Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Medio de control de nulidad y restablecimiento. Sanción a servidores públicos de elección popular. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Procuraduría General de la Nación de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 8 de septiembre de 20231, mediante apoderado judicial, la Procuraduría General de la Nación interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.

Que se deje sin efectos la sentencia del 3 de agosto de 2023 proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado dentro del radicado 18001-23-33-000- 2015- 00321-02 (2849-201). 2. En consecuencia, se ordene a la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado que, en un término razonable, profiera sentencia sustitutiva en donde el factor competencia se analice de conformidad con las normas constitucionales y el precedente de la Corte Constitucional en lo que hace al control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y, al momento de la imposición de la sanción. En ese orden, se analicen las causales de nulidad alegadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que no fueron objeto de estudio por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado». 2.

Hechos Del expediente, se advierte como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2015, el señor Duber Fabio Trujillo Medina, quien fungió como alcalde de San José del Fragua durante el 1° de enero de 2008 al 31 de 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2011, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación. El señor Duber Fabio Trujillo Medina pretendió la declaratoria de nulidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría Regional del Caquetá y la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante los cuales se le impuso sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad general por el término de 10 años. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Caquetá conoció del asunto, bajo el radicado Nro. 18001-23-33-000-2015-00321-00. En sentencia de 6 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Caquetá accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que en el proceso disciplinario no se hizo la debida controversia de las pruebas testimoniales y las técnicas.

A su vez, en ejercicio del control de convencionalidad, sostuvo que se configuró la nulidad de los actos administrativos demandados por falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para restringir derechos políticos de personas de elección popular. Como restablecimiento del derecho ordenó la desanotación de la sanción disciplinaria impuesta, pero negó el restablecimiento económico pues no se acreditó que al momento de ser destituido estuviera ocupando el cargo de alcalde u otro tipo de cargo.

Motivo por el cual se consideró que no le asistía derecho a reclamar salarios o prestaciones sociales. El señor Duber Fabio Trujillo Medina y la Procuraduría General de la Nación interpusieron recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. 2.3. En sentencia de 3 de agosto de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B confirmó la decisión apelada, por considerar que la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para sancionar disciplinariamente al señor Duber Fabio Trujillo Medina. 3.

Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen todos los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, la parte actora argumentó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo. Violación directa de la Constitución: la Procuraduría General de la Nación argumentó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B desconoció normas constitucionales, como los artículos 277.6 y 278.1 de la Carta Política, que establecen la competencia de la Procuraduría General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular.

Asimismo, sostuvo que la Procuraduría General de la Nación fue concebida bajo la Constitución Política de 1991 como un órgano autónomo e independiente Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encargado, junto con la Contraloría General de la República, del ejercicio de la función de control, tal como se desprende del artículo 117 constitucional.

Adicionalmente, consideró que en la providencia controvertida se dejaron sin efecto las previsiones constitucionales que sustentan el ejercicio del control disciplinario para asegurar que la función pública se ejerza en procura del interés general y para sancionar los comportamientos que resulten contrarios a ese mandato. Aseveró que «no es posible que, en el orden interno, las autoridades procedan, en ejercicio de una interpretación de la normativa interna conforme a la Convención Americana, a inaplicar normas constitucionales (…) la inaplicación de la norma constitucional, se insiste, no es una fórmula válida, pues mientras las normas constitucionales estén vigentes, la Procuraduría General no puede dejar de ejercer sus competencias, ni los demás funcionarios del Estado pueden desconocer esta o negarse a aplicar las decisiones adoptadas en ejercicio de esa potestad».

Afirmó que en la Sentencia C-030 de 2023 la Corte Constitucional precisó que la sanción o destitución e inhabilidad general impuestas a servidores públicos de elección popular requieren de la intervención de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por medio de la reserva judicial. Aseguró, sin embargo, que esa decisión tiene efectos hacia futuro, lo que implica que la reserva judicial no se puede exigir a las decisiones sancionatorias tomadas con anterioridad a la ley que fue objeto de control constitucional en dicha providencia. Por lo tanto, esa interpretación no podía ser exigida para decisiones que cobraron ejecutoria antes de la Sentencia C-030 de 2023.

En ese orden de ideas, manifestó que la autoridad judicial accionada desconoció que el estándar de protección de los derechos políticos de funcionarios de elección popular, pues para el momento en que el señor Duber Fabio Trujillo Medina fue sancionado no existía la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs. Colombia ni la tesis de la reserva judicial expuesta en la Sentencia C-030 de 2023.

Añadió que para el año 2014, cuando se profirió la decisión disciplinaria, existía una postura pacífica en cuanto a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para disciplinar a los servidores públicos de elección popular. En esta línea, concluyó que la sanción disciplinaria impuesta al señor Trujillo Medina debía evaluarse a la luz del estándar de protección y de sus competencias vigentes para el momento de su imposición, año 2014, y no con fundamento en decisiones posteriores.

Desconocimiento del precedente: la entidad accionante sostuvo que en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del caso Petro Urrego vs. Colombia, se señaló que Colombia debía adecuar su ordenamiento interno en materia de sanciones disciplinarias de funcionarios de elección popular para hacerlo compatible con lo dispuesto en el artículo 23.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Aseguró que «tal adecuación comporta un cambio en las competencias de la Procuraduría General de la Nación, ella requeriría una adecuación de la propia Constitución, bien sea a través de una reforma constitucional, o mediante una interpretación, tanto de la Constitución como de la CADH, que permita armonizar los extremos en tensión».

Seguido indicó que ese ejercicio de armonización lo cumplió la Corte Constitucional, al proferir una serie de providencias entre las cuales se encuentra la Sentencia C-030 de 2023. En esta última, la Corte Constitucional dispuso que las sanciones impuestas a servidores públicos de elección popular solo pueden ser efectivas una vez la jurisdicción de lo contencioso Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo ejerza un control integral y automático de la actuación disciplinaria; es decir, existe una reserva judicial en la materia.

Precisó que, aunque en la Sentencia C-030 de 2023 se dispuso tal reserva judicial, allí se ratificó su competencia para sancionar a servidores públicos de elección popular; circunstancia desconocida en el fallo controvertido. A su vez, en esa sentencia la Corte sostuvo que la revisión judicial únicamente opera frente a las decisiones proferidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2094 de 2021, es decir, 29 de junio de 2021.

De otra parte, se refirió a la Sentencia C-028 de 2006, en la cual la Corte Constitucional dispuso que la inclusión de una norma internacional al bloque de constitucionalidad no implica que esta última prevalezca sobre la Constitución Política. Por el contrario, dicha inclusión conlleva necesariamente a efectuar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre disposiciones jurídicas de diverso origen.

Específicamente, en esa sentencia, en relación con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte Constitucional señaló que esta forma parte del bloque de constitucionalidad, pero que las normas que lo integran no tienen el rango de normas supraconstitucionales. De este modo, sostuvo que la decisión de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció el precedente constitucional que ha establecido que las normas que hacen parte de la Convención no tienen carácter supraconstitucional, al inaplicar unas normas constitucionales por considerarlas contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sostuvo que en la Sentencia C-028 de 2006 también se explicó que la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los funcionarios públicos no es contraria al artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en la medida en que el artículo 23 de este instrumento no podía ser interpretado de forma aislada, sino en conjunto con los demás instrumentos internacionales suscritos por Colombia.

También se refirió a la Sentencia SU-712 de 2013, en la cual la Corte Constitucional señaló que «una postura en sentido contrario conduciría al extremo de sostener que en ningún caso el Procurador puede imponer sanciones que impliquen la restricción de derechos políticos como el sufragio pasivo. Aún más, ni siquiera el propio Consejo de Estado, en el marco de un proceso jurisdiccional de pérdida de investidura, podría restringir el ejercicio de derechos políticos, por cuanto no sería una sanción impuesta por un “juez penal”.

Todo ello en abierta contradicción con lo previsto en la Carta Política de 1991, que sí autoriza este tipo de decisiones». Postura que según la parte actora fue reiterada en la Sentencia C-500 de 2014. Agregó que la jurisprudencia constitucional y normativa aplicable para el momento en el que se produjo la sanción disciplinaria, es decir el año 2014, era uniforme en reconocer la competencia de la Procuraduría General de la Nación para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y para imponerles las sanciones de suspensión, destitución o inhabilidad.

Señaló que su competencia incluso se mantiene de acuerdo con la interpretación que hizo la Corte en la Sentencia C-030 de 2023, en la que se dispuso que, a partir de la reforma legislativa, la aplicación de las aludidas sanciones estaría supeditada a su determinación definitiva por la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la reserva judicial.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, sostuvo que el precedente constitucional contenido en las Sentencias C- 028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C- 086 de 2019 y C-111 de 2019 respaldan la tesis según la cual sí tiene competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluso los elegidos popularmente.

Precedentes que en criterio de la entidad accionante fueron desconocidos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 3 de agosto de 2023. Defecto sustantivo: la parte actora manifestó que se incurrió en ese defecto, puesto que la autoridad judicial accionada (i) desconoció su competencia constitucional;

(ii) limitó su análisis a establecer si la Procuraduría General de la Nación tiene o no competencia para ejercer el control disciplinario y, consecuentemente, omitió el estudio integral de los fallos disciplinarios demandados para determinar si se configuró alguna de las causales de nulidad alegadas; y (iii) la sanción fue impuesta antes de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos profiriera la decisión en el caso Petro Urrego vs. Colombia, razón por la cual no podía aplicar de manera retroactiva la interpretación desarrollada en ese fallo.

Finalmente, solicitó como medida provisional «la suspensión de la ejecución del fallo de la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, del 3 de agosto de 2023, proferido dentro del radicado 18001-23-33-000-2015-00321-02 (2849- 201)». 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 12 de septiembre de 2023, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por la Procuraduría General de la Nación contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; ordenó notificar en calidad de terceros al señor Duber Fabio Trujillo Medina y al Tribunal Administrativo del Caquetá; y ordenó efectuar las demás notificaciones correspondientes. 4.2.

El señor Duber Fabio Trujillo Medina aseguró que la cuestión discutida no es de relevancia constitucional, pues una sentencia desfavorable no implica la vulneración al derecho al debido proceso. Además, señaló que el asunto bajo estudio carece de trascendencia, pues ya existe pronunciamiento de la Corte Constitucional, en el que se estudió la competencia de la Procuraduría y se concluyó que esta última es una autoridad administrativa.

De acuerdo con esa decisión, sus actos sancionatorios tienen naturaleza administrativa y no judicial. En consecuencia, aseguró que «con la decisión de inhabilidad discutida se incumplieron las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos». Asimismo, manifestó que en el caso no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

Afirmó que imponer sanción disciplinaria a servidores de elección popular vulnera la normatividad internacional y afecta los derechos fundamentales y políticos de los sancionados. E indicó que no existe contradicción entre el ordenamiento constitucional y el supraconstitucional en la medida que el primero debe interpretarse a la luz del segundo. Finalmente, aseguró que era justo que se inhabilite a una persona que ha dedicado su vida a servir a la comunidad y al liderazgo social durante años, como consecuencia de un proceso administrativo en el que la Procuraduría actúa como juez y parte.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, solicitó la improcedencia de la acción de tutela. 4.3. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B manifestó que se atiene a las consideraciones expuestas en la providencia atacada con fundamento en las cuales se adoptó la decisión controvertida.

Añadió que mediante fallo de 11 de octubre de 2023 se profirió sentencia de importancia jurídica respecto de la aplicación del control de convencionalidad a sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad general impuestas por la Procuraduría General de la Nación a servidores elegidos democráticamente. Por ende, aseguró que deberá estarse a lo allí decidido. 5.

Manifestación de impedimento 5.1. El 6 de diciembre de 2023, la consejera de Estado Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, pues en su criterio se configura la primera causal consagrada en el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. Esto en razón a que una de sus sobrinas tiene la condición de servidora pública en el nivel asesor de la Procuraduría General de la Nación, entidad demandante en el proceso. 5.2.

Mediante auto de 7 de diciembre de 2023, el despacho ponente declaró infundada la manifestación de impedimento, debido a que no existe un vínculo del cual se desprenda el interés de la sobrina de la magistrada en el asunto debatido. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias de altas cortes La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.

Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.

Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si se satisfacen los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. De superar el anterior estudio, se analizará si en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 18001-23-33-000-2015-00321-02, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en violación directa de la Constitución, en desconocimiento del precedente y en defecto sustantivo. 4.

Requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».5 Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural6.

De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.

En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que «sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos»7.

Con base en los criterios expuestos hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no se esté utilizando como una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.

Para tal propósito, se estudia si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales. En caso de que se trate de los mismos argumentos es factible que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional.

En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del primero, sí acceda a sus pretensiones. 4.2. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que, frente a ciertos cargos de los expuestos por la parte actora, la acción de tutela analizada se está empleando como una instancia adicional, pues esta última es una reiteración de los argumentos presentados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, específicamente en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y los alegatos de conclusión. Así en el respectivo medio de control, tras conocer la sentencia de primera instancia, la Procuraduría General de la Nación argumentó que se desconoció el precedente constitucional consagrado en las Sentencias C-028 de 2006, SU- 712 de 2013 y C-500 de 2014, según las cuales (i) la Convención Americana sobre Derechos Humanos no tiene carácter supraconstitucional y (ii) se reafirma que su competencia abarca la investigación e imposición de sanciones a todos los servidores públicos, incluso a los elegidos 6 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 7 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.

Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co popularmente, sin que dicha competencia contrarie el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. También sostuvo que, en todo caso, para concluir que carece de la competencia para sancionar a servidores públicos de elección popular se requeriría una reforma constitucional que así lo dispusiera.

La identidad entre los cargos se corrobora en el siguiente aparte del recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia: (sic para toda la cita) «SOBRE LA INTERPRETACIÓN SISTEMATICA DEL ARTÍCULO 23 DE LA CONVENCIÓN, AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y LA PLENA COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PARA IMPONER SANCIONES DISCIPLINARIAS CONTRA SERVIDORES PÚBLICOS.

Es necesario poner de presente a la Honorable Corporación, que la Corte Constitucional, en Sentencia C-028 de 2006, resolvió bajo la óptica del bloque de Constitucionalidad la manera como se interpreta la facultad disciplinaria, y la imposición de sanciones que impliquen destitución e inhabilidad, circunstancias que no implican el desconocimiento del artículo 23 del pacto de San José de Costa Rica.

(…) Siendo claro que la potestad disciplinaria a la luz del bloque de constitucionalidad tiene plena validez y no transgrede el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que la misma tiene como base el interés general al que refiere el artículo 30 de la misma convención, es importante precisar, que en el marco de la Constitución Colombiana, la potestad se ejerce mediante la Procuraduría General de la Nación conforme al artículo 277 numeral 6, y que dicha competencia de manera alguna se opone a los tratados internacionales, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la citada Sentencia C-028 de 2008 (…) Las anteriores consideraciones validan plenamente, y con alcance de doctrina constitucional obligatoria, la competencia de la Procuraduría General de la Nación para tramitar procesos que redunden en la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad.

(…) En resumen y con el debido respeto, debo señalar que en el presente caso se realizó una indebida aplicación del precedente constitucional vigente, por cuanto contrario a lo entendido por el Tribunal, las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no enervan la competencia del Procurador General de la Nación para sancionar servidores públicos de elección popular, para lo cual, en gracia de discusión, se requeriría una reforma constitucional que a la fecha no ha sido expedida.

Una interpretación en sentido contrario sugiere, como al parecer lo entiende el fallador de primera instancia, que la Convención Americana es superior a la Constitución y que las interpretaciones del Consejo de Estado con efectos inter partes prevalecen sobre las sentencias erga omnes de la Corte Constitucional, hermenéutica que contraviene lo previsto en los artículos 4, 93 y 243 de la Carta Política, lo cual evidencia la invalidez frente al sistema normativo vigente, no solo de la medida cautelar sino de la eventual concesión del amparo constitucional PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES DE LA POSIBILIDAD DE SANCIONAR A SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCION POPULAR POR PARTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION Las Altas Cortes en diversas sentencias se han pronunciado respecto a la competencia de la Procuraduría General de la Nación, para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular que incurren en falta disciplinaria, acompasando el orden jurídico y legal interno con el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Las decisiones más relevantes al respecto son las siguientes (…) Sentencia C-028 de 2006.

En esta providencia, la Alta Corporación realizó un análisis respecto a la potestad disciplinaria del Estado, recordando que el derecho disciplinario hace parte del derecho sancionador cuyo objetivo es "prevenir y sancionar", las conductas que atenten contra el cumplimiento de los Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deberes funcionales por los servidores públicos, impidiendo con estos comportamientos la materialización de los fines del Estado.

(…) Sentencia C500 de 2014. En esta decisión la Corte considera, que existe cosa juzgada constitucional respecto a la competencia de la Procuraduría General de la Nación, para sancionar a funcionarios de elección popular (…) Sentencia SU-712 de 2013. En esta providencia la Corte Constitucional hace referencia a la facultad de la PGN para investigar y jugar disciplinariamente a congresistas, y considera que cuestionar la competencia de la Procuraduría General de la Nación, no es admisible (…) Del recuento de las decisiones emitidas por la Corte Constitucional, se concluye que la Procuraduría General de la Nación, tiene competencia para investigar y sancionar a los servidores públicos, inclusive aquellos de elección popular.

Así mismo, que la posibilidad de imponer una sanción consistente en la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos a funcionarios de elección popular es compatible con el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, por cuanto esta norma no se opone a que el Estado Colombiano a través de su órgano legislativo en ejercicio de su potestad de configuración normativa hubiera creado una serie de sanciones, Incluida la inhabilidad, como herramienta para luchar contra la corrupción».

Asimismo, en los alegatos de conclusión de segunda instancia la Procuraduría General de la Nación se pronunció sobre la Sentencia C-086 de 2019 en semejantes términos que en la acción de tutela. Allí también manifestó que la decisión sancionatoria fue tomada con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables para el momento de los hechos y que, consecuentemente, ese es el estándar a la luz del cual debía valorarse el caso, mas no en decisiones posteriores.

Veamos lo dicho en tal oportunidad procesal: «En resumen y con el debido respeto, debo señalar que en el presente caso se realizó una indebida aplicación del precedente constitucional vigente, por cuanto contrario a lo entendido por el Tribunal, las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no enervan la competencia del Procurador General de la Nación para sancionar servidores públicos de elección popular, para lo cual, en gracia de discusión, se requeriría una reforma constitucional que a la fecha en que se impuso la sanción y cuando se emitió el fallo de primera instancia, no ha sido expedida.

Bajo ese contexto, resulta de gran importancia citar algunas decisiones que sobre el particular el Consejo de Estado ha emitido. Veamos: (…) Sentencia C-086 de 2019 En esta providencia con ponencia del M.P. Luis Guillermo Pérez, al pronunciarse sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para suspender provisionalmente a los funcionarios público, inclusive a los de elección popular (…) Así pues, resulta claro que la Procuraduría General de la Nación, a la fecha en que ocurrieron los hechos, cuando se profirió el fallo objeto de apelación, e incluso para la presentación de este escrito, tiene plena competencia para investigar disciplinariamente a los servidores que fueron elegidos por voto popular como ocurrió en el caso particular del señor Duber Fabio Trujillo Medina.

(Negrillas propias)». Con base en los apartes transcritos, la Sala observa que los reparos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia y los alegatos de conclusión de segunda instancia son una reproducción de varios de los argumentos desarrollados en el escrito de tutela. De manera que la entidad tutelante está empleando la acción como si fuera una instancia adicional, pues los mismos cargos ya fueron objeto de debate en el medio de control.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así se desprende del siguiente aparte de la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en la cual dichos cargos fueron resueltos y desestimados por las siguientes razones: «Para resolver el asunto planteado el Tribunal Administrativo del Caquetá accedió a las súplicas de la demanda una vez analizó los cargos propuestos y al realizar de oficio el control de convencionalidad para efecto de lo cual cita la sentencia de fecha 15 de noviembre de 2017 de esta Corporación, de donde concluye que se ha configurado la nulidad de los actos administrativos demandados por falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para restringir derechos políticos de personas de elección popular.

Inconforme con esta decisión, la entidad accionada y el agente especial del Ministerio Público interpusieron recurso de apelación en donde insisten en que la decisión recurrida se sustenta en argumentos que no han sido expuestos en la demanda y por ende no fueron controvertidos, lo que conlleva a que la parte vencida se vea sorprendida con una decisión respecto de la cual no tuvo la oportunidad de defenderse.

Aluden a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular; así como sobre la interpretación sistemática del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y la plena competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias contra servidores públicos.

Refieren que las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no enervan la competencia del Procurador General de la Nación para sancionar servidores públicos de elección popular, para lo cual, en gracia de discusión, se requeriría una reforma constitucional que a la fecha no ha sido expedida. Finalmente manifiestan que al parecer se entiende que la Convención Americana es superior a la Constitución y que las interpretaciones del Consejo de Estado con efectos inter-partes prevalecen sobre las sentencias erga omnes de la Corte Constitucional.

A juicio de la Sala, es del caso confirmar la sentencia de primera instancia en virtud del control de convencionalidad, cuya aplicación quedó establecida en capítulo anterior, en razón a que se evidencia la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para declarar la nulidad de la sanción disciplinaria que le fue impuesta al señor Duber Fabio Trujillo Medina consistente en destitución e inhabilidad general por diez (10) años.

Para el efecto anterior, esta Sala prohijará algunas de las motivaciones consignadas por esta misma Sala de Subsección en sesión del pasado 29 de junio de 2023 (…) La Sala al efectuar el control de convencionalidad del numeral 1° del artículo 44 del Código Disciplinario Único, por cuanto le fue impuesta al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años, a la luz del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, resulta evidente la incompatibilidad de dicha norma frente a la Convención, como quiera que la Procuraduría General de la Nación, al no ser una autoridad judicial sino administrativa, carecía de competencia para imponerla, pues ello implicó la restricción de los derechos políticos del señor Trujillo Medina.

Según las pruebas del proceso se tiene acreditado que, previo el trámite administrativo adelantado por el ente de control disciplinario, el 17 de octubre de 2014, la Procuraduría Regional del Caquetá, sancionó al accionante con destitución e inhabilidad general por diez (10) años, mediante fallo de primera instancia, el cual fue confirmado por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante fallo del 27 de marzo de 2015.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que los fallos disciplinarios aquí controvertidos fueron impuestos por una autoridad que no integra la rama judicial, que tienen la naturaleza de administrativos y que, por lo tanto, fueron emitidos sin competencia, desconociendo así las previsiones del derecho convencional. En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra suficiente motivación para confirmar el fallo impugnado, por cuanto la sanción disciplinaria impuesta conllevó la restricción de los derechos políticos del demandante quien había sido elegido democráticamente como alcalde municipal de San José del Fragua, contraviniendo lo consagrado en el artículo 23 de la CADH y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, razón por la cual no se acogen los fundamentos del recurso incoado por la Procuraduría General de la Nación y el agente especial del Ministerio Público» (Negrillas propias).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así entonces, el cotejo entre la demanda, el recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, el escrito de tutela y la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B dan cuenta de que ciertos de los argumentos expuestos en el escrito de tutela ya fueron desestimados en el medio de control.

De ahí que no queda duda de que la acción carece de la relevancia constitucional necesaria, pues se está empleando como si la tutela fuera una instancia adicional del medio de control. 4.3. De otra parte, conforme se indicó páginas atrás, la relevancia constitucional también supone que la acción no se emplee para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa, ni para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario.

Por consiguiente, además de no emplearse como una tercera instancia, el juez de tutela debe verificar que la parte actora no introduzca cargos nuevos no expuestos ante el fallador natural. Condición que en el caso tampoco se satisface. En el escrito de tutela, la Procuraduría General de la Nación argumentó que se desconocieron normas constitucionales, como el artículo 277.6 y 278.1, que establecen la competencia de la Procuraduría General de la Nación para vigilar y sancionar la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, incluyendo a los servidores públicos de elección popular.

También mencionó las Sentencias SU-355 de 2015, C-101 de 2018 y C-111 de 2019 que, en su criterio, respaldan la tesis según la cual su competencia abarca la investigación y sanción disciplinaria de los servidores públicos elegidos popularmente. Precedentes que a su juicio fueron desconocidos en segunda instancia. Al respecto, la Sala encuentra que tales argumentos no fueron expuestos en el medio de control.

Se insiste que el objeto de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no es ni insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario ni mucho menos adicionar o completar los argumentos que debieron exponerse ante el juez natural, a fin de convencerlo de la causa defendida. 4.4. Ahora bien, no puede olvidarse que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.

De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural.

Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional. 4.5. Por todo lo expuesto hasta aquí, la Sala concluye que no se satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que la acción se está empleando como una instancia adicional para insistir en varios de los cargos presentados en el medio de control.

Entre los argumentos reiterados se encuentran los siguientes: (i) que se desconocieron las Sentencias C-028 de 2006, SU- 712 de 2013 y C-500 de 2014; (ii) que existen normas constitucionales de las que se deriva su competencia para la investigación e imposición de sanciones a todos los servidores públicos, incluyendo a los elegidos popularmente;

(iii) que dicha competencia no contraría el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y que en todo caso tal norma no tiene el carácter de supraconstitucional; y (iv) que vedarla de tal competencia requiere de una reforma constitucional. Asimismo, tampoco se cumple con el requisito de relevancia constitucional en razón a que en el escrito de tutela se presentaron una serie de argumentos que no fueron planteados en el medio de control, como lo es el desconocimiento de los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución Política y de las Sentencias SU-355 de 2015, C-101 de 2018 y C-111 de 2019.

Finalmente, otro de los argumentos expuestos por la Procuraduría General de la Nación fue el relacionado con la Sentencia C-030 de 2023. La entidad accionante reconoció que en esa providencia la Corte Constitucional estableció la intervención de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por medio de la reserva judicial, para los casos de sanciones a servidores públicos de elección popular.

Sin embargo, insistió en que esa providencia tiene efectos hacia futuro, lo que implica que la reserva judicial no se puede exigir a las decisiones sancionatorias tomadas con anterioridad a la ley que fue objeto de control constitucional. Frente a este reparo la Sala encuentra que tal cargo desconoce las razones de la decisión expuestas en la sentencia controvertida, en la cual se hizo alusión a la Sentencia C-030 de 2023, ya que tal argumento es contradictorio pues, por una parte, el actor sostuvo que en la Sentencia C-030 de 2023 la Corte reiteró su postura conforme a la cual la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular; pero, por otra parte, censuró que esta se haya aplicado, a su juicio, retroactivamente.

Es decir, el actor aseguró que dicha sentencia respalda su competencia y que por esto tal decisión debía ser aplicada en el caso, pero al tiempo reprochó que la autoridad judicial la haya empleado en el asunto objeto de discusión judicial. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, encuentra la Sala que la acción carece de la relevancia constitucional, ya que el interesado no argumentó de manera suficiente y razonable la vulneración de derechos fundamentales exponiendo de manera clara los motivos por los que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales subjetivos y, además, porque la discusión propuesta en la demanda de tutela se refirió de manera imprecisa y contradictoria a las razones fundamentales de la decisión cuestionada lo que impide abordar el estudio de fondo de la decisión cuestionada. 5.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por considerar que no se cumple el requisito de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Procuraduría General de la Nación, dadas las razones expuestas en esta providencia. 2. Por Secretaría General, modificar el nombre del accionante en Samai; de tal manera que ese campo corresponda a la parte actora, es decir a la Procuraduría General de la Nación. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4.

Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada esta decisión, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Ausente con excusa) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN