamento del Chocó, tal situación se encuentra ampliamente clarificada en el plenario, toda vez que mediante Resolución 1831 del 8 de noviembre de 2013, se legalizó la renuncia de la señora Paramo Bechara a partir del 2 de mayo de 1889.
En esa medida, no puede predicarse que tuvo tiempos simultáneos en el ejercicio de la labor docente en distintas entidades territoriales, porqué su vinculación con el departamento de Córdoba se concretó desde el 25 de octubre de 1989. iv) En lo que respecta a la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada, se constata su acreditación, teniendo en cuenta que la última solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia fue presentada por la parte actora el día 19 de mayo de 2015, con la cual interrumpió de manera eficaz el término prescriptivo de las mesadas causadas hasta el 19 de mayo de 2012.
Por consiguiente, las mesadas causadas con anterioridad a dicha fecha, se encuentran 6 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara afectadas con el fenómeno de la prescripción extintiva, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Se advierte que la configuración del fenómeno prescriptivo, se contabiliza a partir de la última fecha en que la demandante solicitó el reconocimiento pensional, es decir, desde el 19 de mayo de 2015, pues aunque presentó peticiones en fechas anteriores (29 de septiembre de 2010 y 18 de junio de 2013), no ejerció la acción judicial dentro de los tres años siguientes. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) La accionante no acreditó con suficiencia y de manera idónea el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de una pensión gracia y, dada la especial naturaleza de dicha prestación, acceder a su reconocimiento, sin la plena certeza de la acreditación de las exigencias legales establecidas, sería ir en contravía de varios principios generales del derecho y de la seguridad social, entre ellos el principio de legalidad y el principio de sostenibilidad financiera del sistema. ii) De la revisión del expediente administrativo de la accionante se pudo extraer que en el momento de solicitar el reconocimiento de la prestación aportó certificaciones que contienen serias inconsistencias, lo que imposibilitó a la UGPP a realizar reconocimiento alguno. Así, el certificado de tiempo de servicios al Departamento del Chocó, presentaba inconsistencias en la información, pues mientras que el aportado inicialmente con la solicitud de reconocimiento señala que la demandante fue nombrada mediante 4 Folios 223 al 225. 7 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Decreto 0588 del 26 de mayo de 1980 y posesionada el 12 de junio de 1980, el allegado posteriormente indica que fue designada por Decreto 0568 del 26 de mayo de 1980.
Por otra parte, luego de verificada la base de información de los docentes adscritos al FOMAG, se observó que la señora Paramo Bechara inició vinculación como docente a partir del 25 de octubre de 1989. Así las cosas, la entidad accionada no ha desconocido derecho o normatividad alguna, por la cual deba declararse la nulidad de los actos administrativos censurados, en tanto la actora no ha demostrado que se encuentra legitimada para acceder a lo pretendido. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La demandante reiteró los argumentos expuestos en el trascurso del proceso,5 la UGPP guardó silencio.6 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 5 Índices 13 y 14 de la plataforma Samai 6 Constancia secretarial obrante en el folio 183 del expediente. 7 Ibidem. 8 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara 2.2.
Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989.
Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a la copia del registro civil de nacimiento, la señora Florelba Páramo Bechara nació el 2 de noviembre de 1960.20 ii) El 22 de otubre de 2010, la Secretaría de Educación Departamental del Chocó certificó que la actora prestó sus servicios a dicho ente territorial en virtud del nombramiento efectuado por Decreto 0588 del 26 de mayo de 1980 y que le fue aceptada la renuncia por medio del Decreto 0477 del 3 de agosto de 1990. 21 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 4. 21 Cd, antecedentes administrativos (folio 71) 14 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara iii) El 3 de noviembre de 2010, el secretario de educación de Córdoba certificó que la señora Páramo Bechara labora en este departamento desde el 25 de octubre de 1989.22 22 Ibidem. 15 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara iv) El 8 de noviembre de 2013, por Resolución 1831, el gobernador del Chocó resolvió:23 Artículo primero. […] legalizar la renuncia de la docente Florelba Páramo Bechara […] con retroactividad al 2 de mayo de 1989 del cargo de docente de la Anexa al IFI de la ciudad de Quibdó […]. v) La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Páramo Bechara no registraba antecedentes disciplinarios.24 23 Folio 25 24 Folio 33 16 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 29 de noviembre de 2010, la actora radicó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia.25 ii) El 12 de enero de 2012, por UGM 025154 del 12 de enero de 2012, Cajanal EICE negó el reconocimiento pretendido, con el argumento de que «la certificación allegada por el peticionario y expedida por el Departamento del Chocó de fecha 22 de septiembre de 2010, certifica tiempos del 12 de junio de 1980 al 03 de agosto de 1990 sin señalar si el tipo de vinculación es de carácter nacionalizado, distrital, departamental o municipal, información indispensable para el reconocimiento de la prestación solicitada».26 iii) El 21 de septiembre de 2012, por Resolución UGM 056157 se resolvió el recurso de reposición, confirmado la decisión.27 iv) El 18 de junio de 2013,28 la demandante solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia. La petición fue negada por la UGPP mediante Resolución RDP 038161 del 20 de agosto de 2013, con el argumento de que la documentación aportada se encontraba incompleta.29 v) El 19 y el 23 de septiembre de 2013, por medio de las Resoluciones RDP 043420 y RDP 044014, se resolvieron los recursos de reposición y de apelación, respectivamente, confirmando la decisión.30 25 Información extractada de la Resolución UGM 025154 del 12 de enero de 2012. 26 Folios 35 al 37 27 Folios 38 al 41 28 Información extractada de la Resolución 038161 del 20 de agosto de 2013. 29 Folios 42 y 43. 30 Folios 44 al 49. 17 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara vi) El 19 de mayo de 2015,31 pidió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia. vii) El 1 de octubre de 2015, por medio de la Resolución 040626, la ugpp negó la solicitud, por cuanto los documentos aportados fueron allegados en copia simple y, por ende, carecen de valor probatorio.32 viii) El 26 de enero de 2015, mediante la Resolución RDP 002438, se denegó la revocatoria directa de la Resolución RDP 040626.33 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Páramo Bechara acreditó como tiempo computable para obtener la pensión gracia el período comprendido entre el 12 de junio de 1980 y el 2 de mayo de 1989, al servicio del departamento del Chocó. Esta vinculación obedeció al nombramiento efectuado por la gobernadora del ente territorial, mediante el Decreto 0588, «por el cual se producen novedades en la Secretaría de Educación».
Se posesionó el 12 de junio de 1980, según da cuenta el Acta 62.34 31 Información extractada de la Resolución 040626 del 1 de octubre de 2015. 32 Folios 50 al 53. 33 Folios 54 al 57. 34 Folio 24 18 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara 19 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara De la lectura del acto de nombramiento se evidencia que fue proferido por la mandataria departamental «en uso de sus atribuciones legales».
El acto fue suscrito, además, por el secretario de Educación y por el delegado regional ante el Ministerio de Educación Nacional. En ese orden, como la docente fue nombrada por una autoridad del orden territorial con posterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, y en el acto de nombramiento intervino el delegado del 20 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Ministerio de Educación Nacional, no queda duda de que la vinculación tiene carácter nacionalizado, como lo certificó el FOMAG en el Formato Único de Historia Laboral: 21 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: 3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de 22 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […].
Por su parte, esta Sala35 ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Ahora bien, en relación con los extremos temporales del periodo laborado en el departamento del Chocó, se tiene que la actora tomó posesión del cargo el 12 de junio de 1980 y que por medio del Decreto 477 del 3 de agosto de 1990 la gobernadora del departamento le aceptó la renuncia, sin precisar la fecha de los efectos fiscales, como se observa en la imagen: 35 Ver entre otras, la sentencia de 16 de febrero de 2023.
Radicado: 81001-23-33-000-2013-00128-01 (1518- 2015). 23 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara […] 24 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara 25 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Pues bien, la entidad consideró que se presentaba simultaneidad de vinculaciones, tendiendo en cuenta que el nombramiento posterior de la actora data del 11 de octubre de 1989.
Sin embargo, el gobernador del Departamento, por Resolución 1831 de 8 de noviembre de 2013, legalizó la renuncia de la señora Paramo Bechara a partir del 2 de mayo de 1989. Para el efecto, consideró: 26 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara En conclusión, el periodo servido por la actora en el departamento del Chocó, comprendido entre el 12 de junio de 1980 y el 2 de mayo de 1989, es válido para el reconocimiento de la pensión gracia. ii) El nombramiento efectuado a través del Decreto 000919 del 11 de octubre de 1989, en el departamento de Córdoba, fue expedido por el gobernador y suscrito, además, por el secretario de educación.36 36 Folio 26 27 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara 28 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara En dicho cargo se posesionó el 25 de octubre de 1989, como da cuenta el acta respectiva:37 Como se observa, en el acto de nombramiento el gobernador actuó en ejercicio de sus facultades legales y en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, FER, en ese orden, se entiende que la demandante fue designada en una plaza nacionalizada en virtud de la Ley 43 de 1975, situación que se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en el sentido de que «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975)»; por ello, «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad 37 Folio 27 29 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional».
Ahora, de acuerdo con el formato único para expedición de historia laboral, al 20 de abril de 2015 se encontraba activa en el servicio, como se puede apreciar: 30 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Así las cosas, la Sala concluye que durante este segundo periodo la demandante tuvo una vinculación nacionalizada, que no se modificó posteriormente, pues, como da cuenta la certificación, solamente fue trasladada de plantel educativo, dentro del mismo municipio. 31 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara De esta manera, la señora Florelba Páramo Bechara demostró que laboró en el magisterio oficial por más de 20 años como docente, en plazas clasificadas como nacionalizadas.
Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. En suma, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Acto administrativo de nombramiento Desde Hasta Tipo de Vinculación Decreto 0588 del 26 de mayo de 1980.
Nombrada por el gobernador del Chocó. 12-06-1980 02-05-1989 Nacionalizada Decreto 000919 de 11 de octubre de 1989. Nombrada por el gobernador de Córdoba 25-10-1989 10-02-1991 Nacionalizada Resolución de traslado 000156 de 11 de febrero de 1991. Departamento de Córdoba 11-02-1991 -- -- Nacionalizada Lo anterior arroja un tiempo de servicios superior a treinta años en los Departamentos del Chocó y Córdoba, lapso que supera con creces el requerido para acceder al reconocimiento pretendido.
Así las cosas, se impone confirmar la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 32 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante. 33 Radicado: 23001 23 33 000 2016 00537 01 (5966-2018) Demandante: Florelba Páramo Bechara En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 2 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Florelba Páramo Bechara contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.