Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: GUADALUPE DEL CARMEN VERGARA MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA QUINTA DE DECISIÓN ORAL Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso nulidad y restablecimiento del derecho.
Improcedencia de la acción de tutela. Relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión Oral. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 28 de mayo de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la providencia del 9 de abril de 2025, dictadas por la Tribunal Administrativo de Sucre, en el proceso con radicado 70001-33-33-002-2024-00099-01, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria por la tardía liquidación parcial de las cesantías. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: amparar lo derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, la reparación integral, debido proceso e igualdad del accionante. SEGUNDA: como consecuencia de lo anterior dejar efecto la sentencia de fecha nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025), por medio del cual resolvió CONFIRMAR la Sentencia proferida el 16 de diciembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva.” 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa Mediante Decreto 580 del 29 de octubre de 1976, la demandante fue nombrada en el 1 Índice 01 Samai Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cargo de docente del que tomó posesión el 2 de noviembre de 1976, que desempeña hasta la fecha.
El 6 de diciembre de 2018, la actora solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. Mediante Resolución No. 0031 del 3 de febrero de 2020, el Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), reconoció las cesantías parciales de la actora.
Que las cesantías fueron pagadas el 13 de marzo de 2020. El 1° de junio de 2020, la parte actora solicitó a las entidades el reconocimiento y pago de la sanción por mora, sin respuesta alguna, lo que configuró el acto administrativo ficto o presunto negativa objeto de control de legalidad. Mediante petición de 25 de mayo de 2022, la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez y otros2, radicaron solicitud de extensión de jurisprudencia para que se les aplicará las reglas jurisprudenciales establecidas en la Sentencia de Unificación CE- SUJ2-012-18, sin embargo, no obtuvo respuesta. 3.2.
Solicitud extensión de jurisprudencia El 19 septiembre de 2022, la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez y otros, formularon solicitud de extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación CE- SUJ2-012-18 de julio de 2018, ante esta Corporación, para que se aplicara su caso, respecto al reconocimiento de la sanción moratoria de cesantías parciales.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se ordenara a la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, dar aplicación a dicho precedente jurisprudencial. Como pretensiones formularon las siguientes:
PRIMERO: Que se declare que las solicitantes de la extensión que se referencian en la tabla de referencia se encuentran en similar actuación de hechos y de derecho de los demandantes entro de SETENCIA 00580 de 2018 CONSEJO DE ESTDO (sic) SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / SANCIÓN MORATORIA DE CESANTÍAS PARCIALES O DEFINITIVAS PARCIALES O DEFINITIVAS LEY 1071 DE 2006 Y DECRETO 1272 DE 2018.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la SSECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, la aplicación de la extensión de jurisprudencia y reconocimiento del derecho de SENTENCIA 00580 DE 2018 CONDEJO DE ESTADO SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / SANCIÓN MORATORIA DE CESNTÍAS PARCIALES O DEFINITIAS LEY 1071 DE 2006 Y DECRETO 1272 DE 2018.
El proceso fue asignado por reparto a la Sección Segunda, Subsección B, bajo radicado No. 11001-03-25-000-2022-00504-00. Por providencia del 19 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, denegó la solicitud de extensión de jurisprudencia. Explicó que no era posible extender los efectos de dicha sentencia, dado que se configuraba una cuestión litigiosa, pues la controversia requería determinar con precisión si la mora en el pago se atribuía al FOMAG o a la Secretaría de Educación de Sucre, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que estableció la responsabilidad de la entidad territorial en los casos en que el retardo derivara de su incumplimiento en la entrega o radicación oportuna de la solicitud de pago.
Que la Ley 1955 de 2019 (vigente desde el 25 de mayo de 2019), introdujo un criterio que no había sido analizado en la sentencia de unificación invocada, por lo que la esta Corporación advirtió una ruptura en la identidad jurídica y fáctica entre el caso en estudio 2 Derly Izabeth Vargas Serrano, Edelmira Isabela Villareal Pineda, Hernán Darío López Álvarez, José Luis Herazo Pérez, Osbaldo Rafael Vargas Acuña y Patricia María Montiel Fernández.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el precedente. En consecuencia, determinó que se requería un análisis probatorio sobre la conducta administrativa de cada entidad interviniente, lo que desbordaba la finalidad del mecanismo de extensión, y que debía ser tramitado a través de un medio de control ordinario. 3.3.
Proceso conciliación extrajudicial No. 70001-33-33-001-2023-00207-00 El 14 de agosto de 2023, señora Guadalupe Del Carmen Vergara Martínez, presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 104 Judicial I para Asuntos Administrativos en la que convocó al Ministerio de Educación Nacional-FOMAG, con el objeto de obtener el pago la sanción moratoria por retardo en la consignación de las cesantías parciales.
En audiencia de conciliación extrajudicial celebrada el 19 de octubre de 2023 ante la Procuraduría 104 Judicial I para Asuntos Administrativos las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio por concepto de $34.840.939. El acuerdo conciliatorio fue enviado para su aprobación ante los juzgados administrativos del circuito de Bogotá como requisito previo para demandar bajo el medio de nulidad y restablecimiento del derecho.
El proceso fue asignado al Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo Sucre, bajo el radicado No. 70001-33-33-001-2023-00207- 00. El 19 de abril de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo Sucre, declaró improbado el acuerdo conciliatorio suscrito por el Ministerio de Educación Nacional, el FOMAG y la señora Guadalupe Del Carmen Vergara Martínez.
Determinó que la señora Vergara Martínez solicitó sus cesantías parciales el día 06 de diciembre de 2018, por lo que el plazo que tenía la entidad convocada para pagarlas venció el 19 de marzo de 2019, por manera que, a partir del 20 de marzo de 2019 comenzó a generarse la sanción moratoria. Que la exigibilidad de la sanción moratoria inició el 20 de marzo de 2019, por lo que, en principio, podía ser reclamada hasta el 20 de marzo de 2022 y, ello sucedió el 01 de junio de 2020, interrumpiendo el fenómeno prescriptivo por 3 años, esto es, hasta el 01 de junio de 2023.
No obstante, la señora Vergara Martínez elevó la solicitud de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad hasta el 14 de agosto de 2023, cuando ya había culminado el término para reclamar el derecho. Contra la anterior decisión la señora Vergara Martínez, interpuso recurso de reposición. Por auto de 25 de junio de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, confirmó la decisión. 3.4.
Proceso nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-33-002-2024- 00099-00/01 El 27 de junio de 2024, la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Departamento de Sucre.
Solicitó que se declarara la nulidad del acto ficto presunto derivado de la falta de pronunciamiento respecto de la petición del 1° de junio de 2020, que le denegó el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías El proceso se adelantó bajo radicado No. 70001-33-33-002-2024-00099-00 y correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo que, por sentencia del 16 de diciembre de 2024, declaró probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales.
Expuso que según la sentencia de unificación SUJ-012-S2-2018, la sanción moratoria por el pago tardío de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesantías se causaba al vencerse el término legal de 70 días desde la solicitud, que siendo así, la mora se configuró el 20 de marzo de 2019.
Que el término de prescripción era de tres (3) años, contados desde que la sanción se hiciera exigible, y que podía interrumpirse una sola vez mediante reclamación escrita, por un lapso igual. Que la demandante interrumpió ese término con la reclamación administrativa del 1º de junio de 2020, de modo que se extendía hasta el 1º de junio de 2023.
Señaló que la parte actora presentó reclamación administrativa el 1° de junio de 2020, lo que interrumpió el término de prescripción por tres años, según el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, extendiéndolo hasta el 1° de junio de 2023. Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 14 de agosto de 2023, esto es, cuando ya había operado la prescripción extintiva del derecho.
Por ello, declaró probada la excepción propuesta por FOMAG y negó las pretensiones de la demanda. Inconforme, la demandante apeló. Argumentó que la sanción moratoria se causó desde el 20 de marzo de 2019 y que la reclamación del 1º de junio de 2020 interrumpió la prescripción hasta el 1º de junio de 2023, que antes de que se venciera ese término solicitó la extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado, lo que suspendía el término de prescripción mientras no se resolviera.
Explicó que dicha solicitud fue admitida, pero no decidida oportunamente debido a congestión judicial. Que, durante ese tiempo, la Fiduprevisora S.A. incluyó el caso en un listado de conciliaciones, reconoció el derecho de forma administrativa y se aprobó la conciliación ante el Procurador Delegado para Asuntos Administrativos. Añadió que, para la fecha de los hechos, no estaba vigente la jurisprudencia que fijó el inicio de la prescripción desde el día 71 del incumplimiento, por lo que consideró inaplicable la sentencia de unificación posterior.
Reiteró que la administración había reconocido el derecho antes del vencimiento del término, y que este debía entenderse suspendido desde la solicitud de extensión hasta la decisión definitiva. Además, señaló que la Fiduprevisora reconoció el derecho de la demandante al pago de la sanción moratoria por cesantías en sede administrativa, que fue recocida de manera posterior por la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos, sin embargo, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá la improbó sin tener en cuenta que previamente por las partes habían llegado a un acuerdo.
El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión oral, en fallo de 9 de abril de 20253, confirmó la sentencia de primera instancia, por las mismas consideraciones. Además, rechazó el argumento sobre que la solicitud de extensión de jurisprudencia interrumpía la prescripción, pues se trató de un cargo que no fue planteado con la demanda ni aportó las pruebas correspondientes dentro de las etapas probatorias. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, el demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora no identificó los defectos que alegaría, sin embargo, la Sala lo resumirá en los siguientes vicios de fondo: Defecto sustantivo porque la autoridad judicial demandada fundamentó su fallo en la prescripción trienal prevista en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sin considerar que el derecho había sido reconocido previamente por la administración y aprobado mediante conciliación ante la Procuraduría. 33 Notificada el 16 de mayo de 2025, a través de mensaje de datos a los correos electrónicos informados por las partes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Insistió en que el reconocimiento y pago de la sanción moratoria había sido solicitado dentro del término legal y que la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada el 17 de agosto de 2022 suspendieron el término de prescripción. Que, el Tribunal declaró la extinción del derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de la liquidación de las cesantías parciales, sin valorar que la administración había guardado silencio frente a dicha solicitud y que, conforme con la jurisprudencia vigente, ese silencio generaba efectos jurídicos relevantes.
Que el Tribunal omitió reconocer los efectos jurídicos de la conciliación aprobada por el Ministerio Público en la que había sido reconocido el derecho a la sanción moratoria y determinó su valor lo que afectó la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima, al restarle validez a un acto emitido por autoridad competente, conforme a derecho y con efectos, vinculantes entre las partes.
Finalmente, indicó que el Tribunal aplicó de forma retroactiva una sentencia de unificación que no se encontraba vigente al momento de los hechos, lo que configuró una interpretación desfavorable del ordenamiento jurídico. Esta actuación resultó contraria a los principios de legalidad y favorabilidad, y generó una afectación directa al derecho a la seguridad social.
Defecto fáctico pues el Tribunal Administrativo de Sucre desestimó pruebas relevantes que resultaban determinantes para la resolución del caso al no considera la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada el 25 de mayo de 2022 y la posterior conciliación aprobada por la Procuraduría. Que la negativa del tribunal se fundamentó en una interpretación estricta del artículo 212 del CPACA, al considerar que las pruebas solo podían ser valoradas si se habían aportado dentro de las etapas procesales previstas en la ley y desconoció que los documentos excluidos del análisis respaldaban la existencia del derecho reclamado e incidían directamente en el estudio del fenómeno de la prescripción. Desconocimiento del precedente judicial dado que omitió aplicar las reglas sobre la procedencia de la sanción moratoria, su exigibilidad y el cómputo de los términos para su reclamación que estableció la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-012-2018. 5.
Trámite procesal Por auto del 3 de junio de 2025, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión Oral, y como terceros con interés, al juez segundo administrativo de Sincelejo, al ministro de Educación Nacional, el gerente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el representante legal de a Fiduprevisora S.A., como vocero y administrador del FOMAG y al Gobernador del Departamento de Sucre.
En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos del 13 de junio de 20254. 6. Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional pues la demandante intenta reabrir el debate judicial y usar la acción de tutela como una tercera instancia. 4 Notificado el 13 de junio de 2025 por mensaje de datos a los correos electrónicos informados por las partes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que su decisión se basó en la Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del Consejo de Estado, que estableció criterios sobre la prescripción del derecho al reconocimiento de la sanción moratoria en materia laboral y de seguridad social.
Que el derecho de la accionante a reclamar la sanción moratoria nació el 20 de marzo de 2019. A partir de esa fecha comenzó a correr el término de tres años previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social para presentar la demanda correspondiente, el cual vencía inicialmente el 20 de marzo de 2022. No obstante, la accionante interrumpió válidamente dicho término al presentar una reclamación administrativa el 1º de junio de 2020, lo que extendió el nuevo plazo hasta el 1.º de junio de 2023, pero la accionante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 14 de agosto de 2023 y la demanda judicial el 27 de junio de 2024, es decir, ambas actuaciones después del vencimiento del nuevo plazo de prescripción. Por tanto, el Tribunal concluyó que el derecho ya se encontraba prescrito cuando se presentó la demanda.
El Departamento de Sucre solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Dijo que la acción de tutela no podía convertirse en una tercera instancia para reabrir un debate ya resuelto por el juez natural del asunto, además, pidió su desvinculación por falta de legitimación por pasiva, ya que, a su juicio, no tenía la calidad de deudor ni responsabilidad en el pago de la sanción moratoria reclamada por la accionante.
Añadió que la pretensión de reconocimiento de una acreencia económica no correspondía al objeto de la tutela, por tratarse de una controversia patrimonial que debía ventilarse por las vías ordinarias. El Ministerio de Educación Nacional, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que la accionante ya había acudido a los mecanismos ordinarios dentro del proceso contencioso administrativo.
Asimismo, pidió ser desvinculado del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser el obligado al pago de la sanción moratoria, función que corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Añadió que la tutela no podía emplearse como tercera instancia ni como vía para reabrir un debate ya resuelto en dos instancias judiciales.
Argumentó que la pretensión de reconocimiento de acreencias económicas excedía el ámbito de la tutela, al tratarse de una controversia de naturaleza patrimonial. Reiteró que la prescripción del derecho fue declarada conforme a la ley y la jurisprudencia, y que la accionante no demostró la existencia de responsabilidad por parte del Departamento.
El Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, se limitó a remitir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-33-002-2024-00099-01, sin pronunciarse sobre la acción constitucional. La Fiduprevisora no se pronunció, pese a que fue debidamente notificada. II. CONSIDERACIONES 1. Legitimación en la causa por pasiva.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional5 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción 5 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el presente asunto, la parte actora cuestiona la sentencia de segunda instancia dictada el 9 de abril de 2025, por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión Oral en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 70001-33- 33-002-2024-00099-01. Por su parte, el Departamento de Sucre y el Ministerio de Educación solicitaron su desvinculación al considerar que no contaban con legitimación en la causa por pasiva.
Sin embargo, su vinculación no se produjo en calidad de partes demandadas, sino como terceros con interés, dado que actuaron como demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-33-002-2024-00099-00/01. Por lo tanto, se declarará no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva que alegó. 2.
Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez, para dejar sin efectos la providencia del 9 de abril de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión Oral en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 70001-33- 33-002-2024-00099-01, que confirmó la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional porque la parte actora la utiliza como una instancia adicional del proceso ordinario e insiste en argumentos que ya fueron resueltos por el juez natural del proceso. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 3.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de2005,5 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales6 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos7 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4.
La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-006, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 6 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 5. Análisis del caso concreto La señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez cuestiona la providencia del 9 de abril de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión Oral que confirmó la decisión de declarar la excepción de prescripción extintiva del derecho en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-33-002- 2024-00099-01.
De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Básicamente, porque declaró de manera indebida la prescripción extintiva del derecho. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la señora Vergara Martínez contra la sentencia del 16 de diciembre de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, se lee lo siguiente: Dilucidado lo anterior, la sanción moratoria generada por el pago tardío del auxilio de cesantías de la demandante inició el 20 de marzo de 2019, con la reclamación administrativa presentada por la actora el 1° de junio de 2020 interrumpió la extinción del derecho por un término igual a la inicial, es decir tres años contados a partir de la fecha de interrupción, feneciendo el 1° de junio de 2023.
Hay q señalar que la petición realizada primeramente, fue una extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación que rige la sanción moratoria, dicha extensión de jurisprudencia fue radicada ante el concejo de estado teniendo un termino de dos meses el concejo de estado para pronunciarse, puesto que la administración guardo silencio, hay que destacar que la extensión de jurisprudencia suspende los términos hasta cuando se pronuncie el concejo de estado, transcurrido los meses se manifestó por parte de la FIDUPREVISORA SA una relación de casos a conciliar y entre ellos se encontraba el proceso del accionante, por ello se acude a la procuraduría a legalizar la conciliación de la demandante la cual fue reconocida por la fiduprevisora S.A, dicha conciliación fue aprobada por el procurador delegado para asuntos administrativos y como es requisito legal dicha conciliación llega al juzgado y el juez competente la desaprueba sin tener en cuenta los argumentos anteriormente esgrimidos.
Hay que señalar que por congestión judicial del concejo de estado los dos meses que tenían para la extensión de jurisprudencia transcurrieron mas de dos años, señalando que dicha solicitud si fue admitida pero a raíz que la fiduprevisora concilio o reconoció el derecho de forma administrativa y luego se valido ante el procurador delegado para asuntos administrativos se espero el pago de dicha sanción por parte de la fiduprevisora cuando con la inaprobación del juez de conocimiento que aprueba la conciliación de la procuraduría se suspende dicho pago hasta nueva orden, puesto que toco presentar la demanda para organizar dicho tema, así mismo para la fecha de los hechos no estaba en aplicación la sentencia de unificación que manifiesta que la prescripción de los tres años inicia desde el día 71 de el no pago de las cesantías, puesto que para la fecha de los hechos no estaba vigente la ley 1955 de 2019 puesto que la fiduprevisora reconocida por vía administrativa las sanciones moratorias de cesantías que tuvieran dentro del rango de los 3 años dentro del pago de las cesantías, es así que habían cesantías con mas de 5 y 6 años esperando pago y al momento de pagarlas 5 y 6 años después dentro de ese termino uno solicitaba la sanción moratoria y se la pagaban, toda ves que el termino de prescripción se tomaba dentro de los 3 años en q se realizaba el pago. el reconocimiento de la sanción moratoria de la demandante se realizo en el termino de vigencia de la sentencia de unificación que manifestaba los 3 años de la fecha de pago de la cesantías como termino de prescripción, por ello no se le puede aplicar una sentencia de unificación que no estaba vigente para la fecha y así mismo recordemos que la accionante había acudido ante el concejo de estado para solicitad la extensión de jurisprudencia sobre el presente caso y desde que realiza la solicitud quedan inmediatamente suspendidos los términos de prescripción y en ese momento ella no había acudido a demandar y luego por aprobación de su sanción moratoria por parte de la fiduprevisora se legalizo el reconocimiento del Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho ante el procurador y dicho procurador lo aprobó y luego pasa a la jurisdicción para la ratificación de dicha aprobación que termina inaprobando dicha conciliación por ello y por lo anteriormente expuesto y por los documentos que se aportan en esta apelación, solicito que se revoque la sentencia de primera instancia y se conceda el derecho adquirido que tiene el accionante desde que la fiduprevisora lo reconoció por vía administrativa y lo legalizo ante el procurador más aun cuando la docente dentro del debido proceso y de los principios de la eficacia vía administrativa se le reconoció su derecho por la demora injustificada en el pago de sus cesantías.
Por ello, debe tenerse en cuenta que el silencio negativo administrativo se configuró el 02/09/2020 y los 3 años vencían el 03 septiembre 2023 acudiendo a ese término tanto al Consejo de estado que dilató los términos establecidos por el, pero con el reconocimiento por vía administrativa antes del vencimiento de ese término se hizo presentación de la conciliación ante el procurador administrativo por ello y por lo anteriormente expuesto se debe revocar la sentencia de primera instancia ya que la docente tiene el derecho cierto e irrenunciable que fue declarado por vía administrativa y aprobado en conciliación ante procuraduría y al momento de llegar a la jurisdicción están improbando sin tener en cuenta los argumentos anteriormente expuestos.
(sic para toda la cita) Por su parte, en la acción de tutela, la demandante afirmó que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo, fáctico y en desconocimiento del precedente jurisprudencial, por esas mismas razones. Se transcribe textualmente, así: I.
HECHOS […]
SÉPTIMO: La petición realizada primeramente se solicitó sanción moratoria y luego la extensión de jurisprudencia todo dentro del término legal, la extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación que rige la sanción moratoria, dicha extensión de jurisprudencia fue radicada ante el consejo de estado teniendo un término de dos meses el consejo de estado para pronunciarse, puesto que la administración guardo silencio, hay que destacar que la extensión de jurisprudencia suspende los términos hasta cuando se pronuncie el consejo de estado, transcurrido los meses se manifestó por parte de la FIDUPREVISORA SA una relación de casos a conciliar y entre ellos se encontraba el proceso del accionante, por ello se acude a la procuraduría a legalizar la conciliación de la demandante la cual fue reconocida por la fiduprevisora S.A, dicha conciliación fue aprobada por el procurador delegado para asuntos administrativos y como es requisito legal dicha conciliación llega al juzgado y el juez competente la desaprueba sin tener en cuenta los argumentos anteriormente esgrimidos.
OCTAVO: Realizada la apelación en el termino legal obteniendo fallo de segunda instancia donde el tribunal administrativo de sucre en sentencia de segunda instancia de fechas 09/04/2025 fundamenta: Ahora bien, la Sala debe advertir la imposibilidad de valorar las pruebas aportadas por la parte demandante en el recurso de apelación, ya que de acuerdo con lo establecido en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las pruebas que deben apreciarse por el juez deben aportarse en las oportunidades prevista en la Ley.
Al respecto, la norma establece: …) Artículo 212. Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. 1En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. …) En tal sentido, para la Sala, no es válido que la parte demandante en su recurso aporte pruebas fuera de las etapas probatorias, como aquellas referentes al trámite de solicitud de extensión de la jurisprudencia iniciado el 25 de mayo de 20227, toda vez que de conformidad con la norma citada las oportunidades probatorias en este caso para la parte demandante son: la demanda; su reforma y la oposición a las excepciones.
El anterior fundamento viola derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la seguridad social, al incurrir en defecto sustantivo 7 Índice 00026, pág. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por desconocimiento del precedente LEGAL horizontal y vertical, toda vez que el fundamento de las decisiones se basó en una prescripción la cual no existió ya que la fiducia en primera medida reconoció la sanción moratoria vía administrativa y ante procuraduría con la presentación de la extensión de jurisprudencia y dichos documentos a pesar de no estar dentro del proceso si varían la decisión del tribunal y juzgado puesto que desde la conciliación eran los soportes de la declaración del derecho y a la fecha están vigentes y con plenos poderes judiciales de suspensión de la prescripción del derecho. […] II.
CASO CONCRETO En el presente caso se violan derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la seguridad social, al incurrir en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente LEGAL horizontal y vertical, toda vez que la accionante dentro de los términos legales solicitó el reconocimiento de sus derechos, los soportes de los mismos y sus efectos jurídicos siempre estuvieron presentes al momento de la declaración del derecho por medio del comité de la fiduprevisora S.A que administra el FOMAG, la negativa en vía judicial se soporta en la prescripción la cual es inexistente puesto que existe la petición del derecho y la extensión de jurisprudencia realizada en fechas 17/08/2022 la cual se radico y atendió la entidad territorial y FOMAG para que se realizara la declaración del derecho.
En fechas 14/08/2023 se dio aprobación de su sanción moratoria por parte de la fiduprevisora se legalizo el reconocimiento del derecho ante el procurador y dicho procurador lo aprobó en acta. Por ello tomando las fechas de la solicitud de las cesantías lo cual fue el 6/12/2018 hasta la fecha de pago de las cesantías lo cual fue el 13/3/2020 trascurrieron 393 días de mora que equivalen a una indemnización a la fecha de $ 47.709.244, desde el 1/06/2020, fecha de solicitud de sanción moratoria hasta el día siguiente de los tres meses de la solicitud, se configura el acto administrativo ficto y presunto de fechas 2/09/2020 por el silencio administrativo, la extensión de jurisprudencia realizada en fechas 17/08/2022 la cual se radico y atendió la entidad territorial y FOMAG para que se realizara la declaración del derecho;
La petición realizada primeramente se solicitó sanción moratoria y luego la extensión de jurisprudencia todo dentro del término legal, la extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación que rige la sanción moratoria, dicha extensión de jurisprudencia fue radicada ante el honorable Consejo de Estado teniendo un término de dos meses el honorable consejo de estado para pronunciarse, puesto que la administración guardo silencio, hay que destacar que la extensión de jurisprudencia suspende los términos hasta cuando se pronuncie el honorable consejo de estado, transcurrido los meses se manifestó por parte de la FIDUPREVISORA SA una relación de casos a conciliar y entre ellos se encontraba el proceso del accionante, por ello se acude a la procuraduría a legalizar la conciliación de la demandante la cual fue reconocida por la fiduprevisora S.A, dicha conciliación fue aprobada por el procurador delegado para asuntos administrativos y como es requisito legal dicha conciliación llega al juzgado y el juez competente la desaprueba sin tener en cuenta los argumentos anteriormente esgrimidos.
(sic para toda la cita) No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión Oral, en providencia del 9 de abril de 2025, que consideró: Pues bien, del contenido de la Resolución No. 0031 del 3 de febrero del 2020 se extrae que la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 6 de diciembre de 2018, por lo tanto, se debe realizar la siguiente contabilización de los plazos legales para el reconocimiento de dichas cesantías: - A partir del día hábil siguiente -7 de diciembre de 2018- comenzaron a correr los quince (15) días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, los cuales vencieron el 19 de marzo de 2019. - El acto administrativo de reconocimiento fue expedido el 3 de febrero de 2020, es decir, se produjo por fuera de los quince (15) días señalados en el Art. 4 de la Ley 1071 de 2006, lo que lo torna en extemporáneo, razón por la cual se hará uso de la segunda hipótesis planteada en la sentencia de unificación citada en precedencia para determinar el momento a partir del cual se hizo exigible la sanción reclamada (…) Así las cosas, los 70 días que establece la regla jurisprudencial para el pago de las cesantías parciales transcurrieron entre 7 de diciembre y 19 de marzo de 2019, por lo que, a partir del 20 de marzo de 2019 empezó a causarse la sanción moratoria hasta el 10 de marzo de 2020, esto es, el día anterior a la fecha de la consignación del dinero reconocido por cesantías parciales, lo cual, ocurrió el 11 de marzo de 2020 según lo manifestado en los hechos de la demanda y lo advertido en el extracto bancario del 13 de marzo de 2020.
De conformidad con lo expuesto, la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de atraso en el pago oportuno de sus Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesantías parciales, término que se contabiliza desde el 20 de marzo de 2019 al hasta el día anterior al pago de estas el 10 de marzo de 2020, lo cual corresponde a un total de (356) días de retardo.
En razón de lo anterior y según lo decantado por la jurisprudencia administrativa transcrita en precedencia, la demandante desde el día siguiente a la exigibilidad de la sanción moratoria tenía tres (3) años -Art. 151 del CPT - para reclamar el derecho derivado por la no cancelación oportuna de sus cesantías, so pena de configurarse el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho.
En tal sentido, en el presente caso operó la prescripción de la sanción moratoria causada a favor de la demandante, como se expondrá a continuación: Está probado que, a partir del 20 de marzo de 2019, la demandante adquirió el derecho al pago de la sanción moratoria. Por lo tanto, el plazo para presentar la solicitud de reconocimiento y pago de dicha sanción, sin que operara la prescripción fue inicialmente hasta el 20 de marzo de 2022.
Sin embargo, al haberse presentado la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria el 1º de junio de 2020, se interrumpió el término de prescripción por un lapso igual, extendiéndose hasta el 1º de junio de 2023. En este caso, la parte demandante presentó solicitud de conciliación ante el Ministerio Publico el 14 de agosto de 2023, es decir, cuando ya se había configurado el término de prescripción, mucho más cuando se presentó la demanda el 27 de junio de 2024.
Ahora bien, la Sala debe advertir la imposibilidad de valorar las pruebas aportadas por la parte demandante en el recurso de apelación, ya que de acuerdo con lo establecido en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las pruebas que deben apreciarse por el juez deben aportarse en las oportunidades prevista en la Ley.
Al respecto, la norma establece: (…) Artículo 212. Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. (…) En tal sentido, para la Sala, no es válido que la parte demandante en su recurso aporte pruebas fuera de las etapas probatorias, como aquellas referentes al trámite de solicitud de extensión de la jurisprudencia iniciado el 25 de mayo de 2022, toda vez que de conformidad con la norma citada las oportunidades probatorias en este caso para la parte demandante son: la demanda; su reforma y la oposición a las excepciones.
Así las cosas, no prosperan los argumentos dirigidos a que se valoren las pruebas aportadas con el recurso de apelación con las que se pretenden acreditar que la solicitud de extensión de jurisprudencia realizada por la parte demandante interrumpió el término de prescripción, como quiera que, tales argumentos no fueron advertidos en la demanda y las pruebas para soportarlos fueron traídas al plenario fuera de las etapas probatorias que para la parte demandante era la demanda, su reforma y la oposición a las excepciones.
Tampoco prospera la premisa de la recurrente relacionada a que no debe aplicarse la jurisprudencia que plantea que la sanción moratoria es prescriptible y que se aplica el término previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, toda vez que, es contraria a la sentencia de Unificación SUJ- 034-CE-S2-2023 proferida por el H. Consejo de Estado, que advirtió a los operadores jurídicos “que las reglas de unificación fijadas en esta sentencia son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada”.
Bajo ese entendido, y en base a las pruebas aportadas oportunamente en el plenario, queda demostrado que la señora Guadalupe del Carmen Vergara Martínez presentó la solicitud de conciliación prejudicial y la demanda después del término de tres años cuando ya se había causado la prescripción de la sanción moratoria como lo consideró la juez de instancia en la sentencia apelada.
Como se ve, con los argumentos expuestos por la demandante en la solicitud de amparo se pretende continuar el debate jurídico que planteó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-33-33-002-2024-00099 00/01. Si bien Radicado: 11001-03-15-000-2025-03263-00 Demandante: Guadalupe del Carmen Vergara Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la accionante alega la configuración de un defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial, lo cierto es que invoca esas causales específicas con el propósito de insistir en los argumentos que expuso en el recurso interpuesto contra la sentencia que decidió el asunto en primera instancia y que fueron desestimados en la providencia cuestionada.
En el escenario que propone la parte actora, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades judiciales en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. La acción de tutela tiene como fin la protección de derechos fundamentales, y no puede utilizarse como instancia adicional de los procesos ordinarios.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Denegar las solicitudes de desvinculación formuladas por el Departamento de Sucre y el Ministerio de Educación, conforme a la parte motiva. 2.
Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador