CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionantes: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad simple. Subtema 2: decisión sin motivación SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por José Israel Ahumada Guerrero en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor José Israel Ahumada Guerrero presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Boyacá con ocasión de la sentencia del del 8 de abril de 2025, que confirmó la sentencia del 29 de septiembre de 2023, dictada por Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja en el proceso de nulidad simple identificado con el radicado núm. 15001-33-33-007- 2021-00206-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2. El 10 de septiembre de 2008, los señores Mario de Jesús Soto Prieto y Marco Antonio Saganome Soto suscribieron con la Gobernación de Boyacá el Contrato de Concesión Minera núm. IKJ-16361, con el objeto de explorar y explotar un yacimiento de caolín por un plazo de treinta (30) años, contados a partir de su inscripción en el Registro Minero Nacional. 3.
El señor José Israel Ahumada Guerrero es titular del contrato de concesión minera IKJ-16361, condición que adquirió por cesión del título minero inicialmente otorgado a los señores Soto Prieto y Saganome Soto. 4. Mediante Resolución núm. 0398 del 6 de septiembre de 2012, inscrita en el Registro Minero Nacional el 13 de noviembre de 2012, se perfeccionó la cesión del 100 % de los derechos derivados del contrato de concesión a favor de los señores José Israel Ahumada Guerrero y Misael Forero Guerrero. 5.
Por Auto PARN núm. 1132 del 11 de mayo de 2016, notificado por estado jurídico núm. 036 del 17 de mayo de 2016, la autoridad minera aprobó el Programa de Trabajos y Obras (PTO) para el Contrato de Concesión Minera núm. IKJ-16361. 6. Mediante Resolución núm. 4366 del 21 de diciembre de 2016, Corpoboyacá negó la licencia ambiental solicitada para la ejecución del contrato de concesión minera IKJ-16361.
Dicho instrumento había sido requerido por el señor José Israel Ahumada Guerrero, el 22 de octubre de 2012. Esta decisión fue confirmada por la Resolución núm. 0421 del 15 de febrero de 2018. 7. El Concejo Municipal de Siachoque expidió el Acuerdo núm. 200-01-01-17 del 11 de octubre de 2019 «por medio del cual se adopta la revisión ordinaria de largo plazo del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Siachoque – Boyacá» en el que modificó el uso del suelo correspondiente al polígono minero a uso suburbano. 8.
El señor José Israel Ahumada Guerrero presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple contra el Municipio de Siachoque, con el Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 3 objeto de que se declarara la nulidad del Acuerdo núm. 200-02-01-017 del 11 de octubre de 2017.
Lo anterior, por cuanto consideró que se expidió con desconocimiento del derecho de participación ciudadana en el proceso de revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial, así como de los principios de transparencia y moralidad administrativa, además de afectar los derechos adquiridos que tenía como titular del contrato de concesión minera. 9.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, que, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda. 10. Inconforme con la anterior decisión el actor presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 8 de abril de 2025, la confirmó. 2.2.
Pretensión y argumentos de la tutela 11. La parte accionante solicitó en el escrito de tutela lo siguiente:
PRIMERO: SE ME AMPARE el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO vulnerado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ mediante fallo proferido el día ocho (8) de abril de dos mil veinticinco (2025) dentro del radicado 15001-33-33-007-2021-00206-01, conforme a los fundamentos fácticos y jurídicos descritos dentro de la presente acción constitucional.
SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anterior: ➢ SE ORDENE al Tribunal Administrativo de Boyacá acceder a los argumentos expuestos en el recurso de apelación impetrado contra del fallo de primera instancia proferido el día 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja. ➢ Se DECLARE la nulidad del Acuerdo No.200-02-01-017 del 11 de octubre de 2019, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA REVISIÓN ORDINARIA DE LARGO PLAZO DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE SIACHOQUE – BOYACÁ”; acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Siachoque el 30 de octubre de 2019, y sancionado por el alcalde municipal el 01 de noviembre de 2019.1. 12.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la providencia objeto de tutela vulneró el derecho fundamental al debido proceso, por cuanto omitió pronunciarse de fondo sobre los argumentos centrales del 1 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 4 recurso de apelación consistentes en que, pese a que el juez de primera instancia requirió al Concejo Municipal de Siachoque información respectiva al Acuerdo núm. 200-02-01-017 del 11 de octubre de 2019, esa autoridad no remitió los estudios técnicos que soportaron la decisión del cambio de uso del suelo. 13.
Adujo que pese a que en el recurso de apelación también expuso que con la expedición del Acuerdo núm. 200-02-01-017 del 11 de octubre de 2019 se desconocieron los artículos 311, 332 y 334 de la Constitución Política y los artículos 13 y 38 de la Ley 685 de 2001, el Tribunal tampoco se pronunció al respecto. 14. Finalmente, citó apartes de las sentencias SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional y del 31 de julio de 20242, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, relacionadas con la competencia de las entidades territoriales sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables. 2.3.
Trámite procesal 15. El despacho ponente, mediante auto del 24 de septiembre de 20253, admitió la solicitud de amparo; vinculó, como terceros con interés, al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja y al Municipio de Siachoque (Boyacá). Adicionalmente, requirió el expediente con radicado núm. 15001-33-33-007- 2021-00206-00/01; y tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela. 2.4.
Intervenciones 16. El Tribunal Administrativo de Boyacá4 consideró que la solicitud de amparo es improcedente, debido a que la providencia cuestionada sí abordó el asunto relativo a la modificación del uso del suelo y concluyó que existían estudios técnicos que soportaban la decisión, los cuales incluían análisis de las condiciones sociales, económicas, físico-bióticas, funcionales, espaciales y de servicios institucionales, así como un diagnóstico integral que sirvió de fundamento para el proyecto de revisión el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Siachoque. 2 Expediente 110010326000-2021-00102-00 (66981). 3 Samai, índice 5, certificado 74112CBBB04DF0F6 B7D67C7E679BAF94 5A0B330140888BC1 7307918E5F7FA5D8. 4 Samai, índice 11, certificado BEA9B4A7C95536D8 85ACB6AC358C5F5F 86475736F5DE6ECA 302977D892A37E50 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 5 17.
El Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja5 presentó informe en el que expuso que negó las pretensiones de la demanda en el proceso ordinario al encontrar demostrado que el municipio de Siachoque dio cumplimento a lo establecido en los artículos 24 y 28 numeral 4º de la Ley 399 de 1992 y 2º de la Ley 507 de 1999, garantizando la instancia de consulta democrática en el proyecto de revisión del esquema de ordenamiento territorial.
Debido a lo anterior, sostuvo que la decisión se dictó bajo criterios razonables y conforme a las normas que rigen la materia. 18. El Municipio de Siachoque6 rindió informe en el que manifestó que la providencia del 8 de abril de 2025 no incurrió en los defectos invocados y, en tal sentido, la solicitud de amparo era improcedente. Lo anterior, por cuanto, a su juicio, la decisión se ajustó a las normas vigentes y se refirió a los argumentos del recurrente, relativos a los estudios técnicos adecuados sobre el área del polígono minero. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 19. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá. 3.2. Legitimación en la causa 20. La legitimación en la causa por activa del señor José Israel Ahumada Guerrero se encuentra acreditada, por cuanto fue la parte demandante en el proceso de nulidad simple en el que se dictó la sentencia del 8 de abril de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, es titular del derecho al debido proceso que consideró fue vulnerado. 21.
Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Boyacá, porque fue la autoridad que profirió el fallo del 8 de abril de 2025 que, según afirmó la parte tutelante, quebrantó su derecho fundamental. 5 Samai, índice 13, certificado F3281B7A2C93B6BD 9EF2B6B8DAF98A67 FFF6028602F513E5 657798DB6EE397E4. 6 Samai, índice 9, certificado 8E06E3815EC70BEC 098035A07947AB8A 9C54ED3A75EC9E0D BAC0E8485857185A Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 6 3.3.
Cuestión preliminar 3.3.1. Determinación de los defectos objeto de análisis 22. La Sala observa que, el demandante, en el escrito de tutela, no identificó los defectos en que presuntamente habría incurrido la providencia cuestionada. 23. Sin embargo, del examen de los hechos y los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, se advierte que el actor repara en que el Tribunal omitió resolver de fondo los argumentos de la apelación relacionados con que no se remitieron los estudios técnicos que soportaron la decisión del cambio de uso del suelo. 24.
Asimismo, que la autoridad judicial demandada no se pronunció sobre el alegato de apelación referente a que el acto demandado desconoció los artículos 311, 332 y 334 de la Constitución Política y los artículos 13 y 38 de la Ley 685 de 2001. 25. Siendo así, dado que los planteamientos del demandante se refieren a una posible omisión en la resolución de los argumentos del recurso de apelación, lo que podría traducirse en una falta de congruencia de la sentencia, ese aspecto se estudiará bajo el parámetro específico de decisión sin motivación. Por lo tanto, la Sala analizará el asunto bajo una posible configuración de dicho defecto. 3.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 26. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado7 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional8. 27.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 8 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 7 iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 28.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales9 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 29.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución10. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 30. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional11 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 31.
Así pues, la Corte Constitucional12 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente 9 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 10 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 8 legal y/o económico»13 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»14; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 32.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 33.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad simple en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 34.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 8 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, fue notificada el 22 de abril del mismo año15, y la demanda de tutela se presentó el 22 de septiembre de 202516, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional17 y el Consejo de Estado18 como razonable. 35.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que el accionante mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Samai, exp. 15001-33-33-007-2021-00206-01, índice 20. 16 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05929-00, índice 2. 17 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 9 proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 36. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de simple nulidad. 37.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera superados los presupuestos anteriores y, en consecuencia, procederá a analizar de fondo el defecto en los términos planteados por la parte actora. 4. Problema jurídico 38. ¿La sentencia del 8 de abril de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en el defecto sustantivo de decisión sin motivación al omitir pronunciarse sobre argumentos de la apelación y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor? 4.1.
Decisión sin motivación 39. El deber que les corresponde a las autoridades judiciales de fundamentar sus decisiones en el marco jurídico aplicable y en los supuestos fácticos objeto de estudio dio lugar a que la ausencia de un análisis razonable del asunto se considerara una causal autónoma para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, en tanto una decisión carente de motivación afecta directamente el derecho fundamental al debido proceso. 40.
Al respecto, la Corte Constitucional, precisó que la decisión sin motivación se configura por «el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico, en cuanto no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de la sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido»19. 41.
En atención a lo anterior, la jurisprudencia constitucional20 precisó que la ausencia de motivación no se estructura ante cualquier divergencia con el razonamiento del juez, sino, únicamente, cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente. Esto es, porque el respeto del principio de autonomía judicial impide que el juez de tutela 19 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, criterio reiterado en sentenciasT-310 de 2009 y T-502 de 2024. 20 Corte Constitucional, sentencia T-233 de 2007, criterio reiterado en la sentencia T-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 10 se inmiscuya en meras controversias interpretativas. En efecto, la competencia en materia de tutela «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad».21 42.
Lo expuesto significa que la falta de motivación como causal de procedencia de la tutela en contra de decisiones judiciales propende por la salvaguarda del derecho de los ciudadanos a obtener respuestas razonadas de la administración de justicia, lo cual permite que se pueda ejercer adecuadamente el derecho de contradicción. 43. En este sentido, el cargo de ausencia de motivación de una decisión judicial le exige al juez de tutela examinar el contenido de los argumentos de hecho y de derecho en los que se sustenta la providencia cuestionada, pues no se puede desconocer que los fundamentos en los que se estructuran las decisiones de los jueces, son elementos esenciales de la función judicial.
De modo que su inexistencia o deficiencia puede convertir la providencia en un mero acto sometido a la voluntad del juez, lo cual supone una clara vulneración del debido proceso. 44. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha determinado que no corresponde al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal22. 5.
Caso concreto 45. El señor José Israel Ahumada Guerrero pretende que se deje sin efectos la sentencia del 8 de abril de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad simple que promovió contra el municipio de Siachoque. 46. A juicio del accionante, el Tribunal omitió pronunciarse sobre los argumentos propuestos en el recurso de apelación, en particular, los relacionados con la falta de estudios técnicos que soportaron la decisión del cambio de uso del suelo y el desconocimiento de los artículos 311, 332 y 334 de la Constitución Política y 13 y 38 de la Ley 685 de 2001. 47.
Pues bien, verificados los argumentos planteados por el actor en el recurso 21 Corte Constitucional, sentencia T-709 de 2010, criterio reiterado en la sentencia T-041 de 2018. 22 Corte Constitucional, sentencia T-247 de 2006, criterio reiterado en sentencia T-502 de 2024 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 11 de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad simple, se advierte que cuestionó, entre otros aspectos, la ausencia de estudios técnicos y el presunto desconocimiento de los artículos 13 y 38 de la Ley 685 de 2001 (Código Minero), mas no de los artículos constitucionales que relacionó en la demanda de tutela.
En efecto, en el recurso de apelación se lee lo siguiente: Es de anotar, señores Magistrados, que, en virtud de los derechos otorgados a los concesionarios, mediante este título minero, el título queda amparado de manera automática, por todos los principios y derechos que contiene el Código Minero Ley 685 de 2001. Y Los principios consagrados en nuestra Constitución Política, así: El artículo 58 de la Constitución […] El Concejo Municipal de Siachoque al proferir el Acuerdo No. 200-02-01-017 desconoció los efectos del artículo 13 de Código Minero, Ley 685 de 2001, según el cual, en desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, la industria minera en todas sus fases y ramas es de utilidad pública e interés social, en este caso, el contrato de concesión minera, IKJ-16361 otorgado por la Secretaría de Minas del Departamento de Boyacá […].
Igualmente, el Concejo desconoció el artículo 38 del Código Minero, según el cual en la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad competente se sujetará a la información geológica -minera disponible sobre las zonas respectivas, para el caso, dentro de la actuación probatoria, el Señor Juez solicitó al Concejo Municipal de Siachoque, mediante oficio No. J07/ADM 10, de fecha 02 de marzo de 2023, información respectiva previó a la expedición del Acuerdo No.200-02-2017, si sobre el área minera que conforma el polígono minero No. IKH-16361, cuyo titular es el señor José Israel Ahumada Guerrero, se llevaron a cabo reuniones de concertación o participación ciudadana, así como estudios técnicos que sustentaran el cambio del uso de suelos de dicha área concretamente.
La respuesta dicha comunicación evidencia que el Concejo Municipal de Siachoque envió al juzgado tres documentos que describe como: Acta de comisión conjunta, anexos (11) folios acta plenaria de cabildo abierto anexo (187) folios y acta de concertación de Corporboyacá. Anexo (54) folios, en esta respuesta al juzgado, no se evidencia documentación alguna que soporte estudios técnicos referentes al área que conforma el polígono minero, que sustenten el cambio de uso de suelo; por tanto no se cumplió con lo establecido en el artículo 38 del Código Minero. […] La carencia probatoria del municipio en cuanto a demostrar los estudios técnicos, en relación con el área del polígono minero, para estudiar un posible cambio de uso de suelo en esta área, no la tuvo en cuenta el ad- quo en su pronunciamiento;
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 12 por lo tanto, esta es una situación, señores magistrados, que se debe evaluar ya que el municipio no probó con fundamentos técnicos los estudios requeridos para proferir un cambio de uso del suelo y por tanto desconoció las normas en que debía fundarse la expedición de dicho Acuerdo23. 48.
A su turno, el Tribunal Administrativo de Boyacá delimitó su estudio a los argumentos propuestos en el recurso de apelación, de la siguiente manera: […] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, bajo los siguientes argumentos: (i) si bien el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 no exigía expresamente que la concertación ambiental se formalizara mediante un acto administrativo de Corpoboyacá, no es menos que, tampoco lo prohibía. Así mismo no se podía desconocer la eficacia del acto en la medida que, era “apelable” ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, (ii) los titulares mineros tenían derechos adquiridos y no una expectativa, (iii) el Concejo Municipal de Siachoque desconoció normas fundamentales del Código Minero al modificar el uso del suelo sin realizar estudios técnicos adecuados sobre el área del polígono minero y (iv) el actor manifestó su inconformidad en una reunión previa documentada en el “Componente Participativo” en la que había hecho oposición al cambio del uso del suelo aunque no hubiera tenido carácter vinculante en la decisión final. 49.
Como se ve, en el inciso tercero relacionó la inconformidad del actor en lo relativo al presunto desconocimiento de normas del Código Minero por la modificación del uso del suelo sin los estudios técnicos. 50. Frente a dichos cuestionamientos, el Tribunal expuso que la competencia para modificar el «uso del suelo prevista en los artículos 82, 313-7 y 334 de la Carta», implicaba, además, la potestad de las autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata, incluso cuando ello afectara la situación de los titulares de licencias vigentes. 51.
Además, la autoridad judicial resolvió los argumentos del actor relativos a su afirmación de que la modificación del uso del suelo se efectuó sin estudios técnicos adecuados, así: De otra parte, respecto a la manifestación según la cual, el Concejo Municipal de Siachoque desconoció normas fundamentales del Código Minero al modificar el uso del suelo sin realizar estudios técnicos adecuados sobre el área del polígono minero, la Sala encuentra que en la contestación a la demanda se aportó el documento “MEMORIA JUSTIFICATIVA SIACHOQUE – BOYACÁ CONSULTORIAS MS-CMA-01-11-2017” en el que se hace referencia al 23 Se transcribe aún con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 13 diagnóstico territorial en el que se hizo un análisis de las condiciones sociales, económicas, físico bióticas, funcionales, espaciales y de servicios institucionales de los factores internos y externos que determinan el ordenamiento territorial.
Además, se observa el diagnóstico del EOT en el que se analizaron, entre otros, la infraestructura que se encuentra en áreas con condición de riesgo en la cabecera municipal, sobre la población en riesgo y para caracterizar de manera detallada los ecosistemas estratégicos, áreas de conservación, áreas protegidas, áreas críticas, corredores ecológicos que sirvieron de fundamento para el proyecto de revisión del EOT del municipio. 52.
Del análisis transcrito se desprende que el Tribunal resolvió el cuestionamiento del actor bajo la consideración de que la «memoria justificativa Siachoque – Boyacá Consultorías MS-CMA-01-11-2017» era suficiente para sustentar la modificación del uso del suelo, en tanto contenía un diagnóstico territorial. 53. En consecuencia, la Sala considera que en el caso concreto la providencia objeto de tutela no incurrió en defecto sustantivo por ausencia de motivación, pues el Tribunal Administrativo de Boyacá abordó los argumentos expuestos en el recurso de apelación, delimitó el alcance del debate y respondió de manera directa el cuestionamiento del actor relativo a la falta de estudios técnicos que soportaran la modificación del uso del suelo.
Para ello, valoró la memoria justificativa que contenía el diagnóstico territorial y explicó por qué dicho documento constituía un soporte suficiente para respaldar la decisión municipal. A partir de esa valoración probatoria, el Tribunal concluyó, de forma motivada y coherente que el acto demandado no se encontraba viciado de nulidad y que había sido expedido por autoridad competente. 54.
Lo anterior evidencia que la autoridad judicial accionada desarrolló una línea de análisis razonable en la que tuvo en cuenta los supuestos fácticos de la demanda ordinaria y el contenido y sustento del acto administrativo demandado. El hecho de que la decisión no fuere favorable a las pretensiones de la parte accionante no la convierte en incongruente ni arbitraria, como tampoco constituye, por sí solo, una vulneración de derechos fundamentales. 55.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que el señor José Israel Ahumada Guerrero pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad simple, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 14 4. CONCLUSIONES 56. En los anteriores términos, la Sala concluye que, en el presente asunto la sentencia del 8 de abril de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, no incurrió en ausencia de motivación y, por ende, no vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor. 57.
Por los motivos expuestos, la Sala negará la solicitud amparo. 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor José Israel Ahumada Guerrero, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-15-000-2025-05929-00 (9378) Accionante: José Israel Ahumada Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 15 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.