CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Demandante: Aníbal Grisales Osorio Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y municipio de Manizales Tema: Reconocimiento de intereses moratorios respecto de homologación y nivelación salarial Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el accionante y el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia de 9 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 2 a 11 y 53 a 55). El señor Aníbal Grisales Osorio, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 20161, a través del cual se le negó al demandante los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial, en su condición de servidor administrativo de la secretaría de educación del referido ente territorial.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada reconocer y sufragar «[…] los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación - 1 de Enero de 2003 al año 2011 y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total […], estos es, el mes de Mayo de 2014» (sic), 1 Aunque en la demanda se pide la nulidad de ese oficio, en el auto admisorio el a quo determinó que no fue la respuesta formal frente a la petición del actor, por lo que ha de tenerse en cuenta que operó el silencio administrativo negativo y, en tal sentido, se configuró el acto ficto. 2 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro liquidados con base en el capital neto, sin incluir el concepto de la indexación salarial; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que el Ministerio de Educación Nacional, por medio de Resolución 2451 de 29 de octubre de 2002, certificó al municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, motivo por el cual con Decreto 11 de 20 de enero de 2004, el aludido ente estatal incorporó la planta de cargos y personal que laboraba en el departamento de Caldas, a partir del 1° de enero de 2003.
Que, mediante Decreto 83 de 11 de marzo de 2008, modificado con el 388 de 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la secretaría de educación financiados con recursos del sistema general de participaciones, previa aprobación por parte de la mencionada cartera, con oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012.
Afirma que, con Resolución 502 de 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de la referida secretaría de educación, reconoció y ordenó pagar a su favor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, liquidado desde el 1° de enero de 2003 hasta el 2011, sin embargo, el pago «[…] fue efectuado solo hasta el mes de Mayo de 2014» (sic), lo que genera la obligación de sufragar intereses moratorios, tal como lo disponen los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil (CC).
Agrega que el 24 de julio de 2015 solicitó de la secretaría de educación de Manizales el reconocimiento de los citados intereses moratorios, reclamación reiterada el 27 de julio y 21 de octubre de la misma anualidad y el 15 de febrero de 2016. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del CC; 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Arguye que el procedimiento de homologación «[…] se configuraba en una tarea y un deber por parte de la Nación y sus Entes Territoriales, dentro del proceso de descentralización efectuar previamente [a] la incorporación de los 3 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro empleados a las plantas de cargos territoriales y con ello salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral».
Que, «[m]ediante Resolución No. 502 DE ABRIL 11 DE 2014, se ordenó el reconocimiento y pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a [su] favor […] desde el momento en que paso a ser parte de la planta de la Entidad Territorial (1 de Enero de 2003), No obstante, dicha obligación solamente fue cancelada en Mayo de 2014, situación que a todas luces demuestra la mora en que incurrieron las entidades demanda, en el pago de las acreencias laborales producto del proceso de descentralización educacional […]» (sic). 1.5 Contestaciones de la demanda. 1.5.1 Municipio de Manizales (ff. 88 a 103) Por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda y respecto de los hechos dice que algunos son ciertos, otros no, unos parcialmente y los demás no comportan situaciones fácticas; propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios, falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad de la acción, prescripción extintiva del derecho e ineptitud de la demanda Asevera que no es «[…] responsable del reconocimiento y pago de los intereses reclamados por el demandante» y «[…] teniendo en cuenta la naturaleza jurídica que da origen al derecho de homologación y nivelación salarial de la demandante, es claro que la obligación en el […] contenida no es de tracto sucesivo, no es un canon, ni una renta, ni una pensión periódica, por lo cual no causa los intereses de mora a los que se refieren los artículos 1608, 1617, 1649 del Código Civil […]» (sic). 1.5.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional (ff. 116 a 134).
La cartera demandada, mediante apoderado, se opuso a las súplicas del medio de control y expresó que si bien impartió directrices a las entidades territoriales para el procedimiento de homologación, se generó en cabeza de los municipios la obligación de ajustar sus plantas, previa nivelación salarial. De igual forma, planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción e ineptitud de la demanda. 1.6 La providencia apelada (ff. 156 a 166 vuelto).
El Tribunal Administrativo 4 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro de Caldas, mediante sentencia de 9 de agosto de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al estimar que «[…] al haberse demostrado que a la parte demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el período comprendido entre el 1° de enero de 2003 a 31 de diciembre de 2011, es totalmente improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos».
Sin embargo, sostiene que como el pago reconocido por Resolución 502 de 11 de abril de 2014 se realizó en mayo siguiente, procede la actualización desde la firmeza de ese acto administrativo hasta el día anterior al pago, en virtud de las facultades extra y ultra petita en materia laboral. Por último, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, decretó la nulidad del acto acusado y dispuso que la Nación – Ministerio de Educación Nacional debía cumplir la orden impartida. 1.7 Los recursos de apelación. 1.7.1 Parte accionante (ff. 168 a 177).
Inconforme con el anterior fallo, el demandante interpuso recurso de apelación, puesto que «[l]a jurisprudencia Colombiana ha indicado que cuando se trata de intereses puros, estos [n]o riñen con la indexación, situación que cambia con los intereses corrientes, los cuales llevan ínsito no solo el componente sancionatorio, sino también inflacionario […] es por esto que […] se solicita se liquide el interés bancario corriente sobre el capital neto sin indexación, y así mismo que se descuente lo recibido por este concepto» (sic).
Agrega que «[…] la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo, sería los intereses de mora […]» (sic). 1.7.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional (ff. 178 a 189). Este ente, por intermedio de su apoderado, formula recurso de apelación, toda vez que (i) no hubo una dilación injustificada del correspondiente pago, pues desde la fecha de la resolución que lo reconoció trascurrió un tiempo prudente; y (ii) se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva.
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 13 de septiembre de 2018 (f. 196) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 4 de marzo de 2020 (f. 200), en el que se dispuso la notificación personal al 5 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de septiembre de 2021 (f. 211), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por los recurrentes2. 2.1.1 Parte demandante.
La actora insistió en lo expuesto en el recurso de apelación y agregó que «[…] a diferencia de lo sustentado por el A quo, los intereses moratorios solicitados s[í] proceden en el presente caso, y deben liquidarse sobre el capital neto sin incluir la indexación y descontando la misma, dado que, al no solicitarse el pago de intereses puros, si no corrientes, estos satisfacen tanto el componente sancionatorio o indemnizatorio, como el inflacionario, necesario para cubrir perfectamente la devaluación de la moneda y resarcir los perjuicios económicos causados» (sic). 2.1.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional.
La cartera demandada, por medio de apoderado, reiteró lo dicho en la alzada y expresó que no pasó «[…] más de un mes entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiario, siendo así, inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio del interesado, y por tal, no habría lugar a reconocer suma alguna como se hizo en primera instancia» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala3 determinar si (i) al demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del municipio de Manizales;
(ii) es procedente la indexación ordenada por el a quo, como decisión extra petita; y, en caso de ser afirmativa alguna de las mencionadas hipótesis, (iii) si la Nación – Ministerio 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones». 6 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro de Educación Nacional carece de legitimación en la causa por pasiva o, por el contrario, es la que debe dar cumplimiento a la orden impartida en este proceso. 3.3 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Por medio de Resolución 502 de 11 de abril de 2014 (ff. 18 a 20), la secretaría de educación de Manizales reconoció y liquidó el pago a favor del actor, por concepto de «Ajuste de Homologación y Nivelación Salarial», que se generó del 1° de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, por la suma de $63.707.669. b) Constancia expedida por la aludida dependencia el 30 de octubre de 2014 (f. 21), de acuerdo con la cual el accionante recibió el pago, en mayo de 2014, «por concepto de retroactivo de AJUSTE A LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL correspondiente al período 2003-2011, como funcionario (a) administrativo […], pagado con recursos del Sistema General de Participaciones […]», dispuesto así en el acto administrativo referido en la letra anterior. c) El 27 de julio de 2015 el demandante pide de la secretaría de educación de Manizales el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados entre el 1° de enero de 2003 y el 2011, por cuenta de la cancelación tardía de la nivelación salarial (ff. 22 a 24); reclamación reiterada el 16 de diciembre del mismo año (f. 26).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el actor hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial que, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Manizales; (ii) con Resolución 502 de 11 de abril de 2014, tal ente territorial reconoció al accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período comprendido entre 2003 y 2011, cuya suma fue indexada;
(iii) el respectivo valor fue cancelado en mayo de 2014; y (iv) el demandante solicitó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, lo que le fue negado por el acto acusado. Al respecto, cabe precisar que la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación de Manizales se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 7 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 60 de 19934 y 715 de 20015.
En este sentido, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1607 de 9 de diciembre de 20046, expresó: «Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación».
Con fundamento en dicha consulta, el Ministerio de Educación Nacional mediante la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 20067, fijó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones.
Por medio de oficio 2007EE6185 de 21 de diciembre de 2007, la referida cartera aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial efectuado por el municipio de Manizales. Luego, el referido ente estatal presentó al Ministerio de Educación Nacional propuesta de modificación del aludido estudio, autorizada con oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, en el cual se ordenó al ente territorial adelantar los trámites respectivos para hacer efectiva la homologación de los cargos de la planta de personal administrativo.
Así las cosas, el municipio de Manizales dictó el Decreto 388 de 12 de octubre de 2012, que modificó el 83 de 11 de marzo de 2008, en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la secretaría de educación de Manizales, financiados con recursos del sistema general de participaciones y la unidad de presupuesto de la secretaría de hacienda de tal ente territorial expidió certificado de disponibilidad presupuestal 75 de 22 de abril de 2013, para sufragar el procedimiento, por la suma de $27.876.073.901. 4 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 5 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 6 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, actor: Ministro de Educación Nacional, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 7 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 8 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Posteriormente, la secretaría de educación de Manizales, a través de Resolución 502 de 11 de abril de 2014, reconoció al accionante el retroactivo indexado, causado entre el 1° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011, por un monto «neto» de $63.707.669, pagado en el mes de mayo de 2014.
Visto lo anterior, comoquiera que el pago de los dineros reconocidos al actor el 11 de abril de 2014 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó en mayo del mismo año, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y no existe previsión legal al respecto.
Sobre el particular, esta subsección, en providencia de 25 de abril de 20198, al analizar un caso análogo al que ahora nos ocupa, precisó: Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”9.
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, expediente 66001- 23-33-000-2016-00471-01(1731-18), C.P. César Palomino Cortés. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). 9 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.
Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”10.
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento11. Como corolario de lo que se deja consignado, se tiene que el accionante, empleado administrativo al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Manizales, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 11 de abril de 2014 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre el 1° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011), fue pagada en mayo siguiente, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.
Ahora bien, pese a que el demandante fue incorporado a la planta de la secretaría de educación de Manizales a partir de 2003 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 11 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 10 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Por otra parte, respecto de la inconformidad de la Nación – Ministerio de Educación Nacional frente a la decisión extra petita adoptada por el a quo, referente a la indexación del retroactivo resultante del procedimiento de homologación salarial, que se causó desde la ejecutoria de la Resolución 502 de 11 de abril de 2014 hasta el pago (mayo siguiente), cabe anotar que el Tribunal de instancia desconoció el principio de congruencia, habida cuenta de que decidió sobre un asunto que no fue pretendido con el medio de control presentado y frente al cual la parte demandada no ejerció su derecho de contradicción y defensa.
Al respecto, el artículo 187 del CPACA prevé que «[l]a sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen»; por ende, para decidir un asunto el juzgador debe basarse en lo expuesto en la demanda, su contestación y las pruebas allegadas al proceso.
En lo atañedero a la presunta facultad que se atribuye el a quo, para decidir extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 200112, indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en materia contencioso administrativa13, la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».
En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 201014, al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva.
En este sentido, a la luz de lo establecido 12 Corte Constitucional, sentencia T-873 de 2001, M. P. Jaime Araujo Rentería. 13 Acerca del proceso contencioso administrativo Cfr. BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo, Cuarta ed. 4a. reimpresión. Señal Editora. Medellin: 1998, pags. 196 y ss. 14 Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 25000-23-25-000-2002-12297-01 (3712-2004), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 11 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro en el artículo 170 del C.C.A.15 [hoy 18716 del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».
Derrotero reiterado por esta sala el 17 de octubre de 201717, al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».
En ese orden de ideas, conforme a lo anterior, resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, que invocó el Tribunal de instancia, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral18, dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone la carga a la persona que acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado; por lo tanto, deberá revocarse el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por el actor era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta por el a quo. 15 «La sentencia tiene que ser motivada.
Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones […]». 16 «La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen». 17 Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 66001-23-33-000-2012-00161-01 (3605-14). 18 Las facultades ultra y extra petita de las que se reviste a un juez ordinario laboral están consagradas en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al prever que «[e]l Juez de primera instancia podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas». 12 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda; en su lugar, se negarán. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201619, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 13 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Revócase la sentencia de 9 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales; en su lugar, niéganse tales pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 14 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00964-01 (5864-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Aníbal Grisales Osorio contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 2°.
Sin condena en costas. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS