CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: HECTOR DÍAZ MORENO Bogotá D. C., dieciocho (18) octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: 11001 03 25 000 2018 01710 00 Número interno: 6055-2018 Demandante: Diana Carolina Useche Bohórquez Demandados: Nación- Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad simple BONIFICACIÓN JUDICIAL PARA SERVIDORES PUBLICOS AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES
1. LA DEMANDA El 23 de noviembre de 2018 la demandante, por conducto de apoderado y en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra las siguientes disposiciones de 7 Decretos del Gobierno Nacional: Decreto 382 de 2013, “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
Decreto 383 de 2013, “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”. Decreto 384 de 2013, “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y se dictan otras disposiciones”.
Decreto 022 de 2014, “Por el cual se modifica el Decreto 382 de 2013, “Por el cual se modifica el Decreto 382 de 2013”. Decreto 1270 de 2015, “Por el cual se modifica el Decreto 022 de 2014”. Decreto 1269 de 2015, “Por el cual se modifica el Decreto 383 de 2013”. Decreto 274 de 2016, “Por el cual se modifica el Decreto 1270 de 2015”. El contenido de las tres primeras normas, o sea los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, es el mismo y solo se cambia el destinatario de la norma, así:
ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de (la Fiscalía General de la Nación –Decreto 282-, la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar –Decreto 283- y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial –Decreto 384-) a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…)
PARÁGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para tos mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. (…)
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia.
ARTÍCULO 5. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1 º de enero de 2013. El contenido de las cuatro normas restantes, o sea los Decretos 022 de 2014, 1270 de 2015, 274 de 2016 y 1269 de 2015, es semejante y se limitan a modificar los tres primeros Decretos en lo relacionado con el régimen de los funcionarios que están en régimen de transición. La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: En un primer cargo se demanda el artículo 1º común de las normas citadas, que dispone que la bonificación salarial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, porque la finalidad de la Ley 4ª de 1992 era nivelar “la diferencia injusta de salarios existente entre la remuneración de los magistrados de las altas cortes y los demás funcionarios de la Rama Judicial y entre los empleados vinculados a la misma, así como de la Fiscalía General de la Nación”.
Agrega que “de esta manera, las normas antes referidas despojan a la bonificación su carácter salarial, impidiendo que se tenga en cuenta para la liquidación de todos los derechos salariales y prestacionales de los empleados y funcionarios destinatarios de la misma. Se desnaturaliza entonces la finalidad de la Ley 4ª de 1992 en cuanto ordenó al Gobierno Nacional que nivelara la remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación. Es que la bonificación… les arrebata en buena parte los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa, en la medida que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.
La demanda cita como fundamento el Convenio Nº 95 de la OIT, relativo a la protección del salario, el cual fue aprobado por la Ley 54 de 1962. También se hace referencia al artículo 42 del Decreto-Ley 1042 de 1978 y el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo. Así mismo se cita la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia.
La demanda expone el concepto de violación en el sentido de que se han desconocido “los principios y valores constitucionales vinculantes como el orden justo, el interés general, la equidad, la igualdad y los relacionados en materia laboral”, contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 13, 40, 53, 209, 237 y 334 de la Constitución. En un segundo cargo se demanda el artículo 3º común de las normas citadas, que establece que “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”, porque establece “una excepción al control jurisdiccional que tiene todo acto administrativo, porque contemplan una cláusula que impide que cualquier autoridad, incluidos por demás los Jueces de la República, para que cuestionen los lineamientos salariales contenidos en los decretos mencionados”, lo cual viola “el principio de legalidad”.
Añade que no anular esta norma sería avalar “que existen dentro del ordenamiento jurídico normas que no son objeto de control jurisdiccional”, lo cual es inaceptable en un Estado social de derecho y viola los artículos 40 y 237 de la Constitución. La demanda pasa posteriormente a señalar que se cumplen los requisitos de una acción de nulidad por inconstitucionalidad, ya que no hay cosa juzgada; los argumentos son claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes; y no hay caducidad.
La demanda en las pretensiones solicita que se “decrete la nulidad por inconstitucionalidad de las normas” demandadas y que se inapliquen las mismas. Por último, la demanda solicita las siguientes pruebas: (i) “oficiar al Ministerio de Justicia para que envíe copia original del Acta de Acuerdo firmada el 06 de noviembre de 2012”; y (ii) “oficiar a las autoridades o entidades competentes para que alleguen al Despacho los soportes, estudios, conceptos, antecedentes y demás elementos que sustentan la existencia de los Decretos” demandados.
2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. El 3 de diciembre de 2019 el Despacho admitió la demanda y dispuso notificarla a los demandados, pero ordenó tramitarla como una acción de simple nulidad, en la medida en que el ataque a la preceptiva constitucional está mediado por una ley, como es el caso del ataque a la Ley 4ª de 1992.
3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: 3.1. Contestación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La DEAJ se opone a las pretensiones de la demanda.
Sobre el fondo de la demanda dice que, según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional”, el cual tiene competencia para crear bonificaciones que no constituyan factor salarial. Agrega que la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996 avaló que ciertos emolumentos remuneratorios no sean considerados como factor salarial.
Concluye anotando que la DEAJ se limita a aplicar la ley y de ahí no puede salirse. Como excepciones de mérito expone “la falta de legitimación en la causa por pasiva” y “ausencia de materialización de las causales de nulidad”. Así mismo, solicita la acumulación de procesos respecto del expediente con radicado 2014-00834-00, por tener pretensiones y demandados conexos.
No solicita pruebas. 3.2. Contestación del Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda y solicita que se decrete la acumulación de los procesos similares a este que cursan en otros despachos judiciales. Sobre el fondo del debate la Función Pública sostiene en su contestación que “la nivelación salarial de la Rama Judicial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue cumplida por el Gobierno Nacional con los Decretos 51, 52 y 57 de 1993, y no a través de Decretos 382, 383 y 384 de 2013, que son en realidad el resultado de un paro judicial llevado a cabo por los servidores de la Rama Judicial en el año 2012 y, con ello, de una extensa negociación con los sindicato del Sector Justicia… El Gobierno Nacional y los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación suscribieron el 6 de noviembre del mismo año un Acta de Acuerdo en el que se decidió conformar una Mesa Técnica Paritaria con el fin de revisar la remuneración… no porque no se hubiera cumplido la nivelación… sino porque la parálisis de la justicia en todo el territorio nacional así lo exigió, a efecto de conjurar el prolongado paro judicial… son fruto de las negociaciones y de los acuerdo alcanzados con los representantes de ACOL, CTI, ASONAL JUDICIAL, SINTRAFISGENEAL y demás asociaciones… los decretos son un claro resultado de la negociación”.
Agrega que la negociación colectiva en la administración pública encuentra respaldo en los criterios de la OIT, las sentencias C-377 de 1998 y C-279 de 1996 de la Corte Constitucional y el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo. Sostiene la Función Pública que “la legalidad de los Decretos 282, 283 y 284 de 2013 se justifica en su origen convencional, el cual se encuentra en los Acuerdos adelantados con los representantes de las organizaciones sindicales… (Acuerdos) que no son actos administrativos sino acuerdos laborales multilaterales… pese a su origen gubernamental, (los Decretos) podrían ser considerados como actos de ejecución o de trámite en la media en que a través de ellos simplemente se formalizaron los acuerdos convencionales… (Los Decretos) no contienen en sí mismo una decisión administrativa ni tienen el carácter de actos administrativos en sentido estricto, sirviendo, eso sí, como títulos de imputación presupuestal del pago de la bonificación judicial allí regulada”.
Como excepción propone caducidad, ya que se acumulan pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de Luz Adriana Gutiérrez Mejía, siendo estas últimas extemporáneas, pues se presentaron tres años después de proferidos los Decretos demandados. Por último, la Función Pública propone las excepciones de “caducidad”, “poder especial insuficiente” y “inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa”.
No solicita pruebas. 3.3. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones de la demanda y también solicita la acumulación de todos los procesos similares a este que cursan en varios despachos judiciales. Sobre el fondo del debate el Ministerio señala en primer lugar, respecto de la bonificación judicial, que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha avalado la creación de primas y bonificaciones que no tienen carácter salarial.
Continúa anotando que “el Decreto 383 de 2013 tiene su génesis en el paro judicial del año 2012, donde los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional suscribieron el 6 de noviembre de 2012 un Acta de Acuerdo donde se decidió: … ‘Parágrafo: una vez culminado el estudio de la mesa técnica, el Gobierno Nacional emitirá las normas o decretos correspondientes en que se contengan la conclusiones finales de esta mesa técnica’… Se debía distribuir un billón doscientos veinte mil millones ($1.220.000.000.000) de pesos, que el Gobierno Nacional dispuso para levantar el paro”.
Añade que de conformidad con el principio Pacta Sunt Servanda, se cumplan los pactos acordados. Adicional a lo anterior, el Ministerio de Hacienda anota que existe cosa juzgada constitucional (C-521 de 1995, C-710 de 1996, C-279 de 1996, C-052 de 1999) sobre lo que se debe entender por salario y que existe un marco legal que faculta ampliamente al Gobierno para la adopción de normas como las aquí cuestionadas.
En segundo lugar, respecto de la imposibilidad de que otras autoridades diferentes puedan establecer o modificar lo señalado en las normas acusadas, el Ministerio anota que es una frase que siempre se pone en los decretos del Gobierno sobre esta materia, desde la Ley 4ª de 1992. Como excepciones aduce que “…la actuación generadora del daño según la actora fue la expedición de los actos administrativos de carácter general, es evidente que el mismo NO se debe tramitar mediante el medio de control de nulidad simple, sino todo lo contrario, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Por lo tanto, solicita la adecuación del medio de control a nulidad y restablecimiento del derecho, y en consecuencia se declare la caducidad de la acción. No solicita pruebas. 3.4. Contestación de la Fiscalía General de la Nación La Fiscalía se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del tema en ciernes, la Fiscalía en primer lugar hace un recuento de las negociaciones colectivas y los acuerdos que generaron la bonificación judicial.
Allí indica que “la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2012… responde a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la “base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud Entonces es claro que la bonificación judicial prevista es el producto de un Acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus condiciones de empleo”.
En segundo lugar, en cuanto a los cargos al artículo 3º común de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, la Fiscalía agrega que tal norma solo reitera disposiciones anteriores. La Fiscalía continúa su contestación de la demanda analizando la naturaleza de las normas que regulan la bonificación judicial y la aplicación de dicha bonificación para los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Como excepciones propone: “constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013”, “legalidad del fundamento normativo particular”, “cumplimiento de un deber legal”, “prescripción de derechos laborales”, “buena fe” y “genérica”.
Por último la Fiscalía no solicita pruebas. En escrito posterior la Fiscalía General de la Nación solicita la acumulación de demandas, con fundamento en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca) y el artículo 148 del Código General del Proceso, para lo cual se debe “remitir el expediente de la demanda de la referencia para que sea integrado con el primer proceso del que se tenga conocimiento dentro de la Corporación”. 3.5.
Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opone a las pretensiones de la demanda porque con los argumentos expuestos en la demanda “no se desvirtúa la presunción de constitucionalidad y de legalidad que pesa sobre las normas”. También solicita acumular a este proceso otras demandas similares que cursan en diversos despachos judiciales.
En primer término, el Ministerio hace un recuento de los antecedentes y la justificación de la expedición de las normas acusadas, para lo cual remite a los argumentos ya expuestos de la Función Pública. Luego se pasa a citar la jurisprudencia constitucional, concretamente la sentencia C-244 de 2013, para anotar que las normas sub judice son concordantes con dicha jurisprudencia. No propone excepciones ni solicita pruebas.
4. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Justicia, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación en términos generales indican que existen varios procesos admitidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado que presentan idéntico objeto y causa, por lo que resulta procedente acumular dicho trámite judicial a efectos de emitir un solo pronunciamiento. 4.1.
Pronunciamiento del despacho. Ahora bien, se advierte que como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, el cual determina los eventos que dan viabilidad a dicha figura, (i) que las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda;
(ii) o que se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos o (iii) que el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. Al respecto, es de señalar que en otras oportunidades la Sala de Conjueces ha sostenido que todos los procesos que cursan en esta sección lo hacen de manera individual, por lo que se hace necesario que se surta de esta manera y no en conjunto.
En consecuencia, la solicitud de acumulación no es procedente.
5. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las demandadas propusieron entonces las siguientes excepciones: “la falta de legitimación en la causa por pasiva”, “ausencia de materialización de las causales de nulidad”, “caducidad”, “poder especial insuficiente”, “inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa”, “constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013”, “legalidad del fundamento normativo particular”, “cumplimiento de un deber legal”, “prescripción de derechos laborales”, “buena fe” y “genérica.
El 3 de noviembre de 2020 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Cpaca. El 6 de noviembre de 2020 se allegó escrito por el apoderado de la parte actora quien señaló de manera general que ”los aspectos fácticos y jurídicos planteados en la oposición, no logran superar el test de constitucionalidad esbozado en la demanda”.
No obstante, no se hizo un pronunciamiento frente a cada una de las excepciones propuestas por las entidades accionadas.
6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.
Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Ahora bien, en el caso en concreto se observa que la demanda que origina la presente causa judicial fue instaurada en el año 2018 y fue admitida como acción de nulidad simple en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). De igual modo, se aprecia que en vigencia de dicha norma las entidades accionadas contestaron las demandas.
Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones, término que venció en silencio. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso le son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.
Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el Cpaca.
(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “caducidad”, “poder especial insuficiente”, e “inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa”. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación. Lo anterior, no sin antes precisar que las demás excepciones propuestas son de mérito, y por lo tanto serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.
6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva 6.1.1. Argumentos de la demandante La DEAJ propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, según la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional… en este proceso y sobre cuya expedición no tiene injerencia la Rama Judicial”.
La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.1.2. Pronunciamiento del Despacho Si bien es cierto que el marco constitucional le atribuye al Congreso expedir leyes marco para que el Gobierno ejerza la facultad de “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (art. 150, numeral 19, literal e CN) y le atribuye al Gobierno Nacional la facultad de desarrollar las leyes marco (art. 189 numeral 14 CN), es también lo cierto que la presente es un acción de nulidad simple contra los Decretos 382 de 2012, 383 de 2013, 384 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 1269 de 2015 y 274 de 2016, todos del Gobierno Nacional, pero referidos a la Rama Judicial, a la Fiscalía General de la Nación y a la justicia penal militar.
Expresado en otras palabras, si bien la DEAJ no es la autora de las normas demandadas, ella es la destinataria de casi todas ellas y es ella la llamada a ejecutarlas. De esta manera, el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la DEAJ podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasinecesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).
Estas dos normas del CGP son aplicables en materia de lo contencioso administrativo, por disposición del artículo 306 del Cpaca. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.2. Caducidad 6.2.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública propone como excepción la caducidad de la acción porque en la demanda el medio de control de simple nulidad “va aparejado con pretensiones de restablecimiento automático de un derecho… (que tiene) una caducidad de cuatro (4) meses”.
Igualmente, el Ministerio de Hacienda señaló que “NO se debe tramitar mediante el medio de control de nulidad simple, sino todo lo contrario, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”, el cual considera que se encuentra caducado. La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.2.2.
Pronunciamiento del Despacho Como quiera que el Despacho mediante Auto del 3 de diciembre de 2019 admitió la demanda y ordenó tramitarla como una acción de simple nulidad, la cual se puede interponer “en cualquier tiempo”, como lo dispone el artículo 164 numeral 1º literal a) del Cpaca, el cargo no aplica. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.3.
Poder especial insuficiente 6.3.1. Argumentos de la demandada La Función Pública propone como excepción poder especial insuficiente “en tanto que el apoderado de la señora (…) además de enjuiciar los Decretos 382, 383 de 2013, 022 de 2014 y 1269 de 2015, para lo cuales estaba expresa y exclusivamente facultado en el poder especial que allega al expediente, enjuicia los Decretos 384 de 2013 y 1270 de 2015 y 247 de 216 excediendo los términos del mandato recibido ”.
La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.3.2. Pronunciamiento del Despacho Con miras a estudiar este medio exceptivo es importante resaltar que, el poder allegado con la demanda refiere que se concede con el fin de que inicie y lleve hasta su culminación “control de nulidad por inconstitucionalidad”.
Así mismo, estableció de manera expresa y clara las facultades que le confiere al profesional del derecho. Aunado a lo anterior, en el poder como en el escrito de demanda se identificó en debida forma los decretos y artículos que considera violatorios de la Ley 4 de 1992. En ese sentido, el Despacho considera que el poder otorgado cumple con los requisitos establecidos en el artículo 73 y s.s. del C.G.P., por lo que el medio exceptivo no está llamado a prosperar. 6.4.
Inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa 6.4.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública señala que hay inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa, ya que “no es jurídicamente posible sin que previamente se decrete la nulidad de los Acuerdos convencionales que le sirvan de causa (prejudicialidad), los cuales gozan en la actualidad de fuerza vinculante”.
La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.4.2. Pronunciamiento del Despacho El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente sobre la prejudicialidad en materia contenciosa: “el juez decretará la suspensión del proceso cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestiones que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado del proceso contencioso administrativo.
La prejudicialidad genera la suspensión temporal de la competencia del juez en un proceso hasta tanto se decida otro cuya decisión incida en el que se suspende; con esta herramienta se busca que no haya decisiones opuestas o contradictorias”. En este caso sea lo primero constatar que no obra en el expediente prueba de la existencia de otro proceso judicial en contra de los Acuerdos convencionales suscritos entre los sindicatos del sector justicia y el Gobierno Nacional, Acuerdos que condujeron a la expedición de los Decretos demandados.
En este sentido, no hay otra presunta nulidad pendiente o en curso, de suerte que prejudicialidad no hay. En segundo lugar, en cuanto al cargo de la presunta presencia de una proposición jurídica incompleta, es preciso señalar que no se está en presencia de un acto administrativo complejo sino de Decretos individuales que tienen existencia propia y que fueron dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad para desarrollar las leyes marco.
En este sentido, no hay lugar a exigir que se demande también las antecedentes de estos Decretos. En esas condiciones, la excepción no prospera. Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas o mixtas de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “caducidad”, “poder especial insuficiente”, e “inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa”, propuestas por las entidades accionadas.
SEGUNDO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.
TERCERO: DECLARAR que los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.
CUARTO: NEGAR la solicitud de acumulación de procesos por las razones expuestas en el presente proveído.
QUINTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado César Augusto Mejía Ramírez como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder visible a folio 74 del expediente. Al abogado Víctor Hugo Calderón Jaramillo como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con el poder visible en el índice 27 y 29 de samai.
Al abogado José Saúl Valdivieso Valenzuela como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la resolución poder visible en el índice 33, 34 y 35 de Samai. A la abogada Nancy Yamile Moreno Piñeros como apoderada de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con el poder visible en el índice 32 de Samai.
A la abogada Olivia Inés Reina Castillo como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la resolución visible a folio 81 del expediente.
SEXTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.
SÉPTIMO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.
OCTAVO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.
NOVENO: Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA