CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta y otro Temas: Falta de legitimación en la causa por activa Decisión: Confirmar la decisión del a quo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por Richard Miguel Romero Padilla, en contra de la sentencia proferida el 6 de marzo de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Richard Miguel Romero Padilla2 promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la consulta previa, al territorio ancestral, a la vida digna, a la protección de personas con discapacidad y a la no discriminación, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 13 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta en la solicitud de amparo identificada con el radicado 11001-03-15-000-2025- 01324-013. 2.

De conformidad con el escrito inicial y la información registrada en Samai, la Sala advierte que el fundamento de la solicitud de amparo es el siguiente: 1 Ver índice 2 de Samai de primera instancia. Archivo denominado « 4ED_Demanda(.pdf) NroActua 2.pdf». 2 En nombre propio y en representación del Cabildo Menor Cerrito de la Palma – Zenú, jurisdicción indígena de Sincelejo y Sucre. 3 En primera instancia 11001-03-15-000-2025-01324-00. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla 2.1.

La comunidad indígena Cerrito de la Palma fue legalmente constituida y reconocida por el Ministerio del Interior, y cuenta con jurisdicción en Sincelejo y San Andrés de Sotavento (Córdoba). 2.2. La Agencia Nacional de Tierras4 adjudicó por medio de acto administrativo el territorio a la comunidad Jordán, sin realizar la consulta previa a los habitantes o tener en cuenta un enfoque diferencial, y como consecuencia, 60 familias en situación de discapacidad, entre otros miembros de la comunidad, fueron expulsados del territorio durante una minga legal. 2.3.

El Cabildo Indígena Aywjawashi en ejercicio de la solicitud de amparo presentó demanda en contra de la ANT y la Presidencia de la República con la finalidad de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libre asociación, a la integridad personal y a la vida, los cuales consideró vulnerados por cuanto «(i) la ANT le entregó unos inmuebles ubicados en un corregimiento de Sincelejo con miras a constituir un resguardo, sin garantizar que estos estuvieran libres de ocupaciones ilegales ni adoptar acciones concretas para restituir la posesión efectiva; y (ii) la Presidencia de la República ha omitido impartir directrices para la protección de la propiedad de los pueblos indígenas». 2.4.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en sentencia del 27 de junio de 2025 declaró improcedente la petición de amparo por no acreditar el requisito general de la relevancia constitucional ante la inexistencia de una conducta u omisión que pudiera ser reprochada por vulnerar los derechos fundamentales invocados, por cuanto «los predios mencionados se encuentran en medio de una situación jurídica compleja e indefinida, en la que confluyen intereses de diversos sectores sociales.

En efecto, no solo el cabildo accionante reclama derechos sobre los inmuebles». En contra de esta decisión la parte demandante presentó impugnación. 2.5. El Consejo de Estado, Sección Quinta en providencia del 13 de noviembre de 2025 revocó la decisión del a quo, y en su lugar, amparó los derechos fundamentales de la comunidad, al considerar que la ANT no concretó actuaciones para la recuperación efectiva de los inmuebles.

En consecuencia, ordenó a la entidad iniciar procedimientos para la recuperación o aprehensión de los predios en un término de 48 horas, además de informar a la comunidad sobre el estado y los tiempos estimados del trámite de adjudicación. 2.6. La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, a la no discriminación y al acceso a la tierra al reconocer derechos al Cabildo El Jordán y, con ello, desconocer la autonomía del Cabildo Cerrito de la Palma, la posesión ancestral y el derecho a la consulta previa.

Asimismo, afirmó que se desconocieron las sentencias T-256 de 2018 y SU-123 de 2019. 4 En adelante ANT. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla 2.7. Lo anterior, por cuanto omitió pronunciarse sobre la ausencia de consulta previa, la afectación inminente del mínimo vital de las personas con discapacidad y la conservación cultural del pueblo Zenú. 1.1.1.

Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. Suspender y revocar el Acto Administrativo emitido por la Agencia Nacional de Tierras. 2. Declarar la inaplicación del acto por ausencia de consulta previa (Sentencia C-389/14). 3. Ordenar al Consejo de Estado – Sección Quinta revocar la sentencia que desconoció precedentes y dictar una nueva decisión conforme a la Constitución y el Convenio 169 OIT. 4.

Garantizar la consulta previa con enfoque diferencial, incluyendo a las sesenta (60) familias con discapacidad y víctimas del conflicto. 5. Adoptar medidas provisionales de protección (no desalojo, asistencia humanitaria, censo de población vulnerable). 6. Asignar la tierra al Cabildo Menor Cerrito de la Palma – Zenú, priorizando a las familias con discapacidad. […]» [sic]. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 4. El Consejo de Estado, Sección Quinta5 pretendió que se declarara improcedente la petición de amparo por cuanto se dirigió contra una providencia de la misma naturaleza, respecto de la cual no se acreditaron supuestos de fraude. Máxime cuando la decisión cuestionada estuvo ajustada a derecho y se originó en una problemática distinta a la planteada por el demandante, pues recayó sobre un predio diferente, con derechos y pretensiones que no guardan relación con el fallo anterior. 5.

El Cabildo Indígena Aywjawashi 6 solicitó que se declarara improcedente la solicitud de tutela por dirigirse contra una providencia de igual naturaleza y ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, máxime cuando los hechos alegados por el demandante fueron manifestaciones subjetivas que debieron ser probadas. 6.

Además, la ANT realizó entrega material de las fincas La Victoria y Costa Rica, ubicadas en el corregimiento Cerrito de la Palma a su comunidad conforme a toda la normatividad aplicable, y dicho derecho estuvo respaldado en la sentencia del Consejo de Estado. 5 Ver índice 28 de Samai en primera instancia. Archivo denominado «29CONTESTACIONDE_INFORME_ContestacionTutela20(.pdf) NroActua 28.pdf». 6 Ver índice 30 de Samai en primera instancia. Archivo denominado «29_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-contestaciontutela(.pdf) NroActua 30.pdf». 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla 7.

El Ministerio del Interior7 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva ante la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales de su parte, máxime cuando el demandante tampoco dijo o acreditó lo contrario. Asimismo, precisó que, según la información registrada en el Sistema de Información Indígena de Colombia, registra en el cargo de Capitán Menor de la comunidad Indígena Cerrito de La Palma, Janet del Carmen Hernández Viloria Menor, según acta de elección del 29 de enero de 2023. 8.

La Presidencia de la República8 requirió su desvinculación por fata de legitimación en la causa por pasiva, ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales de su parte. 9. La ANT guardó silencio. 1.3. Sentencia de primera instancia9 10. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A en sentencia del 6 de febrero de 2026 declaró improcedente la petición de amparo al considerar que no existió argumentación suficiente respecto a la procedencia excepcional de la tutela contra providencia de la misma naturaleza, por cuanto el demandante se limitó a señalar un presunto desconocimiento de precedente constitucional y una omisión en materia de consulta previa, pero en ningún momento alegó ni demostró que la sentencia cuestionada fuera producto de una actuación dolosa o fraudulenta. 11.

Asimismo, refirió que si bien el demandante aseguró que la ANT profirió un acto administrativo mediante el cual adjudicó las fincas La Victoria y Costa Rica, no lo allegó ni lo identificó, a pesar de haber sido requerido, pues solamente indicó que su objeción se refería a aquella con la que se adjudicó los mencionados predios a la otra comunidad, y finalmente «sea cual sea el acto administrativo que se cuestiona, resulta diáfano que lo realmente censurado por el demandante es aquello decidido por la Sección Quinta en el fallo de tutela proferido el 13 de noviembre de 2025.

Esto, porque, si lo que se buscó fue dejar sin efectos el acta material de entrega de los predios suscrita en 2023, sobre esta se centró el pronunciado de la autoridad judicial accionada en el proceso de tutela promovido por la comunidad Aywjawashi». 12. Por otra parte, declaró la falta de legitimación en la causa por activa de Richard Romero Padilla para actuar en representación del Cabildo Menor Cerrito de La Palma, pues solo acreditó ser integrante de la comunidad, pero no ser su representante elegido.

Así el Ministerio del Interior confirmó que dicha representación recaía en Janet del Carmen Hernández Viloria como Capitán Menor. Adicionalmente, 7 Ver índice 36 de Samai en primera instancia. Archivo denominado «51_MemorialWeb_Respuesta- Radicado202620021(.pdf) NroActua 36.pdf». 8 Ver índice 33 de Samai en primera instancia. Archivo denominado 39RECIBEMEMORIAL_OFI2600007111GFPU(.pdf) NroActua 33». 9 Ver índice 35 de Samai en primera instancia. Archivo denominado «60_Sentencia_20250749300LEGITIMAC_0_20260320081951947.pdf». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla el demandante tampoco demostró actuar como agente oficioso de las 60 familias, ni individualizó a las personas cuyos derechos alegaba defender. 1.4.

Escritos de impugnación 13. Richard Miguel Romero Padilla 10 impugnó la decisión del a quo sin referir argumento adicional. 2. Consideraciones 14. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico; iii) legitimación en causa por activa en la solicitud de tutela; y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 200011 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201912, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2.2. Problema jurídico 19.

De conformidad con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si Richard Miguel Romero Padilla cuenta con legitimación en la causa por activa en la presente solicitud de tutela? 2.3. Análisis de la Sala 2.3.1. Legitimación en causa por activa en la solicitud de tutela 20. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales; en el mismo sentido lo reguló el Decreto 2591 de 199113, que dispuso: Artículo 10.

LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos 10 Ver índice 40 de Samai en primera instancia. Archivo denominado «56_MemorialWeb_Otro- IMPUGNACIONTUTELAS(.pdf) NroActua 40». 11 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 12 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 13 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 21. La Corte Constitucional14 refirió la evolución jurisprudencial en lo que a la legitimación en la causa por activa para acudir al juez de tutela se refiere, así: «[…] 5.

Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 199715, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. Más adelante, la sentencia T-086 de 2010 16, reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.

Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. (Negrilla fuera del texto original). Asimismo, en la sentencia T-176 de 201117, este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.

En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 201618, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.

Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 201619, esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 14 Sentencia T-511 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 15 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 16 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Caljub. 17 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 19 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla 6.

Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 200120, T-372 de 201021, y la T-968 de 201422, este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad; (ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional.

En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 201523, reiterada en la T-467 de 201524, la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos. En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. […]». 22.

Como se observa, la normativa y la jurisprudencia definen cuatro vías procesales para acudir al juez de tutela a saber: i) el directamente afectado, ii) a través de representante legal o de apoderado judicial, iii) por medio de agente oficioso y iv) por conducto del defensor del pueblo y los personeros municipales. 2.3.2. Sobre el caso concreto 16.

Richard Miguel Romero Padilla acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta en la solicitud de amparo identificada con el radicado 11001-03-15-000-2025- 01324-01. 17.

Con relación a lo anterior, entonces, es necesario evaluar si Richard Miguel Romero Padilla, tiene la titularidad para reclamar sobre el amparo de sus derechos fundamentales con fundamento en la sentencia proferida en un asunto constitucional que le es ajeno y del que no acreditó interés particular alguno. 18. Según lo manifestado en el escrito de tutela, la Sala aclara que, en el presente proceso de tutela, se tiene que, Richard Miguel Romero Padilla no cuenta con legitimación para actuar en nombre propio y tampoco en representación de algún sujeto procesal; pues, no se acreditó un motivo por el que estos últimos no estén en condiciones de actuar de forma directa en defensa de sus derechos fundamentales. 20 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 21 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 22 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 23 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 24 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla 19.

Observa esta Sala, que, conforme a lo expuesto, en caso de haberse vulnerado los derechos fundamentales de la parte demandada en el proceso constitucional, la titularidad de los derechos no corresponde a Richard Miguel Romero Padilla, por lo que no está llamado a discutir sobre el interés jurídico ventilado en este proceso, razón por la cual, no cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa. 20.

En este caso, si bien el Cabildo Menor indígena Cerrito de la Palma25 fue vinculado al trámite constitucional en cuestión, lo cierto es que Richard Miguel Romero Padilla, tampoco se encuentra legitimado para actuar en nombre de la comunidad al no ostentar la calidad de Cabildo Menor, pues de acuerdo con la información allegada por el Ministerio del Interior al ser consultado en el Sistema de Información Indígena de Colombia la persona que ostenta dicha calidad es Janet del Carmen Hernández al ser la Capitana Menor de la Comunidad 26, quien en su momento ejerció los derechos de defensa y contradicción en referido proceso27, situación que no fue desvirtuada por el ahora demandante. 21.

Por otra parte, llama la atención que, si bien, sin mayor argumentación refirió estar en desacuerdo con el acto administrativo mediante el cual la ANT adjudicó el predio Cerrito de la Palma a la comunidad Jordán, lo cierto es que, tal y como lo precisó el a quo del mismo tampoco fue posible su identificación, pues el demandante no lo allegó ni tampoco brindó mayores datos que permitieran su individualización, situación que tampoco fue desvirtuada en el escrito de impugnación, pues este último solo se limitó a indicar que impugnaba la sentencia de primera instancia, razón por la cual, la Sala se abstendrá de realizar algún argumento adicional al respecto. 22.

Dicho lo anterior, no sobra advertir que, en todo caso, la providencia cuestionada corresponde a una sentencia de tutela, por lo que se debe precisar que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la procedibilidad de la solicitud de amparo contra decisiones judiciales emitidas en trámites similares, en principio, resulta improcedente. 3.

Conclusión 23. De acuerdo con lo expuesto, la Sala confirmará la decisión del a quo a través de la cual declaró improcedente, pero por no acreditar la legitimación en la causa por activa, la solicitud de amparo presentada por Richard Miguel Romero Padilla contra el Consejo de Estado, Sección Quinta. 24. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, 25 Ver índice 17 de Samai en el trámite constitucional 11001031500020250132400. 26 Ver índice 36 de Samai.

Actuación denominada «52_MemorialWeb_Respuesta- Anexo3Certificad(.pdf) NroActua 36». 27 Ver índice 27 de Samai en el trámite constitucional 11001031500020250132400. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-07493-01 Demandante: Richard Miguel Romero Padilla F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 6 de marzo de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por Richard Miguel Romero Padilla contra el Consejo de Estado, Sección Quinta y la Agencia Nacional de Tierras.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente SSR/LVLQ Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador