1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Radicación: 70001-23-33-000-2025-00057-01 (74228) Demandante: Supplier Center S.A.S. Demandados: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD y otra Medio de control: Controversias contractuales Consejero Ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez SALVAMENTO DE VOTO 1.

Con respeto por las decisiones mayoritarias de la Sala, salvo el voto frente al auto del 29 de julio de 2026 que confirmó la providencia del 11 de junio de 2025 del Tribunal Administrativo de Sucre. El asunto, la primera instancia y lo apelado 2. La UNGRD, en su calidad de ordenadora del gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD), emitió la orden de proveeduría de suministro n.° GS-SMD-413 del 18 de agosto de 2021 para el suministro hora de una maquinaria amarilla para atender la emergencia generada por la temporada de lluvias en el departamento de Sucre.

Esta fue aceptada por Supplier Center S.A.S. Entre las condiciones, se acordó que el pago se efectuaría previa entrega y recibo a satisfacción y el trámite administrativo de legalización de los recursos ante la UNGRD, el FNGRD y la fiduciaria La Previsora S.A., encargada del manejo de dichos dineros (cláusula 10ª). 3. El 30 de noviembre de 2021, las partes firmaron el acta de entrega y recibido a satisfacción de lo contratado. 4.

El contratista formuló derechos de petición el 8 de septiembre de 2023 y el 4 de septiembre de 2023 a la UNGRD, para que le informara el estado de su pago; obtuvo respuesta el 27 de septiembre de 2023 y el 24 de enero de 2024, en el sentido de que aún se encontraba en trámite. 5. En la demanda, Supplier Center S.A.S. pidió que se declarara el incumplimiento de la orden de proveeduría de suministro n.° GS-SMD-413 y que en consecuencia se ordenará el pago pendiente. 6.

En primera instancia, el Tribunal declaró la caducidad de la acción. Para ello, precisó que, al tratarse de un contrato sometido al derecho privado, no estaba sujeto al trámite a liquidación y, además, no se pactó así. En consecuencia, consideró que la relación contractual terminó el 30 de noviembre de 2021, fecha en la que se produjo la entrega y el recibo a satisfacción del suministro, por lo que, a partir del día siguiente, comenzó a correr el término para acudir a la jurisdicción. Radicación: 70001-23-33-000-2025-00057-01 (74228) Demandante: Supplier Centre SSAS Demandados: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otra Medio de control: Controversias contractuales 2 7.

Dado que la demanda fue presentada el 20 de febrero de 2025, concluyó que fue extemporánea. Agregó que la solicitud de conciliación extrajudicial no suspendió ese término, pues fue radicada el 18 de septiembre de 2024, cuando ya había transcurrido los dos años para demandar. 8. La parte actora apeló la decisión porque la obligación cuyo cumplimiento se reclama, esto es, el pago del suministro, estaba supeditada al agotamiento de un trámite administrativo previsto contractualmente, que nunca culminó y era responsabilidad de las demandadas.

En consecuencia, sostuvo que no podía entenderse consolidada la caducidad de la acción a partir de la sola entrega y recibo a satisfacción del suministro. Lo decidido por la mayoría 9. En el auto del 29 de julio de 2026, la Sala confirmó la decisión del Tribunal. Precisó que el contrato estaba sometido al derecho privado y que las partes no habían pactado su liquidación, razón por la que descartó ese hito como punto de referencia para el cómputo de la caducidad. 10.

A continuación, con fundamento las cláusulas contractuales, concluyó que, al no haber estipulado un plazo extintivo para la ejecución del suministro, la entrega y recibo a satisfacción del servicio determinaban su finalización. Como tales circunstancias se verificaron el 30 de noviembre de 2021, desde esa fecha terminó la relación contractual y, en consecuencia, arribó a la misma conclusión del Tribunal respecto de la configuración de la caducidad. 11.

Precisó que el computó del término debía iniciar al día siguiente de la terminación, como lo prescribe la regla del apartado ii) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, puesto que se trata de un contrato que no requiere de liquidación. 12. Descartó que el trámite de pago incidiera en dicho cómputo, aunque reconoció que la cláusula décima admitía dos interpretaciones posibles: (i) que la finalización del contrato se produjo una vez satisfecho el suministro, postura acogida por la mayoría; o (ii) que la reclamación del pago estaba supeditada a la exigibilidad del pago.

No obstante, estimó que dicha obligación se hizo exigible con la terminación del contrato, toda vez que el único pago previsto se encontraba supeditado a ese evento, ocurrido el 30 de noviembre de 2021. 13. Además, sostuvo que el trámite de pago no podía entenderse como una condición suspensiva, ya que ello implicaría dejar el cumplimiento de la obligación al arbitrio de la entidad demandada, configurando una condición meramente potestativa.

Asimismo, tal interpretación conduciría a que el término quedara indefinido, en la medida en que el trámite podría no agotarse nunca. En suma, cualquiera de los dos alcances conducía a la misma conclusión. Las razones de mi disenso Radicación: 70001-23-33-000-2025-00057-01 (74228) Demandante: Supplier Centre SSAS Demandados: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otra Medio de control: Controversias contractuales 3 14.

Salvo mi voto porque considero que la interpretación acogida por la Sala respecto de la cláusula décima del contrato, además de fragmentaria, favorece la sustracción de las obligaciones contractuales expresamente asumidas por las partes y permite que la entidad demandada obtenga provecho derivado de su propia negligencia en el desarrollo del trámite administrativo de pago. 13.

La caducidad presupone la existencia de una acción susceptible de ser ejercida. Por ello, aunque la ley establezca criterios objetivos para determinar su cómputo, tales reglas no pueden interpretarse de manera que el término inicie cuando la obligación cuya satisfacción se pretende aún no es exigible. Lo contrario supondría admitir que el plazo para acudir a la jurisdicción corra simultáneamente con las actuaciones previas que las propias partes identificaron como necesarias para la consolidación del derecho reclamado. 15.

La interpretación acogida por la Sala conduce a que el término de caducidad empiece a correr cuando aún no se habían cumplido los presupuestos contractualmente previstos para reclamar el pago, de modo que una parte del plazo para demandar transcurriría mientras la pretensión aún no era plenamente exigible. 16. Si bien, por regla general, los contratos de suministro que carecen de plazo extintivo culminan con la entrega y recibo a satisfacción de los bienes objeto del negocio jurídico, en realidad, la controversia no radicaba en determinar su culminación material, sino en establecer cuándo quedó habilitado el contratista para exigir el pago y, por ende, para acudir eficazmente a la jurisdicción. 14.

En la cláusula 10ª se pactó “La modalidad de pago es por ratificación de instrucción de pago, por lo tanto, es un único pago al finalizar el suministro y se surta el trámite de legalización de recursos ante la UNGRD y el FNGRD”. 15. De esta estipulación se desprende con claridad que el pago se encontraba sujeto a dos condiciones concurrentes: (i) la finalización del suministro y (ii) el agotamiento del trámite de legalización de los recursos. 16.

La Sala se centró en la entrega del suministro para determinar la finalización del contrato y, por ende, el inicio del cómputo del término de caducidad, prescindiendo del segundo presupuesto expresamente pactado para el pago. 17. Tal entendimiento conduce a una consecuencia problemática: impone al contratista desentenderse del procedimiento contractual previsto para obtener la satisfacción de su crédito y, en la práctica, asumir el riesgo derivado del incumplimiento de actuaciones que correspondían a la entidad contratante. 18. 19.

Además, implica modificar por vía interpretativa el contenido de lo acordado, al privar de efectos jurídicos una etapa que las partes consideraron relevante para la ejecución de la obligación de pago, la cual, bajo esa interpretación, pierde toda incidencia en la determinación del momento en que la prestación podía ser exigida judicialmente y queda relegada a una fase meramente postcontractual.

Radicación: 70001-23-33-000-2025-00057-01 (74228) Demandante: Supplier Centre SSAS Demandados: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otra Medio de control: Controversias contractuales 4 20. A mi juicio, una lectura integral del contrato conduce a una conclusión distinta. Dado que la cláusula relativa al pago, esencial del negocio jurídico, estaba subordinada al cumplimiento de las dos condiciones mencionadas, era necesario que ambas se agotaran para considerar habilitado al contratista para promover la correspondiente reclamación judicial.

En consecuencia, no podía exigirse al contratista promoverlas mientras subsistieran actuaciones previas indispensables para la consolidación de su pretensión económica. 21. Tampoco puede afirmarse que esta interpretación deje el cómputo de la caducidad en manos del contratista. Por el contrario, el trámite de legalización y pago correspondía a actuaciones de carácter administrativo a cargo de la entidad contratante y de la fiduciaria que intervenía en el procedimiento. 22.

Podría sostenerse que lo expuesto revelaría una condición meramente potestativa, en los términos del artículo 1535 del Código Civil1, por depender de la sola voluntad del deudor. Sin embargo, esa objeción no es de recibo. El procedimiento de pago no obedecía a una decisión discrecional o caprichosa de la entidad demandada, sino a un trámite reglado, sujeto a etapas predeterminadas y a la intervención de terceros. 23.

En ese contexto, la situación se aproxima mejor a una condición mixta, conforme al artículo 1534 del Código Civil2, pues su realización dependía en parte de actuaciones de las partes y en parte, de la intervención de terceros, en particular de la fiduciaria encargada de intervenir en el procedimiento de pago. 24. Además, el trámite no era indeterminado ni indefinido.

Se encontraba sometido a reglas internas específicas, circunstancia que tampoco fue examinada por la providencia de la cual me aparto. 25. Tampoco comparto la afirmación del numeral 57 del auto según la cual el contratista estaba obligado a presentar la cuenta de cobro para activar el procedimiento. Según la respuesta del 24 de enero de 2024 suministrada por la propia entidad al derecho de petición del contratista, el trámite de pago registraba varios pendientes, antes de que se hiciera exigible la presentación de la factura por parte del proveedor3. 1 El que prescribe: “<CONDICIÓN MERAMENTE POTESTATIVA>.

Son nulas las obligaciones contraídas bajo una condición potestativa que consista en la mera voluntad de la persona que se obliga. // Si la condición consiste en un hecho voluntario de cualquiera de las partes, valdrá”. 2 Señala: “<CONDICIÓN POTESTATIVA, CASUAL Y MIXTA>. Se llama condición potestativa la que depende de la voluntad del acreedor o del deudor; casual la que depende de la voluntad de un tercero o de un acaso; mixta la que en parte depende de la voluntad del acreedor y en parte de la voluntad de un tercero o de un acaso”. 3 En efecto, según la entidad, el estado era el siguiente: (i) La revisión técnica por parte del área de maquinaria amarilla de la subdirección para el manejo de desastres (responsable Subdirección para el Manejo de Desastres;

ESTADO PENDIENTE); (ii) expedición del certificado de afectación presupuestal de acuerdo con la solicitud de afectación presupuestal (responsable Grupo de apoyo financiero/ordenador del gasto; ESTADO PENDIENTE); (iii) remisión a la fiduciaria del documento de instrucción para la ratificación y posterior pago al proveedor (se debía adjuntar copia afectación presupuestal, acta de entrega y recibo a satisfacción y demás documentos de soporte) (responsable ordenador del gasto;

ESTADO PENDIENTE); (iv) emisión del documento de ratificación para posterior pago (responsable Fiduprevisora; ESTADO PENDIENTE); (v) radicación de factura y cumplimiento de requisitos (responsable proveedor; ESTADO PENDIENTE); y (vi) remisión de la solicitud de Radicación: 70001-23-33-000-2025-00057-01 (74228) Demandante: Supplier Centre SSAS Demandados: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otra Medio de control: Controversias contractuales 5 26.

Para el momento de la respuesta administrativa existían múltiples actuaciones previas cuya realización correspondía primordialmente a la entidad contratante y a la fiduciaria. En tales condiciones, no era procedente trasladar al contratista la carga de adelantar un trámite cuya etapa previa ni siquiera había sido agotada por quienes estaban llamados a hacerlo. 27.

En estas circunstancias, se debe considerar que el término de caducidad comenzó a correr desde la sola entrega del suministro desconoce el alcance integral de la cláusula de pago y permite que la entidad obtenga un beneficio derivado de su propia inactividad en el trámite de legalización de los recursos. Tal entendimiento es incompatible con los principios de buena fe y equilibrio contractual que deben orientar la interpretación de las relaciones negociales y de sus consecuencias procesales.

En particular, impide admitir una interpretación que anticipe el inicio de la caducidad a partir de la inactividad de quien tenía a su cargo el cumplimiento de actuaciones indispensables para el trámite de pago. 28. Entonces, a más tardar con la respuesta del 24 de enero de 2024 la entidad puso de presente que, pese al tiempo transcurrido desde la ejecución del suministro, el procedimiento contractual de pago permanecía sin avanzar en las etapas que le correspondían.

A partir de ese momento el contratista tuvo conocimiento cierto de la persistencia del incumplimiento y quedó habilitado para acudir a la jurisdicción en procura de la satisfacción de su crédito. 29. En los términos expuestos, dejo mi salvamento de voto. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. desembolso a la Fiduciaria (copia ratificación, solicitud pago y demás documentos) (responsable Subdirección Manejo Desastres/Grupo de apoyo financiero y Ordenador gasto ESTADO PENDIENTE).

En: Índice 2, 6ED_Documentos_03DEMANDA(.pdf) NroActua 2, fls. 48 a 51.