CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 05001233300020210153401 (70541) DEMANDANTE: Gerson Alberto Correa Monsalve DEMANDADO: Nación-Fiscalía General de la Nación REFERENCIA: Apelación auto – Proceso ejecutivo Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 24 de agosto de 2023, mediante el cual se imputó el pago abonado por la entidad demandada, se determinó el saldo pendiente, se negó la solicitud de terminación del proceso y el levantamiento de las medidas cautelares.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El 18 de agosto de 2021, el señor Gerson Alberto Correa Monsalve, actuando a través de apoderado judicial, radicó demanda ejecutiva en contra de la Nación- Fiscalía General de la Nación con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones: Se solicita al Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia librar mandamiento de pago a favor de la parte ejecutante y en contra de la Nación- Fiscalía General de la Nación de conformidad con la condena impuesta por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del 10 de diciembre de 2015, por las siguientes sumas:
PRIMERO: Por capital por concepto de daños morales al señor Gerson Alberto Correa Monsalve la suma equivalente en pesos a cien (100) SMLMV- para el año 2016 fecha de ejecutoria de la sentencia- correspondiente a la suma de setenta y seis millones ciento quince mil quinientos pesos m.l. ($76.115.500,00)
SEGUNDO: Por capital por concepto de lucro cesante al señor Gerson Alberto Correa Monsalve la suma de cuarenta y tres millones trescientos noventa y un mil noventa y cinco pesos ($43.391.095.00) 2 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo TERCERO: Por concepto de INTERESES por la suma descritas en los primer y segundo punto de este acápite los respectivos intereses comerciales y moratorios causados desde que la obligación se hizo exigible hasta el momento en que se verifique el pago total de la misma, en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, citados en la orden sexta de la sentencia cuya ejecución se pretende.
CUARTO: Que las sumas adeudadas sean indexadas desde que nació la obligación hasta el pago efectivo de esta.
QUINTO: Se condene en costas a la parte ejecutada. 1.2. El 6 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago (Índice 13 SAMAI Tribunal). 1.3. La Fiscalía General de la Nación presentó contestación a la demanda (Índice 22 SAMAI Tribunal). 1.4. El 18 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó seguir adelante con la ejecución, así como la práctica de la liquidación del crédito y condenó en costas a la Fiscalía General de la Nación (Índice 26 SAMAI Tribunal). 1.5.
El 13 de septiembre de 2022, la parte ejecutante presentó liquidación del crédito (Índice 29 SAMAI Tribunal). 1.6. El 15 de diciembre de 2022 y el 2 de febrero de 2023, la Fiscalía General de la Nación solicitó la terminación del proceso por el pago total de la obligación (Índices 33 y 35 SAMAI Tribunal). 1.7. El 12 de abril de 2023, la contadora liquidadora del Tribunal Administrativo de Antioquia presentó liquidación del crédito, estableciendo que, luego del pago realizado por la Fiscalía General de la Nación, se adeudaba a la parte demandante $6.408.416.
Igualmente, revisó las liquidaciones del crédito presentadas por la parte ejecutante y la Fiscalía General de la Nación, concluyendo que las mismas presentaban errores que afectaban el valor final de la deuda (Índice 36 SAMAI Tribunal). 2. Auto objeto del recurso de apelación El 24 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia tuvo como pago parcial de lo adeudado la suma de $269.041.786, quedando un saldo por pagar en favor del demandante que asciende a $8.563.598, por tales razones negó la solicitud de terminación del proceso y el levantamiento de las medidas cautelares. 3 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo A partir de la la liquidación elaborada por la contadora liquidadora de dicha Corporación, concluyó: De acuerdo a lo anterior, se advierte que al total del crédito (capital más intereses) que asciende a la suma de $275.450.202, se le deberá imputar como pago parcial de la obligación, la suma de $269.041.786 la cual fue realizada a la apoderada de la parte actora; quedando un saldo de capital por pagar al demandante de $6.408.416, tal como lo informó la liquidadora de esta corporación. En consecuencia, la obligación insoluta asciende a la suma de $6.408.416 en favor del demandante.
Se advierte que la suma anterior continuó causando intereses moratorios por lo que a la fecha de esta providencia el valor adeudado asciende a $8.563.598 (…). La decisión fue notificada por estado el 30 de agosto de 2023 (Índices 39 y 41 SAMAI Tribunal). 3. Recurso de apelación El 4 de septiembre de 2023, la Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación. Argumentó que el crédito tenía un trámite administrativo específico, por haber sido reconocido como deuda pública dentro del Plan Nacional de Desarrollo, artículo 53 de la Ley 1955 de 2019, reglamentada por el Decreto 642 de 2020, modificado por los Decretos 960 de 2021, 1435 de 2022 y 2442 de 2022.
A través del Decreto 642 de 2020 se establecieron los procedimientos a seguir y los correspondientes plazos para la realización efectiva del pago, término extendido a través de los Decretos 960 del 22 de agosto de 2021 y el Decreto 1435 del 31 de julio de 2022, este último en su artículo 1°, que modificó el parágrafo del artículo 4° del Decreto 642 de 2020, extendió el plazo para el pago hasta el 30 de septiembre de 2022.
La Fiscalía General de la Nación incluyó la presente acreencia en la Resolución 2983 del 24 de junio de 2022, discriminando los montos y beneficiarios finales de las providencias sobre las cuales no se suscribieron acuerdos de pago; así, la entidad mediante Resolución 3002 del 24 de junio de 2022 solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento como deuda pública de la obligación ejecutada, cartera ministerial que a través de la Resolución 2290 del 31 de agosto de 2021 reconoció y ordenó el pago de $269.041.786 a favor de Gerson Alberto Correa Monsalve por concepto de capital e intereses moratorios. 4 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo Luego se materializó el pago a través de la Subdirección Financiera de la Entidad, la cual constituyó depósito judicial en favor del Despacho, tal como consta en la orden de pago No. 284123322 del 12 de septiembre de 2022.
En ese orden, los pagos realizados con cargo al Plan Nacional de Desarrollo-Ley 1955 de 2019 fueron ejecutados conforme a las disposiciones legales y reglamentarias para el efecto, en el cual se estableció un periodo para su reconocimiento en cada entidad y un reconocimiento adicional como deuda pública por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que se haya previsto el reconocimiento de intereses adicionales.
Así mismo, con ocasión del vencimiento de los términos fijados por el Decreto 960 de 2021, fue expedido el Decreto 1435 de 2022, extendiendo los términos previstos para realizar el pago, pero no se aumentó el término para efectuar reconocimientos adicionales. Lo mismo sucedió con el Decreto 2442 de 2022, que amplió una vez más el plazo para pagar los créditos que hubieran sido reconocidos con cargo a la deuda pública al 31 de agosto de 2022, sin que sean viables reconocimientos adicionales.
A partir de lo expuesto concluyó: (…) es claro que el reconocimiento de créditos judiciales efectuados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo correspondió al cumplimiento de una disposición legal de carácter especial que junto con sus decretos reglamentarios, previó unos términos preclusivos para reconocimientos y pagos, sin que sea viable para las entidades que se acogieron a dicha disposición legal efectuar reconocimientos adicionales en tanto correspondería a reconocimientos por fuera de los términos legales.
Con base en lo anterior solicitó la terminación del proceso ejecutivo por el pago total de la obligación conforme a lo previsto por el artículo 461 del Código General del Proceso (Índice 45 SAMAI Tribunal). El recurso fue concedido por auto del 10 de octubre de 2023 y remitido a esta Corporación el día 19 siguiente (Índices 46 y 49 SAMAI Tribunal). 4.
Trámite en segunda instancia 4.1. Por auto del 11 de diciembre de 2023, este Despacho ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia en atención a que no se había surtido el traslado del recurso a la contraparte (Índice 04 SAMAI). 4.2. El traslado del recurso de apelación se efectuó entre el 24 y el 28 de mayo de 2024, sin que la parte ejecutante se pronunciara (Índice 54 SAMAI Tribunal). 5 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo CONSIDERACIONES 1.
Procedencia del recurso de apelación y competencia para conocerlo Conforme al alcance interpretativo expuesto por la Sala Plena de esta Corporación, en providencia del 12 de septiembre de 20231, en la que se definió como regla de unificación que: “el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA”, este Despacho considera que tal interpretación también resulta aplicable al trámite que se le debe imprimir a la apelación de autos proferidos en un proceso ejecutivo, es decir, las disposiciones contenidas en los artículos 243 y 244 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, la liquidación del crédito no cuenta con regulación específica en el CPACA, de ahí que deba acudirse a lo preceptuado en el artículo 446 del Código General del Proceso y, concretamente, al numeral 3° que establece la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que altera de oficio la liquidación del crédito: 3. Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva.
El recurso, que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación. Por otro lado, el recurso fue interpuesto de manera oportuna, como lo establece el artículo 244 del CPACA, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, dado que la decisión fue notificada el 30 de agosto de 2023, mientras que la apelación fue radicada el 4 de septiembre siguiente.
Por lo anterior, se procede a resolver la controversia, de conformidad con la competencia asignada por el artículo 150 del CPACA, en concordancia con el numeral 3 del artículo 125 ibidem. 2. Caso concreto Mediante el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 se permitió a la Nación reconocer como deuda pública las obligaciones de pago originadas en sentencias o 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 12 de septiembre de 2023, radicación No. 11001 0315 000 2023 00857 00, C.P. Oswaldo Giraldo López. 6 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo conciliaciones debidamente ejecutoriadas, que se encuentren en mora de su pago para la fecha de expedición de la ley.
En la misma línea, el Decreto 642 de 2020 reglamentó los trámites que debían adelantar las entidades para el reconocimiento como deuda pública y el pago de las sentencias o conciliaciones en mora, destacando que en el parágrafo del artículo 4, modificado por el artículo 1 del Decreto 1435 de 2022, se estableció:
PARÁGRAFO. El pago de las sentencias o conciliaciones debidamente ejecutoriadas que se encontraban en mora en su pago al 25 de mayo de 2019 y que al 31 de agosto de 2022 hayan sido reconocidas como deuda pública por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los términos del artículo 12 del presente decreto, deberá realizarse a más tardar el 30 de septiembre de 2022.
Plazo que fue extendido nuevamente hasta el 23 de diciembre de 2022 según el Decreto 2442 de 2022. Como consecuencia de lo anterior, mediante la Resolución No. 3002 del 24 de junio de 2022, la Fiscalía General de la Nación discriminó el monto adeudado al señor Gerson Alberto Correa Monsalve como beneficiario de una providencia frente a la cual no se suscribió acuerdo de pago, fijando dicho valor en $269.041.786 (Índices 33 y 35 SAMAI Tribunal).
Posteriormente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución 2290 del 31 de agosto de 2022 reconoció como deuda pública la suma de $265.667.943.585 correspondiente con las obligaciones de pago originadas en las providencias a cargo de la Fiscalía General de la Nación discriminadas en la Resolución No. 3002 de 2022 y ordenó proceder al pago con cargo al rubro de servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación, en cuyo anexo se incluyó la suma de $269.041.786 con el fin de cancelar lo adeudado al señor Gerson Alberto Correa Monsalve (Índices 33 y 35 SAMAI Tribunal).
Según lo manifestado por la parte ejecutante (Índice 29 SAMAI Tribunal), así como lo afirmado por la Fiscalía General de la Nación (Índices 33, 35 y 45 SAMAI Tribunal), el 12 de septiembre de 2022 la entidad ejecutada procedió con el pago de $256.553.735, valor que resulta de restar el monto reconocido ($269.041.786) menos las deducciones por retención en la fuente.
Se evidencia que efectivamente la Fiscalía General de la Nación empleó el mecanismo consagrado en el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 para reconocer como deuda pública y pagar la condena impuesta por el Consejo de Estado 7 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo mediante sentencia del 10 de diciembre de 2015; sin embargo, la utilización de dicho trámite especial no implicaba la cesación de causación de intereses y mucho menos eximía a la entidad de la cancelación total de lo adeudado.
Sobre el particular debe recordarse que el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo establecía que las cantidades líquidas reconocidas en sentencias condenatorias en contra de alguna entidad estatal devengarán intereses, causación que cesa cuando los beneficiarios no presentan solicitud de pago dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide la condena o de la que aprueba la conciliación; presentada la cuenta de cobro en debida forma, la generación de intereses se extenderá hasta la fecha del pago total de la obligación. Sobre el asunto esta Corporación ha expuesto: De igual manera, la legislación consagra los denominados intereses moratorios cuya función es resarcir los perjuicios que se ocasionan al acreedor por no tener en la oportunidad pactada el dinero adeudado.
En estos casos, la ley presume que el pago retardado genera perjuicios, los cuales, en todo caso, se encuentran tasados toda vez que no pueden ser menores a los denominados intereses legales. Se trata de una presunción legal que apunta al reconocimiento de frutos del dinero al considerarse éste un bien, de forma tal que no se cierra la puerta a la demostración de la existencia y cuantía de perjuicios superiores.
(…) Adicionalmente, para que el pago extinga la obligación debe hacerse en las condiciones que establece la ley, que no son otras distintas a que se efectúe de forma completa y ello comprende no sólo el valor adeudado sino también los intereses e indemnizaciones que se deban. El fenómeno descrito no se presenta respecto de los deudores morosos de obligaciones de dinero, toda vez que en este evento se paga con una moneda desvalorizada, y tal como ha sostenido antaño la Corte Suprema de Justicia, se trata de un pago ilusorio e incompleto y por lo tanto injusto e inequitativo, pues sí se permitiera se aceptaría un provecho indebido derivado del propio incumplimiento del deudor, razón por la cual, la principal consecuencia de la mora es la de originar una indemnización de perjuicios.
En el supuesto descrito, el perjuicio sufrido es imputable al deudor por haberse constituido en mora, porque el simple retardo comporta una inejecución culpable de la obligación. La palabra mora es equivalente a retardo o tardanza, y uno de los eventos en los que la legislación civil consagra la mora debitoris es precisamente aquel en el que no se ha cumplido con la prestación debida dentro del plazo estipulado, salvo aquellos casos especiales en los que la ley exija requerimiento del deudor.
Se aplica entonces, el principio “dies interpellat pro homine” (el día interpela por sí sólo) como clara excepción a la regla según la cual “no hay mora sin requerimiento”.2 Al trasladar tales consideraciones al escenario del proceso ejecutivo por sumas de dinero se comprende que, según los artículos 424 y 431 del Código General del Proceso, la ejecución podrá incluir tanto el capital como los intereses, desde que se 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, providencia del 7 de febrero de 2011, radicación No. 08001-23-31-000-1993-07655-01(19597), C.P. Enrique Gil Botero. 8 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo hicieron exigibles y hasta la cancelación de lo adeudado, por ello la terminación del proceso ejecutivo en los términos del artículo 461 ibídem estará supeditado a la verificación del pago total de la obligación, lo que comprende lógicamente los intereses debidos conforme a lo previsto en el artículo 1649 del Código Civil.
En el asunto bajo examen, se encuentra que mediante la Resolución No. 3002 del 24 de junio de 2022 la Fiscalía General de la Nación determinó que lo adeudado al señor Gerson Alberto Correa por concepto de capital más intereses con corte al 30 de junio de 2022 ascendía a $269.041.786; no obstante, el pago efectivo de tal suma de dinero se materializó meses después, concretamente, el 12 de septiembre de 2022.
Lo anterior significó que durante el periodo comprendido entre el reconocimiento de lo adeudado y el abono se continuaron causando intereses, dado que el solo reconocimiento de la deuda no basta para interrumpir la generación de intereses, lo que se encuentra condicionado al pago total de la obligación. Lo anterior explica porqué el abono realizado por la entidad el 12 de septiembre de 2022 no cubrió el monto íntegro de la obligación, puesto que no se incluyeron los intereses generados con posterioridad al 30 de junio de 2022, fecha de corte con la cual la entidad liquidó lo adeudado.
Así mismo lo concluyó la contadora liquidadora del Tribunal Administrativo de Antioquia al examinar la liquidación del crédito presentada por la Fiscalía General de la Nación: El menor valor liquidado por la Fiscalía por concepto de intereses moratorios ($6.408.416), se presenta debido a que la Fiscalía General de la Nación liquidó los intereses de mora con corte al 30 de junio de 2022, y en ésta liquidación se calcularon hasta el 12 de septiembre de 2022, fecha ésta última que corresponde a la fecha en que la Fiscalía General de la Nación realizó el pago a la apoderada de la parte demandante (Índice 36 SAMAI Tribunal).
En esa medida, el Tribunal Administrativo de Antioquia acertó al proferir el auto del 24 de agosto de 2023, pues al verificar que el pago efectuado por la entidad el 12 de septiembre de 2022 no alcanzaba a cubrir la totalidad de lo adeudado, lo procedente jurídicamente era tener como pago parcial de la obligación la suma de $269.041.786, determinar el saldo insoluto y negar la solicitud de terminación del proceso ejecutivo.
Ciertamente el marco normativo creado a partir del artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 no contempla otro término para el reconocimiento de deuda pública de la condena objeto de ejecución, pero ello no se traduce en una permisión para que la entidad deje de cancelar los saldos a favor del ejecutante que no fueron incluidos en dicho trámite, dada la existencia de otros mecanismos legales de financiación que permitirían la satisfacción total de la obligación. 9 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo Cabe aclarar que el saldo adeudado por la Fiscalía General de la Nación no corresponde a un reconocimiento adicional por fuera de los términos legales, tal y como lo sugiere la entidad en el recurso de apelación, ya que simplemente se trata de una porción de la condena impuesta que no fue cubierta por el abono efectuado el 12 de septiembre de 2022, saldo insoluto que continuó y continuará generando intereses hasta el momento en que la entidad cancele la totalidad de la deuda.
Lo expuesto autoriza a concluir que debe confirmarse el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 24 de agosto de 2023, mediante el cual se imputó el pago abonado por la entidad demandada, se determinó el saldo pendiente, se negó la solicitud de terminación del proceso y el levantamiento de las medidas cautelares. 3.
Condena en costas De conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, es decir, se condenará por este concepto a la Fiscalía General de la Nación. La liquidación se hará por el a quo conforme al artículo 366 ibídem. En relación con las agencias en derecho, en aplicación del numeral 7 del acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, aplicable al presente asunto en atención a la fecha de presentación de la demanda3, se fija como agencias en derecho la suma de 1/2 SMLM vigente para el momento de ejecutoria de la providencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 24 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la Fiscalía General de la Nación y en favor de la parte ejecutante, las cuales serán liquidadas por el a quo según lo contemplado en el artículo 366 del CGP. 3 18 de agosto de 2021. 10 Radicación: 05001233300020210153401 (70541) Demandante: Gerson Alberto Correa Monsalve Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Apelación auto- Proceso ejecutivo Se fijan como agencias en derecho el equivalente a 1/2 SMLM vigente para el momento de ejecutoria de la providencia.
TERCERO: En cumplimiento del inciso segundo artículo 326 del Código General del Proceso, se ordena comunicar inmediatamente al juez de primera instancia la presente decisión.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. Se deja constancia que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace:
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada