25000234100020230136601 — Consejo de Estado

Demandante: Jesús María Hernández Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Accionante: JESÚS MARÍA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ Accionado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV – Tema: Revoca sentencia de primera instancia..

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 28 de noviembre de 2023, dictada por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. El señor Jesús María Hernández Rodríguez, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas (en adelante Unidad de Víctimas). Con su solicitud pretende que se le ordene a la autoridad accionada el acatamiento de lo dispuesto en los artículos 148, 149, 150 y 151 del Decreto 4800 de 2011 y los artículos 11 y 14 de la Resolución 1049 del 15 de marzo de 2019 de la entidad demandada. 2.

Como consecuencia del obedecimiento de las normas invocadas, solicitó que se le ordenara a la accionada: i) el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa que le fue concedida a través de la Resolución SIRAV 202151022530391; 2) que indique el plazo exacto o probable en que tardará el desembolso al que tiene derecho. 2.

Hechos 3. La parte actora informó que mediante Resolución SIRAV 202151022530391 del 5 de agosto de 2021 fue reconocido como víctima a través de la inclusión en el Registro Único de Víctimas por la accionada, a raíz de los Demandante: Jesús María Hernández Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 hechos acaecidos el 14 de octubre de 1972 en el municipio de Soacha – Cundinamarca, cuando el estallido de una granada no recogida por el Ejército Nacional, le cercenó su pierna izquierda. 4.

Informó que el 13 de diciembre de 2021 inició proceso de solicitud de la indemnización administrativa a la que tiene derecho por los daños que le ocasionó el conflicto armado, sin que a la fecha hubiere obtenido un pronunciamiento definitivo. 3. Actuaciones procesales en primera instancia 5. Inicialmente la demanda correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá. Autoridad judicial que mediante providencia del 18 de octubre de 2023 declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y en consecuencia dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6.

Una vez surtidas las diligencias de remisión y reparto, la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de cumplimiento, en auto del 23 de octubre de 2023. En consecuencia, ordenó notificar a la Unidad de Víctimas y al agente del Ministerio Público delegado ante dicho cuerpo colegiado. 3.1.

Contestación de la Unidad Nacional para la Atención y Reparación de Víctimas 7. Solicitó que se declare la improcedencia de la acción de cumplimiento, comoquiera que el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 dispone que el medio de control no es procedente frente a normas que establezcan gastos. 8. Además, expuso que la renuencia de la administración o la autoridad encargada de cumplir la norma o acto administrativo incoado constituye uno de los requisitos fundamentales para la procedencia de este mecanismo; aspecto que no fue acreditado en la presente demanda, en la medida que el derecho de petición para el pago de la indemnización administrativa tuvo respuesta de fondo mediante radicado 2023-0655653-1 del 8 de mayo de 2023. 9.

Puso de presente la ruta para el pago de la indemnización de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley 1448 de 2011 y su Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015, en concordancia con los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011. Indicó que en dichas disposiciones se establecen los mecanismos tendientes a una adecuada implementación de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas para la materialización de sus derechos constitucionales. 10.

Hizo referencia al auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en el cual, el alto tribunal reconoció la imposibilidad del Estado de pagar la indemnización Demandante: Jesús María Hernández Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 administrativa en un solo momento y precisó que este derecho no es absoluto, aspecto que justifica que se establezcan plazos razonables para su desembolso. 11.

Finalmente, trajo a consideración las sentencias del 13 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico al interior del expediente con radicación 2019-00089-00, del 13 de marzo y del 3 de mayo de 2019 expedidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro de los expedientes 2019- 00089-01 y 2019-00152-01, respectivamente.

En dichas decisiones se estudiaron casos similares al que se analiza y en los cuales no se accedió a las pretensiones de la demanda habida cuenta de los pasos que deben seguirse con el ánimo de adquirir la indemnización administrativa. 3.2. Intervención de la Procuraduría General de la Nación 12. Solicitó que se accediera parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Expuso que de conformidad con el artículo 9 de la Resolución 1049 de 2019 se debe determinar si la solicitud de pago de la indemnización administrativa es prioritaria o general, o si se incurre en alguna causal de negación de la misma 13. Agregó que dicho acto administrativo establece un término de 120 días hábiles para resolver de fondo la petición de indemnización, por parte de la Dirección Técnica de Reparación, para que por medio de oficio motivado se establezca si se reconoce la medida.

En ese orden, indicó que la accionada debe proceder a dar respuesta inmediata y de fondo a la solicitud del actor. 4. Fallo de primera instancia 14. En sentencia de 28 de noviembre de 2023, la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la demanda. 15. Al realizar el análisis de los requisitos de procedibilidad y procedencia de la acción, consideró que el requisito de constitución en renuencia fue acreditado, en la media que obra petición del 19 de abril de 2023 radicada ante la autoridad accionada, en la que se solicitó el trámite de reconocimiento y pago de la indemnización administrativa a su favor.

También, indicó que las pretensiones no persiguen el cumplimiento de una norma que implique gasto. 16. Sin embargo, adujo que el accionante cuenta con mecanismos ordinarios para darle trámite a su requerimiento. Expuso que el actor no demostró haber accedido a la ruta para la reparación a víctimas de desplazamiento forzado, de suerte que a la fecha no hay pronunciamiento de la entidad accionada, quien de la información que recaude en dicho procedimiento debe determinar si le asiste derecho o no al reconocimiento de la medida.

Con ello expuso que el accionante debe acudir al procedimiento para poder acceder al pago anotado, situación que hace improcedente este mecanismo constitucional. 6. Impugnación 18. El señor Jesús María Hernández Rodríguez manifestó su desacuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para el efecto, reiteró que el 5 de agosto de 2021 fue reconocido como víctima, hecho del cual se desprende el deber de la accionada de reconocerle la indemnización administrativa por el daño sufrido a raíz del conflicto armado, de conformidad con lo estipulado en los artículos 13 y 155 de la Ley 1448 de 2011, los artículos 7 y 4 de la Ley 1377 de 2014 y la Resolución 1049 de 2019. 19.

Indicó que se encuentra en una situación de urgencia manifiesta debido a su estado de incapacidad y edad. En esa medida, señaló que es una persona de especial protección constitucional, aspecto que, además, se refuerza con lo establecido en el artículo 4 de la Resolución aludida. 20. Agregó que ya cumplió todas las fases para que le fuera otorgada la indemnización, en la medida que el 13 de diciembre de 2021 adelantó la gestión solicitud respectiva y han transcurrido más de 120 días sin obtener respuesta, razón por la cual, afirmó que la autoridad de primera instancia incurrió en error.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 21. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Jesús María Hernández Rodríguez contra la sentencia de 28 de noviembre de 2023, proferida por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Demandante: Jesús María Hernández Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.2.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 22. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 23. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 24.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]5. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello [artículos 5.º y 6.º].

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º].

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) No pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela [artículo 9.º], ni el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 2.3.

De la renuencia 25. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Jesús María Hernández Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 26.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. 27. Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9.

(Negrillas fuera de texto). 4. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: Jesús María Hernández Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 28.

En efecto, el inciso 2.° del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 29.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 30.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»10. 31. Descendiendo al caso concreto, esta colegiatura comienza por señalar que el escrito de la renuencia, según lo informó el actor, fue remitido a la Unidad de Víctimas el 19 de abril de 2023.

Así las cosas, la petición con la que la parte actora pretende agotar en esta sede el mentado requisito de procedibilidad, es el siguiente: 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.

Por otro lado, en el escrito de la demanda se pretendió el cumplimiento de artículos 148, 149, 150 y 151 del Decreto 4800 de 2011 y los artículos 11 y 14 de la Resolución 1049 del 15 de marzo de 2019 que reglamentan la indemnización administrativa. 33. Así las cosas, con la petición del 19 de abril de 2023, el señor Jesús María Hernández Rodríguez aparentemente requirió el acatamiento de la «solicitud de registro de las víctimas»11, mientras que mediante la acción de cumplimiento pidió el obedecimiento del Decreto 4800 de 2011 -artículos 148, 149, 150 y 151- que reglamenta la Ley 1448 de 2011 y de la Resolución 1049 de 2019 -artículos 11 y 14-. 34.

Del anterior análisis salta a la vista que el actor no agotó el requisito de la renuencia que permite que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones con miras a que se atienda lo establecido en los preceptos citados. Esto, teniendo en cuenta que con el escrito remitido el 19 de abril de 223 no logró satisfacer el citado requisito de procedibilidad, dado que no solicitó ni mencionó en algún sentido las normas cuyo acatamiento pide por esta vía. 35.

Finalmente, se aclara que, pese a que el actor alegó que estaba en condición de vulnerabilidad en calidad de víctima del conflicto armado, debido a su edad y su discapacidad, no explicó o justificó la razón por la que esto lo pone en una situación distinta de las demás víctimas ni el por qué no pudo, eventualmente, solicitar el obedecimiento de las normas que invocó. 2.4.

Conclusión 36. De conformidad con lo expuesto, esta sala revocará la sentencia de 28 de de noviembre de 2023 de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la solicitud de cumplimiento formulada por el señor Jesús María Hernández Rodríguez. En su lugar, se rechazará la demanda por no encontrar agotado el requisito de la renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 28 de noviembre de 2023, dictada por la Sección Primera de Cundinamarca, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se RECHAZA la demanda. 11 Artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. Demandante: Jesús María Hernández Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-01366-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.