Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Santiago de Cali, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Accionante: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TÉCNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Accionado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Tema: Revoca – rechaza por falta de agotamiento del requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 21 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, actuando mediante apoderado judicial, promovió acción de cumplimiento contra el Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVIAS). Con su solicitud pretende que se le ordene a la autoridad accionada el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 1551 de 2012. 2.

Como consecuencia del obedecimiento de la norma invocada, solicitó que se le ordene a la entidad accionada lo siguiente: (i) expedir el acto administrativo por medio del cual ceda a título gratuito en su favor, el bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 001-709230, ubicado en la carrera 65a #13 – 157 del distrito de Medellín y, (ii) cancelar el gravamen hipotecario que actualmente recae sobre el inmueble identificado con la matricula inmobiliaria 001-709230. 1.2.

Hechos 3. Los bienes inmuebles en propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional fueron cedidos a título gratuito a la Nación, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 3 de 1997. Mediante la Resolución 1484 de 27 de febrero de 1981, la Aeronáutica Civil cedió a favor de la Nación, el terreno donde opera el Aeropuerto Enrique Olaya Herrera en Medellín, Metroparques y el Aeroparque Juan Pablo ll.

Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Por escritura pública No. 6441 del 3 de diciembre de 1985 de la Notaría Séptima del Círculo Notarial de Bogotá, se celebró un contrato de comodato por medio del cual el Fondo de Inmuebles Nacionales entregó al distrito de Medellín el terreno señalado en el numeral anterior, el cual fue destinado para la recreación, deporte y cultura. 5.

Producto de la segregación del inmueble debido a tres ventas parciales, la Oficina de Instrumentos Públicos de Medellín dio apertura al folio de matrícula inmobiliaria No. 001-709230 al predio donde opera el Aeropuerto Enrique Olaya Herrera en Medellín, Metroparques y el Aeroparque Juan Pablo ll, el cual actualmente le pertenece a INVÍAS, cuya administración y operación ha estado a cargo del aeropuerto referido. 6.

El 13 de marzo de 2008, el Aeropuerto Enrique Olaya Herrera, en representación del municipio de Medellín, y la Aeronáutica Civil suscribieron el contrato de concesión No. 8000011-OK con el concesionario AIRPLAN S.A.S. con el objeto de administrar, operar, explotar comercialmente y modernizar 6 terminales aéreos. 7. Afirmó que el inmueble donde opera el aeropuerto es de uso público, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política, lo cual fue ratificado en las consideraciones del contrato de comodato.

Asimismo, advirtió que sobre dicho inmueble recae un gravamen hipotecario a favor de la Empresa Colombiana de Aeródromos. 8. El 30 de octubre de 2024, la parte actora radicó ante la entidad accionada el escrito con el que pretende acreditar la constitución en renuencia. Allí solicitó (i) expedir el acto administrativo por medio del cual ceda a título gratuito en su favor, el bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 001-709230, ubicado en la carrera 65a #13 – 157 del distrito de Medellín y, (ii) cancelar el gravamen hipotecario que actualmente recae sobre el inmueble identificado con la matricula inmobiliaria 001-709230. 1.3.

Actuaciones procesales en primera instancia 9. Mediante providencia del 20 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, admitió la demanda y ordenó notificar a INVÍAS y a la Procuradora 222 Judicial ll Administrativa, concediéndoles el término de 3 días para intervenir en el proceso. 1.4. Contestación de INVÍAS 10.

El apoderado judicial de la entidad indicó que la acción de cumplimiento no reúne los requisitos establecidos para su procedencia, toda vez que, si bien el distrito de Medellín solicitó el cumplimiento de un deber consagrado en la ley, lo cierto es que la norma que considera desconocida no consagra un deber Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 inobjetable.

Por lo tanto, la respuesta negativa a la petición radicada por el actor no constituye la renuencia ni el incumplimiento de sus funciones y deberes. 11. Indicó que, además, el artículo 36 de la Ley 1682 de 2013 estableció que «los predios en propiedad de las entidades públicas que se requieran para el desarrollo de los proyectos de infraestructura deberán ser cedidos a la entidad responsable del proyecto, a título oneroso o como parte de la respectiva entidad propietaria al proyecto de infraestructura de transporte».

En ese sentido, sostuvo que existen dos disposiciones legales que imponen deberes de cesión a diferentes destinatarios. 12. Refirió que el deber de cesión del inmueble a favor de la Aeronáutica Civil, en su calidad de responsable de la infraestructura de transporte, prevalece sobre el deber de cesión a favor del distrito de Medellín, por estar contenido en una norma posterior y especial. 13.

Por otra parte, señaló que, en relación con la solicitud de la cesión del inmueble, la autoridad aeronáutica nacional le informó que no considera conveniente realizar la transferencia de los terrenos donde opera el Aeropuerto Enrique Olaya Herrera, debido a que su operación se encuentra a cargo del consorcio AIRPLAN S.A.S. 14. Por último, indicó que ha adelantado mesas de trabajo con la Aeronáutica Civil, por ser la autoridad nacional quien debe ostentar la titularidad jurídica de los bienes de la nación a efectos de la prestación del servicio público de transporte aéreo. 1.5.

Fallo de primera instancia 15. En sentencia del 23 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, declaró improcedente la acción de cumplimiento. 16. Para fundamentar su decisión, señaló que concurren dos disposiciones de raigambre legal que imponen deberes de cesión a diferentes destinatarios, razón por la cual no encuentra en la acción de cumplimiento un escenario procesal idóneo para resolución, debido a que el asunto requiere un análisis de fondo frente a la entidad que ostenta el derecho como cesionario. 1.6.

Impugnación 17. Mediante memorial radicado el 30 de abril de 2025, el distrito de Medellín indicó que el tribunal dio por ciertos los hechos expuestos por la entidad demandada, los cuales no fueron acreditados. Al respecto, señaló que era necesario que el ponente de la decisión indagara si la entidad demandada acreditó la existencia de un proyecto de infraestructura para que le resultara aplicable el artículo 36 de la Ley 1682 de 2013.

Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18. Por lo anterior, sostuvo que la decisión de primera instancia vulneró los principios rectores de la acción de cumplimiento contenidos en el artículo 2 de la Ley 393 de 1997, entre ellos, el que consagra la prevalencia del derecho sustancial y la eficacia al declarar la improcedencia de la acción, ya que la demanda cumplía con los requisitos de ley para que procediera un estudio de fondo.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 19. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el distrito de Medellín contra la sentencia del 23 de abril de 2025, proferida por la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 20.

La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 21.

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 22.

Para que la demanda proceda, se requiere: 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)5.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8). (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Que la acción no pretenda la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9), ni el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 2.3.

De la renuencia 23. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 24.

En efecto, el inciso 2 del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 4.

Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 25.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. 26. Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9. [énfasis propio]. 27.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 28.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 constitución en renuencia»10. 29.

Descendiendo al caso concreto, esta colegiatura comienza por señalar que el escrito de la renuencia, según lo informó la parte actora, fue remitido a INVÍAS el 30 de octubre de 2024. Así las cosas, la petición con la que la parte demandante pretende agotar en esta sede el mencionado requisito de procedibilidad, es la siguiente: 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 30. Lo anterior deja en evidencia que con la «constitución en renuencia» es, en realidad, una petición particular, en virtud de la cual el distrito de Medellín le solicitó a INVÍAS la cesión a título gratuito del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 001-709230 y cancelar el gravamen hipotecario que reposa sobre el terreno, más allá de pretender el cumplimiento de una disposición normativa. 31.

Así las cosas, la Sala considera que la parte actora no agotó el requisito de la renuencia que permite que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones, con miras a que se atienda lo establecido en el precepto citado. Esto, teniendo en cuenta que con el escrito remitido el 30 de octubre de 2024 no logró satisfacer el citado requisito de procedibilidad, dado que no solicitó el cumplimiento de la norma, pues, se reitera, sus pretensiones atienden a la cesión del predio donde opera el Aeropuerto Enrique Olaya Herrera en Medellín, Metroparques y el Aeroparque Juan Pablo ll y la cancelación de la garantía hipotecaria. 32.

De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia del 23 de abril de 2025 de la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento formulada por el distrito de Medellín. En su lugar, se rechazará la demanda por no encontrar agotado el requisito de la renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Demandado: Instituto Nacional de Vías Radicado: 05001-23-33-000-2025-00320-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de abril de 2025 de la Sala Quinta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En su lugar, se RECHAZA la demanda por no agotar en debida forma el requisito de la renuencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salva voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx