CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 52001-23-33-000-2018-00547-01 Interno: 1904-2020 Actor: María Regina Bravo Ortega Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 ASUNTO: SUSTITUCIÓN PENSIÓN GRACIA – TIEMPOS NACIONALES ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 27 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda[1] 1. Pretensiones María Regina Bravo Ortega, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resoluciones RDP 026264 de 27 de junio de 2017, RDP 031395 de 4 de agosto de 2017, 036642 de 22 de septiembre de 2017, 047119 de 15 de diciembre de 2017 y del acto ficto configurado por el silencio administrativo frente al recurso de apelación interpuesto el 25 de julio de 2017 contra la Resolución RDP 026264 de 27 de junio de 2017, que negaron el reconocimiento de una sustitución pensional a favor de la accionante, causada por el deceso de su esposo Marino Hernán Zúñiga Zúñiga.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar a favor de la actora la sustitución pensional en comento, desde el día siguiente al fallecimiento del señor ZÚÑIGA ZÚÑIGA; esto es, 2 de marzo de 2017 en la misma cuantía que la venia percibiendo el mismo, más los reajustes anuales previstos en la Ley 71 de 1988, incluyendo la actualización de acuerdo con el IPC.

Que se ordene a la entidad de previsión social a cumplir con la sentencia en los términos señalados en el artículo 192 del CPACA, y se condene en costas de acuerdo. Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: “PRIMERO: El Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, laboró al servicio del Departamento de Cauca, como Maestro de las Escuelas oficiales, en la Escuela Urbana Varones en el Municipio de Patía - el Bordo, y Maestro en comisión en el Instituto Piloto de Educación Rural de Pamplona, del 16 de septiembre de 1955 hasta el 28 de febrero de 1959 durante 3 años, 5 meses, 15 días.

SEGUNDO: El Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, laboró al servicio de la Escuela Normal Nacional Mixta de Icononzo (Tolima) del 1 de abril de 1959 hasta el 30 de septiembre de 1959 y como profesor de educación Fundamental del 16 de febrero de 1961 al 30 de septiembre de 1961.

TERCERO: El Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, laboró al servicio de la Nación Ministerio de Educación Nacional, como Profesor en la Normal Rural para varones de la Cruz (Nariño) desde el 1 de febrero de 1960 hasta el 15 de febrero de 1961 y desde el 15 de noviembre de 1965 hasta el 31 de enero de 1969 CUARTO: El Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, laboró al servicio de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en el Colegio Nacional de Varones "Marco Fidel Suárez" en Bolívar (Cauca), desde el 01 de octubre de 1961 hasta el 30 de marzo del 1963 y desde el 1 de agosto de 1973 hasta el 15 de febrero de 1977, como Subdirector en la Concentración de Desarrollo Rural de Bolívar (Cauca).

QUINTO: Adicionalmente a los servicios narrados en los hechos anteriores, el Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, laboró al servicio de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, como Subdirector - Coordinador de la Concentración de Desarrollo Rural en la Unión (Nariño), desde el 14 de febrero de 1977 hasta el 12 de julio del 1993.

SEXTO: El Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga nació el día 26 de julio de 1935.

SÉPTIMO: La Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, mediante Resolución No. 04043 del 25 de mayo de 1988, reconoció al Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga (q.e.d.p.) una pensión gracia, efectiva a partir del 7 de octubre de 1986, en cuantía de $54.809,51.

OCTAVO: Mediante Resolución No. 011187 del 12 de septiembre de 1996, la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, ordenó que la pensión gracia del Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga fuera reajustada, en cuantía de $ 224.235.00, efectiva a partir del 01 de julio de 1993, por retiro definitivo del servicio.

NOVENO: El señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga contrajo matrimonio con mi mandante el 22 de julio de 1960, compartiendo techo, lecho y mesa hasta su fallecimiento.

DÉCIMO: El señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, radicó en CAJANAL Solicitud de Traspaso de Pensión, Ley 44 de 1980, el 9 de agosto de 1989, mediante el cual designó como beneficiaria de su pensión en caso de fallecimiento, en calidad de cónyuge a mi mandante.

DÉCIMO PRIMERO: El Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, falleció el 2 de marzo de 2017.

DÉCIMO SEGUNDO: Fallecido el Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, la Señora María Regina Bravo Ortega, solicitó a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, que se le reconociera la sustitución de pensión, causada por el fallecimiento de aquel, según radicado No. 201760051547222, anexando los documentos exigidos para tal fin.

DÉCIMO TERCERO: La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP mediante la Resolución N.º RDP 026264 del 27 de junio de 2017, le negó a mi mandante el reconocimiento de la sustitución pensional, con ocasión del fallecimiento del señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, argumentando que " conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden NACIONAL, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES (SIC), solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL".

Obsérvese que la motivación se dirige a que los tiempos de servicio prestados por el causante fueron del orden Nacional, lo que llevaría a negar la pensión gracia al causante, pero ésta ya estaba reconocida, como se advirtió en el hecho sexto de esta demanda. Pero la motivación no está orientada al incumplimiento de requisitos por parte de mi mandante para ser beneficiaria de la sustitución de pensión.

DÉCIMO CUARTO: La Resolución No. 026264 del 27 de junio de 2017, fue notificada por correo electrónico a mi mandante el día 11 de julio de 2017.

DÉCIMO QUINTO: En fecha 25 de julio de 2017 y con radicado No. 201750052235702, interpuse recurso de apelación contra la resolución No. RDP 026264 del 27 de junio de 2017, manifestando que el Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga sí acreditaba 20 años de servicio para la Pensión Gracia, pensión que fue reconocida legalmente de acuerdo al hecho sexto; también se argumentó que la Resolución que le reconoció la pensión gracia al causante goza de presunción de legalidad, está en firme y ejecutoriada, por lo que la UGPP debía acudir a demandarla ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Se dijo así mismo que contra la Resolución recurrida no se habían otorgado los recursos por lo cual se presentaba una vía de hecho.

DÉCIMO SEXTO: Mediante Resolución No. RDP 031395 del 4 de agosto de 2017, proferida por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, modificó la parte motiva y el artículo segundo de la resolución No RDP 026264 del 27 de junio de 2017, manifestando que contra la resolución RDP 026264 se podían interponer los recursos de reposición y apelación, resolución que no fue notificada, ni a mi mandante, ni a mi como apoderado, y sin que tampoco hubiera mediado comunicación para efectuar la notificación, la notificación se efectuó por la página Web, contrariando las normas de notificación del CPACA.

DÉCIMO SÉPTIMO: El recurso de apelación interpuesto contra la resolución No. RDP 026264, no ha sido desatado. Por lo cual se ha presentado el fenómeno jurídico de silencio administrativo negativo, del cual se deriva, un acto ficto, que niega las pretensiones del recurso de apelación.

DÉCIMO OCTAVO: Mediante la Resolución No. RDP 036642 del 22 de septiembre de 2017, proferida por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, esa entidad resolvió negar la sustitución de pensión, impetrada por mi mandante, sin que en esta ocasión se haya establecido que tal negación es provisional, lo que conduce a indicar que hay una negación definitiva de la sustitución pensional; la argumentación fue que la pensión del causante no fue reconocida conforme a derecho y que no era factible que un docente nacional recibiera dicha prestación.

DÉCIMO NOVENO: La anterior resolución me fue notificada por correo electrónico el 13 de octubre de 2017.

VIGÉSIMO: En fecha 30 de octubre de 2017 y con radicado No. 01750053369052, interpuse recurso de apelación contra la Resolución No. RDP 036642 del 22 de septiembre de 2017, argumentando que se evidencia una repuesta incompleta de parte de la UGPP, en la cual desconoce sus actos propios; ya que se toma la atribución ilegal al dejar a un lado la presunción de legalidad de la que gozan sus actos administrativos, y violatoria del debido proceso al desconocer los efectos del acto de reconocimiento de la pensión del Señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga, sin haber acudido la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

VIGÉSIMO PRIMERO: Mediante la Resolución No. RDP 047119 del 15 de diciembre de 2017, proferida por el Director de Pensiones de la UGPP, esa entidad resolvió confirmar todas y cada una de las partes de la Resolución No. RDP 036642 del 22 de septiembre de 2017, teniendo como base la argumentación expuesta en todas sus anteriores resoluciones por la cual se negó la sustitución de pensión gracia a mi mandante.

VIGÉSIMO SEGUNDO: La anterior resolución me fue notificada por correo electrónico el día 10 de enero de 2018”. 2. Normas violadas y concepto de violación Constitución Nacional, artículos 1, 11, 29, 48 y 53; Ley 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Ley 37 de 1933, artículo 3; Ley 24 de 1947, artículo 1; Decreto Ley 1713 de 1960, artículo 1 - Literal B;

Ley 4 de 1966, artículo 4; Decreto Reglamentario 1743 de 1966, artículo 5, Decreto 3135 de 1968 artículo 36 y 39; Decreto Reglamentario 1848 de 1969 artículo 80 y 92; Ley 33 de 1973, artículo 1; Ley 12 de 1975; Ley 43 de 1975, artículos 1 y 10; y Ley 71 de 1988. Como concepto de violación señaló que, la Ugpp cambió el objeto del petitum y desnaturalizó la actuación administrativa; pues, está no versaba sobre la pensión gracia, sino sobre la sustitución de la misma.

Sumado a que, los actos administrativos que reconocieron la pensión gracia estaban en firme, gozan de la presunción de legalidad y no han sido nulitados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa; por lo que, en el sub lite solo se debería examinar si su prohijada tiene o no derecho a sustituir al causante. 2. Contestación de la demanda La Ugpp, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[2].

Refirió que, el causante Marino Hernán Zúñiga Zúñiga no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la Resolución 04043 de 25 de mayo de 1988 se torna ilegal al reconocer dicha prestación con la inclusión de tiempos nacionales. Consideró, que no hay lugar a acceder a la sustitución pensional reclamada por la demandante.

Propuso las excepciones que denominó “cobro de lo no debido”; y “prescripción”. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 27 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda[3]. Precisó que, en el sub examine se encuentra probado que la Caja Nacional de Previsión Social reconoció en favor de Marino Hernán Zúñiga Zúñiga (q,e,p,d) la pensión gracia de jubilación por Resolución 04043 de 25 de mayo de 1988, por haber acreditado 55 años y 20 años, 7 meses y 6 días 28 de servicio como docente.

Que a raíz del fallecimiento del señor Zuñiga Zuñiga acaecido el 2 de marzo de 2017, su esposa María Regina Bravo Ortega solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia, decisión que fue denegada por la entidad pensional a través de las Resoluciones RDP 026264 de 27 de junio de 2017, RDP 031395 de 4 de agosto de 2017, 036642 de 22 de septiembre de 2017, 047119 de 15 de diciembre de 2017 y del acto ficto negativo configurado por el silencio administrativo frente al recurso de apelación interpuesto el día 25 de julio de 2017 contra la Resolución RDP 026264 de 27 de junio de 2017, por considerar que el causante no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia al haber laborado como docente nacional.

Destacó que, de las pruebas allegadas al plenario relacionados con los servicios prestados por el docente Zuñiga Zuñiga, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, el: “i) personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional”; es claro que, la mayor parte de los nombramientos fueron efectuados por el Ministerio de Educación Nacional; por lo que, el tipo de vinculación del docente fue de carácter nacional, situación que atendiendo los parámetros reiterados por esta Corporación en la Sentencia de Unificación de 21 de junio de 2018, lo excluye del reconocimiento de la prestación de la que fue titular y que ahora se pretende sustituir.

Advirtió que; que si bien, se encontraron tiempos de servicios territoriales, lo cierto es que, estos resultan insuficientes para acreditar uno de los requisitos exigidos para obtener el reconocimiento pensional. Indicó que se encuentra acreditado en el plenario que los tiempos prestados por Marino Hernán Zúñiga Zúñiga (q,e,p,d) fueron de carácter nacional; y por ende, reconocer la sustitución pensional a la cónyuge supérstite seria prolongar una situación jurídica que va en contravía con lo dispuesto en la Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989.

Precisó que, la pensión gracia cobija a aquellos docentes que hubieren prestado sus servicios en establecimientos públicos de enseñanza, que cumplan 20 años de servicio con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. De manera que, aunque la accionante hubiese acreditado la calidad de conyugue supérstite; lo cierto es que, el reconocimiento inicial de la prestación nunca debió haberse consolidado por el incumplimiento de los requisitos legales; y por tal razón, no puede ser sustituida una situación ilegal a su favor.

Condenó a la parte vencida en costas. 4. Recurso de apelación María Regina Bravo Ortega, actuando a través de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal[4]. Alegó que, los actos administrativos mediante los cuales le fue reconocida la pensión gracia al causante tienen plena validez. Además, la demandante se encuentra dentro de la categoría que consagra el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 1160 de 1989, para que le sea reconocida la sustitución pensional.

Lo anterior, si consideramos que la institución pensional hace parte de los derechos integrantes de la seguridad social que son fundamentales e irrenunciables, y el no reconocimiento de ellos ha dejado a mi mandante en una situación de desprotección. 5. Alegatos de conclusión La parte demandante, insistió en los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso vertical[5].

La parte demandada, reiteró lo expuesto en la contestación del libelo[6]. 6. Concepto del Ministerio público El Ministerio Público guardó silencio[7]. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, se establecerá si María Regina Bravo Ortega en su condición de cónyuge supérstite del señor Marino Hernán Zúñiga Zúñiga (q.e.p.d.), reúne los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la sustitución de la pensión gracia que en vida percibía el causante, de conformidad con la normativa que aplica para él efecto. Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.

Sobre la pensión gracia; 2.2.2. Sustitución pensión gracia; 2.2.3. Hechos relevantes probados; y 2.4. Caso concreto. 2.2.1. Sobre la pensión gracia La pensión gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997[8], en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018[9] al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal[10], cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. - Acerca de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado Debido a la dispariedad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[11], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[12], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[13]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[14]”. 2.2.2. Sustitución pensión gracia Dentro de nuestro ordenamiento legal, el régimen de sustitución pensional tiene por objeto principal el proteger a la familia y los derechos fundamentales de quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante, y que entran a soportar las cargas económicas, ante la muerte de un pensionado de quien dependía su sustento.

Es decir, atiende la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de las personas beneficiarias de la prestación. Si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución a favor de los beneficiarios del docente luego de su fallecimiento, lo cierto es que no la prohibió, ni señaló causal de extinción, como tampoco consagró su pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.

La Sección Segunda de esta Corporación ha establecido que[15] “la pensión gracia puede ser sustituida en favor de los beneficiarios, de acuerdo con las disposiciones generales[16], al considerar que “resulta oportuno aclarar que si bien es cierto que la normativa atañedera a la pensión gracia no reguló lo relacionado con la sustitución de dicha prestación social, también lo es que nada impide que se empleen las disposiciones legales relacionadas con dicha figura en las pensiones ordinarias, en atención a que el objeto es el mismo y no se advierte que exista una prohibición expresa para ello ni que se contemple en la ley una causal de cese o pérdida de dicha prestación por fallecimiento del docente beneficiario de aquella [17].” Derrotero que se acompasa con lo señalado en la Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 de 11 de agosto de 2022, radicado 23001-23- 33-000-2014-00444-01 5 (1655-2017)[18]. 2.2.3.

Hechos relevantes probados Partida de matrimonio de Marino Hernán Zuñiga Zuñiga y Maria Regina Bravo Ortega[19], que evidencia que contrajeron matrimonio el 22 de julio de 1960, de cuya unión procrearon 6 hijos, todos mayores de edad. Certificación de 14 de agosto de 1965[20], mediante la cual se informa que Marino Hernán Zuñiga Zuñiga laboró al servicio del Departamento del Cauca desde el 16 de septiembre de 1955 hasta el 28 de febrero de 1959; esto es, 3 años, 5 meses y 15 días.

Constancia laboral de 14 de julio de 1987[21], que da cuenta que el causante prestó sus servicios como docente al Departamento del Tolima desde el 1 de abril de 1959 hasta el 30 de septiembre de la misma calenda, y desde el 16 de febrero al 30 de septiembre de 1961 Certificaciones de 13, 14 y 19 de mayo de 1987[22], por medio de las cuales se indica que el señor Zuñiga Zuñiga laboró al servicio del Municipio de Bolívar (Cauca) desde el 1 de octubre de 1961 hasta el 30 de marzo de 1963 y desde el 1° de agosto de 1973 hasta el 15 de febrero de 1977, nombrado mediante resoluciones emanadas del Ministerio de Educación Nacional.

Constancias laborales de 13 y 14 de mayo de 1987 y 27 de octubre de 1993[23], que demuestra que el obitado laboró al servicio del Departamento de Nariño desde el 14 de febrero de 1977 hasta el 12 de julio de 1993. Por Resolución 04043 de 25 de mayo de 1988[24], la Caja Nacional de Previsión, hoy UGPP, reconoció al señor Marino Hernán Zuñiga Zuñiga pensión gracia a partir del 7 de octubre de 1986.

Por Resolución 011187 de 12 de septiembre de 1996[25], la Caja Nacional de Previsión, hoy UGPP, reliquidó la pensión del causante por retiro del servicio a partir del 1 de julio de 1993. Certificado de defunción 09311623[26] de Marino Hernán Zuñiga Zuñiga, que da cuenta que falleció el 2 de marzo de 2017 Petición de 2 de junio de 2017[27], por medio de la cual la cónyuge sobreviviente María Regina Bravo Ortega, solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, la cual fue negada por la entidad enjuiciada mediante los actos administrativos acusados, por considerar que el causante no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. Certificación de 21 de octubre de 2019, expedida por la Subsecretaria Administrativa y Financiera de la Secretaria de Educación Departamental de Nariño, que evidencia que el causante ejerció como docente nacional y territorial, así[28].

“LA SUSCRITA SUBSECRETARIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LA SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL HACE CONSTAR, Que el Señor ZUÑIGA ZUÑIGA MARIO HERNAN, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.494.557 de Patía Cauca, en virtud de los actos administrativos que reposan en su hoja de vida: Que, de acuerdo a certificación suscrita por el Jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación Nacional del 12 de febrero de 1991, el funcionario en mención hace constar lo siguiente: Mediante Resolución No. 807 de 4 de marzo de 1960, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue trasladado como Profesor de Educación Fundamental desde el departamento de Córdoba a la Normal Rural de Varones del municipio de la Cruz Nariño, financiado con Recursos de la Nación - Situado Fiscal.

Mediante Resolución No. 452 del 28 de febrero de 1961 fue trasladado a Iconozo departamento de Tolima. Mediante Resolución No. 610 de 20 de marzo de 1963, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue trasladado como experto en Educación Fundamental desde el departamento del Cauca al Departamento de Nariño, financiado con Recursos de la Nación Situado Fiscal.

Mediante Resolución No. 3640 de 3 de noviembre de 1965, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue trasladado como profesor interino de Educación Fundamental de la Normal de Varones del municipio de La Cruz Nariño, financiado con Recursos de la Nación - Situado Fiscal. Mediante Resolución No. 1486 del 28 de junio de 1966, lo confirman como profesor de educación fundamental de la Normal de Varones de la Cruz Nariño. Mediante Resolución No. 222 de 31 de enero de 1969, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue trasladado como profesor de Educación Fundamental VII-13 de la Escuela Normal de Varones del municipio de Ricaurte Nariño, hasta el 12 de noviembre de 1969 donde se acepta la renuncia mediante Resolución No. 4584.

Financiado con Recursos de la Nación - Situado Fiscal. Que mediante Decreto No. 082 de 11 de marzo de 1970, se nombra como Director de la División de Capacitación del Magisterio DICMA, quien laboró hasta 15 de octubre de 1970. Copia de Documento suscrito por el Gobernador de Nariño, Secretario de Educación, financiado con Recursos de la Nación - Situado Fiscal.

Que mediante Decreto No. 644 de 19 de noviembre de 1970, se reintegra en el cargo de Jefe de DIGMA, quien laboró hasta julio 24 de 1973. Documento suscrito por el Gobernador de Nariño, Secretario de Educación Pública y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, financiado con Recursos de la Nación Situado Fiscal. Que mediante Resolución No. 384 de 27 de enero de 1977, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue trasladado desde el departamento del Cauca como Subdirector IV 22 de la Concentración de Desarrollo Rural del municipio de La Unión Nariño, financiado con Recursos de la Nación - Situado Fiscal.

Que mediante Resolución No. 16445 de 30 de diciembre de 1977, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue nombrado como Prefecto de la Concentración de Desarrollo Rural del municipio de La Unión Nariño, financiado con Recursos de la Nación – Situado Fiscal. Que mediante Resolución No. 19041 de 21 de octubre de 1983, emanada del Ministerio de Educación Nacional, fue nombrado como Coordinador Académico de la Concentración de Desarrollo Rural del municipio de La Unión Nariño, financiado con Recursos de la Nación - Situado Fiscal.

Que de acuerdo a certificado de salarios expedida en el año 2017, laboró hasta el mes de julio de 1993, ya que en la Hoja de vida no reposa copia del Acto Administrativo de Retiro. (…)”. 2.4. Caso Concreto María Regina Bravo Ortega, solicitó la nulidad de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales la Ugpp le negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia que en vida percibía el causante.

El Tribunal Administrativo de Nariño negó el reconocimiento de la prestación rogada, al considerar que los tiempos prestados por Marino Hernán Zúñiga Zúñiga (q,e,p,d) fueron de carácter nacional; y por ende, reconocer la sustitución pensional a la cónyuge supérstite seria prolongar una situación jurídica que va en contravía con lo dispuesto en la Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989.

Máxime que, aunque la accionante hubiese acreditado la calidad de conyugue supérstite; lo cierto es que, el reconocimiento inicial de la prestación nunca debió haberse consolidado por el incumplimiento de los requisitos legales; y por tal razón, no puede ser sustituida una situación ilegal a su favor. Inconforme con esta decisión, la actora presentó recurso de apelación afirmando que los actos administrativos mediante los cuales le fue reconocida la pensión gracia al causante tienen plena validez.

Además, la actora se encuentra dentro de la categoría que consagra el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 1160 de 1989, para que le sea reconocida la sustitución pensional. De conformidad con los antecedentes normativos previamente expuestos, se observa que la pensión gracia cobija a aquellos docentes que hubiesen prestado sus servicios como profesores de establecimientos públicos que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.

Ahora bien, la Sala manifiesta que una vez analizadas las pruebas allegadas al expediente, se pudo establecer que el tiempo de servicio prestado por Marino Hernán Zúñiga Zúñiga (q,e,p,d) antes del 31 de diciembre de 1980, lo fue como docente en los Departamentos del Cauca y Nariño del (7 de septiembre de 1955 al 28 de febrero de 1959); y del (15 de noviembre de 1965 al 30 de enero de 1969) respectivamente, con nombramiento del orden nacionalizado.

Tiempos que, no fueron controvertidos ni tachados como falsos por ninguna de las partes. Aclarado lo anterior, se observa también que el causante laboró mediante vinculación de carácter nacional como docente, conforme lo acredita la certificación de 21 de octubre de 2019, relacionada en líneas atrás. En este orden de ideas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la sustitución de la pensión graciosa reclamada, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que se acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que se hayan prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, durante mínimo 20 años.

Ello toda vez que; si bien, Marino Hernán Zúñiga Zúñiga (q,e,p,d) acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente nacionalizado, se encontró probado que tuvo una vinculación de carácter nacional, la cual se torna incompatible con la naturaleza de la pensión gracia y hace que esos tiempos de servicios no resulten aptos para acceder al reconocimiento pretendido.

Así las cosas, se concluye que la accionante no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la sustitución de la prestación graciosa reclamada, dado que; si bien, al causante le fue otorgada aquella por Resolución 04043 de 25 de mayo de 1988 con la inclusión de tiempos territoriales y nacionales; lo cierto es, que se le reconoció sin el lleno de los requisitos normados en Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que haya prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado durante mínimo 20 años.

De manera que, esta Subsección destaca que la decisión del a quo fue acertada, comoquiera que el causante no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia, ya que el acto administrativo que la concedió se expidió contrario a derecho, pues tuvo en cuenta tiempos nacionales. Con todo, y aunque María Regina Bravo Ortega cumple con lo establecido en el “Artículo 6 Beneficiarios de la sustitución pensional.

Extiéndase las previsiones sobre sustitución pensional: 1o. En forma vitalicia al cónyuge sobreviviente {y a falta de éste}, al compañero o a la compañera permanente del causante”; no es menos, que el reconocimiento inicial de la prestación nunca debió haberse consolidado en cabeza del señor Zúñiga Zúñiga por el incumplimiento de los requisitos legales (inclusión como docente de tiempos nacionales), pues tal derecho va en contravía con lo normado en la Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989; y por tal razón, no puede ser sustituida una situación ilegal a su favor, ni mantenerse la misma a perpetuidad; por lo que, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, salvo la condena en costas que habrá de revocarse.

Sobre la condena en costas Es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas.

I. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte actora; y, por ende, confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda; salvo la condena en costas que habrá de revocarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 27 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda, salvo la condena en costas que habrá de revocarse.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en las dos instancias.

TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ (E) CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folio 1 a 39 [2] Folio 338 a g341 [3] Folios 199 a 214 [4] Folio 589 a 600 [5] Indice 17 Samai [6]Indice 15 y 16 Samai [7] Folio 610 [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.

M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [10] En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000- 2012-00520-01(1914-13).

M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [12] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [13] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [15] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 27 de mayo de 2019 con ponencia de la doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez dentro del expediente No. 25000-23-25-000-2012-00413-01(3114-15), Actor: Doris Helisabet Camacho Duarte. [16] Cita en la cita: «es oportuno aclarar que aunque, por regla general, a partir del 1 de abril de 1994 la norma aplicable sería la Ley 100 de 1993, las normas en materia de sustitución pensional contenidas en la Ley 71 de 1988 y el Decreto Reglamentario 1160 de 1989 continuaron produciendo efectos jurídicos para aquellas personas excluidas del régimen general de seguridad social, por disposición expresa de su artículo 279.» [17] Sentencias del 21 de junio de 2018- Exp.1666-15, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández; 26 de julio de 2018, Exp. 0042-17, C.P. doctor William Hernández Gómez; 31 de octubre de 2018, Exp. 0173-18 C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 31 de octubre de 2018, Exp. 1576-14, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, entre otras. [18] Cuyo estudio tuvo como objeto “la norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.

En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado”. [19] Folio 99 a 192 y 195 [20] Folio 74 [21] Folio 75 [22]Folio 76 a 80 [23] Folio 81 a 82 y 144 [24] Folio 90 a 92 [25] Folio 163 a 165 [26] Folio 192 [27] Folio 48 a 51, 221 y 223, y 245 a 269 [28] Folio 368 a 370 y 392