CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 1.º de febrero de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-11327-00 Actor: Iván de Jesús Zapata Zapata y otra. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia. Tema: Tutela contra providencia judicial.
Auto rechaza demanda por caducidad e inepta demanda, con fundamento en indebida escogencia del medio de control. Defecto sustantivo, falta de motivación y violación directa de la Constitución. Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión de la providencia del 7 de julio de 2021, mediante la cual, en segunda instancia, declaró prósperas las excepciones de caducidad e inepta demanda, al considerar que el medio de control a impetrarse contra el departamento de Antioquia era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, como en efecto lo hicieron; lo cual consideran vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente manera los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante y las pruebas allegadas al expediente: El departamento de Antioquia adelantó proceso de expropiación administrativa, entre otros, respecto del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-379163, y de las fajas de terreno con matrículas inmobiliarias 001-1207130, 001-1180185, 001-1237036 y 001-12370037, mediante las Resoluciones 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013, 112889 del 15 de diciembre de 2013 y 006773 del 17 de febrero de 2014; los cuales, para la época de los hechos, se encontraba en posesión material del señor Zapata Zapata y su esposa, desde el 16 de octubre de 2004.
Respecto de los referidos predios se adelantó proceso reivindicatorio, siendo demandante la Universidad Pontificia Bolivariana y demandados los hoy accionantes (y demandantes en reconvención), cuyo conocimiento, con radicado 05001-31-03-013-2009-00475-00, correspondió al Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín que, mediante sentencia del 1.º de agosto del 2017, declaró que los pluricitados inmuebles pertenecían al ente universitario.
(hoy departamento de Antioquia) y que el señor Zapata Zapata, tiene el derecho a cobrar las mejoras plantadas. Decisión contra la cual, los accionantes interpusieron recursos de apelación, solo en cuanto a la declaratoria de pertenencia. El señor Zapata Zapata y su esposa aseguran que nunca fueron vinculados al proceso de expropiación administrativa, desconociéndose las disposiciones del artículo 69 de la Ley 388 de 1997; así como tampoco, se les notificó personalmente la oferta de compra, del avaluó o cualquier negociación propuesta y mucho menos de los actos administrativos de expropiación, violando lo dispuesto en los artículos 66, 67, 70 y 72 del CPACA La primera operación de desalojo del inmueble con Matricula Inmobiliaria 001-379163, se materializó los días 20 y 21 de abril del 2016, con fundamento en el proceso de amparo policivo que adelantó el Corregidor de Santa Elena, con radicado 000002-0021533-15-00.
Y la segunda, respecto de las franjas de terreno ya referidas, el día 12 de mayo del 2017, también, de conformidad con un proceso de la misma naturaleza, con radicado 000002-0000992-17-00. Con fundamento en lo sucedido, los accionantes, en ejercicio del medio de control de reparación directa, impetraron demanda contra el departamento de Antioquia, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por los daños causados en virtud de la operación administrativa ilegal de expropiación, que se materializó con el desalojo de los pluricitados predios.
El asunto fue asignado al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, luego del trámite correspondiente, mediante auto del 18 de enero de 2021, resolvió declarar no probadas las excepciones de «Falta de competencia, Haberle dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, Inepta demanda – indebida escogencia del medio de control e Ineptitud sustancial de la demanda, formuladas por la sociedad Concesión Túnel Aburra Oriente S.A., Seguros Generales Suramericana S.A., Plannex S.A. y La Previsora S.A. De igual Forma DECLARAR NO PROBADA la excepción de Caducidad, propuesta por Seguros Generales Suramericana S.A. y La Previsora S.A.».
Las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo todos concedidos, salvo el presentado por el departamento de Antioquia al resultar extemporáneo. La segunda instancia fue desatada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de auto del 7 de julio de 2021, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar, declarar «probada la excepción de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde y la indebida escogencia del medio de control», al considerar que lo correcto era haber impetrado el de nulidad y restablecimiento del derecho, y que, respecto de este, se encontraba probada la excepción de caducidad, dando por terminado el proceso.
Al respecto, la parte actora considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derecho fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia al desconocer que «[e]xiste una fuente clara del daño como es la operación administrativa de desalojo; en este caso concreto, no fue las resoluciones de expropiación, la fuente del daño, como equivocadamente lo interpreta los accionados; reitero, fue la operación administrativa de desalojó y la ocupación que hizo el Departamento de Antioquia de los predios, que estaban en posesión de mis representados, y este daño, es susceptible de ser reclamada a través del medio de control de reparación directa, acorde al inciso segundo del artículo 140 CPACA […]».
Que, de acuerdo con lo anterior, la decisión del Tribunal accionado se encuentra incursa en defectos: i) fáctico por valoración “caprichosa y sesgada” de las pruebas, y, ii) procedimental absoluto y violación directa de la Constitución, por omitir la aplicación de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 58, 90, 228 y 229 de la Constitución Política y el 140 de la Ley 1437 de 2011. 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…..] PRIMERA: Solicito a la H. Sala de Decisión Constitucional del H. Consejo de Estado revocar el auto interlocutorio 190 de Fecha 7 de Julio del 2021, proferido por La Sala Cuarta de Oralidad del H. Tribunal Administrativo de Antioquia, y como mecanismo transitorio, para evitar que se siga materializado el perjuicio irremediable, a mis poderdantes; tutelar sus derechos fundamentales al debido proceso y las formas propias del juicio, acceso a la administración de justicia, y prevalencia del derecho sustancial, garantizado en los artículos, 29 y 228 y 229 de la Constitución Nacional en conexidad con el principio de Seguridad Jurídica, derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta.
SEGUNDA: Como consecuencia se ordene a la Juez 15 Administrativo oral de Medellín, continuar el trámite frente al medio de control de reparación Directa bajo el radicado 05001 33 33 015 2017 00614 00.
TERCERO: De considerarlo mas expedito y oportuno, ordene al Juez Veintidós Civil del Circuito de Medellín, la apertura del incidente de pago de mejoras dentro del proceso Radicado No. 05001-31-03-013-2009-00475-00. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 13 de diciembre de 2021, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de accionados, y, ii) al departamento de Antioquia y a las sociedades Concesión Túnel Aburra Oriente S.A. y Seguros Generales Suramericana S.A., como terceros con interés en el asunto.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. El Juez titular del Despacho, mediante escrito del 11 de enero de 2022, señaló que se abstendrá de pronunciarse respecto a la vulneración alegada, toda vez que la misma se dirige, exclusivamente, contra la decisión proferida el 7 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.3.2.
Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A. La sociedad, vinculada en calidad de tercera interesada en el asunto, a través de oficio del 12 de enero de 2022, se opuso a las pretensiones de amparo. Luego de pronunciarse respecto a cada uno de los hechos referidos en el escrito petitorio, señaló: «[…] fueron múltiples las manifestaciones de la parte actora, tanto en el capítulo de los hechos como en las pretensiones e, incluso, en el capítulo correspondiente al fundamento de derecho de la demanda, en donde se insiste en la ilegalidad del trámite de la expropiación, no sólo por la falta de vinculación de los poseedores sino por la ausencia de valoración de las mejoras e, incluso, en las mismas pretensiones se dijo que los perjuicios se derivaban de “la operación administrativa ilegal de expropiación”, es decir, del procedimiento administrativo de expropiación, que se “materializó con el desalojo”, lo que no significa nada distinto a que el cuestionamiento estaba centrado en el trámite de la expropiación y que el desalojo fue simplemente la materialización de un proceso viciado e ilegal.
Por otro lado, cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia interpretó la demanda y entendió que la fuente del perjuicio reclamado eran los actos administrativos de expropiación y no el desalojo como acto aislado, no hizo otra cosa que hacer uso de sus competencias legales, […]». 1.3.3. Seguros Generales Suramericana S.A. La sociedad aseguradora, a través de escrito del 20 de diciembre de 2021, luego de aclarar su condición de llamada en garantía en el proceso contencioso objeto de la litis, informó acera de las actuaciones judiciales allí adelantadas, para concluir que no hay lugar a acceder al amparo deprecado ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, teniendo en cuenta que lo pretendido por los accionantes es controvertir la legalidad de las actuaciones administrativas de expropiación, que conllevaron a ser desalojados de predios respecto de los cuales afirman eran poseedores, cuya propiedad recae en cabeza de la Universidad Pontificia Bolivariana.
Es decir, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia en su providencia, el medio de control idóneo para cuestionar los actos administrativos que declararon la expropiación, bajo argumentos de vicios del procedimiento, es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Y si bien, «como el accionante alegó en el proceso, el desalojo es consecuencia de un trámite expropiatorio “ilegal”, no es claro cómo puede decir que se ataca mediante reparación directa, cuando el supuesto del daño es precisamente la ilegalidad de las resoluciones mencionadas.
Además, si el acto administrativo es plenamente válido al no presentarse acción alguna, no se entiende cómo son ilegales los efectos de este. […]» Finalmente, en cuanto a la declaratoria de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, recordó lo dicho por el Tribunal accionado en su providencia, y, advirtió, que ello lejos de vulnerar derechos fundamentales, genera seguridad jurídica. 1.3.4.
Departamento de Antioquia. El ente departamental, a través de escrito del 11 de enero de 2022, solicitó desestimar las pretensiones de amparo, con fundamento en los siguientes argumentos: Para adelantarse el proceso de expropiación se respetaron las condiciones reales sobre los títulos y la condición de ocupante ilegal del accionante, tal como lo estableció el Juzgado Veintidós Civil de Circuito en el proceso ordinario reivindicatorio, promovido por él mismo, en el que, mediante sentencia del 1.º de agosto de 2017, bajo el radicado No. 05001 31 03 013 2009-00475 00, decidió: i) Declarar que el dominio pleno y absoluto de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 001 379163 y 001 624371 pertenece a la Universidad Pontificia Bolivariana, hoy Universidad de Antioquia, y, ii) Desestimar la pretensión de prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio a favor del señor Zapata Zapata, respecto de los referidos inmuebles. - De acuerdo con lo anterior, «el accionante no tuvo la calidad de poseedor material sobre los inmuebles objeto de discusión, así las cosas, al no configurar ni demostrar en el proceso ordinario reivindicatorio la calidad de poseedor y consecuencia de ello no operar la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio; se demuestra que el accionante nunca tuvo la posesión o la titularidad sobre el inmueble expropiado, de conformidad con lo decidido por el Juez Civil y las condiciones especiales en las que se llevó a cabo la gestión predial». - El señor Zapata fue citado en diferentes oportunidades durante el proceso administrativo de expropiación, relacionadas con el avaluó de las mejoras constructivas de los inmuebles, asistiendo a unas y a otras no. - La acción de tutela se torna improcedente en tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el objeto de la demanda en debida forma.
II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; iv) determinación del problema jurídico y, v) solución del caso concreto 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida en una demanda de reparación directa (nulidad y restablecimiento del derecho).
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 2.4.
PROBLEMA JURÍDICO. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia de los accionantes, al proferir la providencia del 7 de julio de 2021, mediante la cual, en segunda instancia, rechazó la demanda por caducidad impetrada contra el departamento de Antioquia y otros, al considerar que precedía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, incurriendo, presuntamente, en defecto fáctico, procedimental y violación directa de la Constitución?
2.5. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - Los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata, en ejercicio del medio de control de reparación directa, impetraron demanda contra el departamento de Antioquia, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por los daños causados en virtud de la operación administrativa ilegal de expropiación, que se materializó con el desalojo del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-379163, y de las fajas de terreno con matrículas inmobiliarias 001-1207130, 001-1180185, 001-1237036 y 001-12370037; respecto de los cuales aseguran eras poseedores para la época de los hechos. - El asunto fue repartido para su conocimiento, con radicado 050013333015-2017-00614-00, al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, luego del trámite correspondiente, mediante auto del 18 de enero de 2021, resolvió: «[…]
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA las excepciones de Falta de competencia, Haberle dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, Inepta demanda – indebida escogencia del medio de control e Ineptitud sustancial de la demanda, formuladas por la sociedad Concesión Túnel Aburra Oriente S.A., Seguros Generales Suramericana S.A., Plannex S.A. y La Previsora S.A.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de Caducidad, propuesta por Seguros Generales Suramericana S.A. y La Previsora S.A.
TERCERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de Falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva en la modalidad de hecho, propuestas por el Departamento de Antioquia, Concesión Túnel Aburra Oriente S.A., Seguros Generales Suramericana S.A., Plannex S.A. y La Previsora S.A. […]». - Las sociedades llamadas en garantía Concesión Túnel Aburra Oriente S.A. y Seguros Generales Suramericana S.A., impetraron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de auto del 7 de julio de 2021, en el que resolvió: «[…]
PRIMERO. REVOCAR la decisión proferida por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día 18 de enero de 2021, y en su lugar se declaran probadas las excepciones de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, la indebida acogencia del medio de control y de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuladas por las sociedades llamadas en garantía Concesión Túnel Aburra Oriente S.A. Y Seguros Generales Suramericana S.A., y frente a la Resolución No. 006773 del 17 de febrero de 2017, se declara probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, conforme a la argumentación vertida en la presente decisión.
SEGUNDO. Como consecuencia de los anterior, se da por terminado el proceso en virtud de la operancia del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones Nos. 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013 y 112889 del 15 de diciembre de 2013 que fueron ejecutadas entre los días 20 y 21 de abril de 2016.
TERCERO. se da por terminado el proceso frente la Resolución No. 006773 el 17 de febrero de 2017, ante la declaratoria de oficio de la excepción de inepta demanda por el no agotamiento del requisito de procedibilidad contemplado en el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. […]». Lo anterior, de acuerdo con las siguientes consideraciones: «[…] En el sub examine, se tiene que la parte demandante predica en el dossier como hechos causantes del daño la materialización de las operaciones administrativas de desalojo de la única vivienda y construcciones anexas que fueron demolidas y las mejoras forestales que fueron taladas por el Consorcio Túnel de Aburra Oriente S.A., en los predios sobre los cuales ejercían posesión. Las operaciones administrativas referenciadas por el actor ejecutadas los días 20 y 21 de abril de 2016 y 12 de mayo de 2017, fueron consideradas por éste como ilegales, en la medida en que, la entidad encargada del proceso expropiatorio que conllevó al desalojo no vinculó a los demandantes en los diferentes procesos de expropiación en condición de poseedores de los inmuebles despojados.
A la par, se discute por las sociedades apelantes que del texto de la demanda se colige que, lo que pretende la parte demandante es atacar el acto administrativo de expropiación, pues se refiere de manera concreta a las resoluciones expedidas por la entidad demandada, cuestionando supuestos vicios de procedimiento, sustanciales y consecuencias de los mismos bajo el origen de la diligencia de desalojo del predio que el actor ocupo ilegalmente, y frente al cual pretende el reconocimiento indemnizatorio de los daños y perjuicios que supuestamente le fueron causados en virtud de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. Nos. 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013 y las Resoluciones Nos. 112889 del 15 de diciembre de 2013 y 006773 del 17 de febrero de 2017. […] Partiendo del escenario expuesto, el Tribunal tiene claro en virtud del material probatorio adosado al expediente que, los actos administrativos que ordenaron la expropiación administrativa de los predios objeto de controversia revisten de legalidad, en la medida en que, sobre ninguno de ellos se ejercieron las acciones legales previstas en el ordenamiento jurídico que cuestionaran su legalidad (Págs. 258 a 280 del folio 02), la parte demandante conoció del proceso de expropiación administrativa al cual se le pretendió vincular como tercero con interés, para los efectos de indemnización por mejoras e incluso tuvo la oportunidad de participar del avaluó de esas mejoras tal como puede constatarse a folios 02- Págs. 281 a 360 del expediente electrónico, que la operación administrativa adelantada por el corregidor de Santa Elena – vereda Las Palmas del municipio de Medellín, se adelantó con sujeción a lo ordenado en los actos administrativos de expropiación. De lo anterior se desprende que, existen unos actos administrativos investidos de legalidad, asumiendo que fueron expedidos con el lleno de todos los requisitos legales y por tanto resultan ser aptos para ser ejecutados, estos actos administrativos, si bien no eran oponibles a los demandantes, en tanto, no contaban con derecho real de dominio sobre los mismo, los perjuicios que pudieron causar a los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata, pudieron ser discutidos en sede administrativa o en su defecto judicial, toda vez que, su vinculación al proceso expropiatorio se iba a dar por la misma administración en consideración a la indemnización por mejoras que tenían derecho, pero que no fue posible por la renuencia de los actores.
No puede esta Sala determinar una operación administrativa frente al desalojo de los predios, en tanto este se ejecutó con sujeción a lo ordenado en los actos administrativos de expropiación que fueron debidamente adelantados por la entidad competente y los propietarios de los bienes inmuebles, y frente a los cuales, como ya se indicó no se iniciaron acciones legales que permitieran controvertir la legalidad de su expedición. Con lo anterior, resulta claro que según el petitum y la causa petendi de la demanda, la ejecución de los actos administrativos de expropiación no contienen reproche alguno, en tanto no se discute ningún tipo de extralimitación frente a las órdenes impartidas por la administración, ni violatorias de los derechos de los demandantes, sino que el reproche recae directamente sobre la legalidad del acto administrativo que conlleva al desalojo del bien inmueble en posesión de la parte actora, pues desde el inicio del escrito demanda se alega que obedece a una operación administrativa ilegal bajo el entendido de no haberse vinculado a los demandantes al proceso expropiatorio, situación que claramente refiere una discusión sobre la legalidad del acto, la cual no puede ser surtida en el medio de control de reparación directa.
Repárese que al examinar lo indicado en escrito genitor, en especial en el hecho noveno, es posible evidenciar que, lo que pretende la parte actora con la presente discusión no es la reparación de un daño producto de una operación administrativa ejecutada por fuera de lo ordenado en los actos administrativos de expropiación, sino cuestionar la legalidad que deviene de estos, en tanto, la fundamentación de la ilegalidad de la operación administrativa recae sobre el proceso expropiatorio por la supuesta omisión de la entidad demandada en la notificación del proceso a los poseedores, circunstancias de hecho que dan lugar a concluir que el medio de control judicial procedente para debatir la controversia suscitada entre las partes es el de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. […]» La parte actora alega que la providencia del 7 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia se encuentra incursa en defectos: i) fáctico por valoración “caprichosa y sesgada” de las pruebas, y, ii) procedimental absoluto y violación directa de la Constitución, por omitir la aplicación de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 58, 90, 228 y 229 de la Constitución Política y el 140 de la Ley 1437 de 2011; sin motivación adicional.
Sin embargo, al revisar el fundamento de los cargos señalados, se observa que todos se encuentran estrechamente relacionados, en el sentido que, presuntamente, la autoridad judicial desconoció que «[e]xiste una fuente clara del daño como es la operación administrativa de desalojo; en este caso concreto, no fue las resoluciones de expropiación, la fuente del daño, como equivocadamente lo interpreta los accionados; reitero, fue la operación administrativa de desalojó y la ocupación que hizo el Departamento de Antioquia de los predios, que estaban en posesión de mis representados, y este daño, es susceptible de ser reclamada a través del medio de control de reparación directa, acorde al inciso segundo del artículo 140 CPACA […]».
Dicho ello, la Sala decidirá la totalidad de cargos planteados de manera conjunta, en el entendido que la problemática no es, sí el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho atribuido a la controversia contenciosa planteada por la parte accionante había caducado, sino a la luz de qué medio de control debía desatarse, de conformidad con las disposiciones de la Ley 1437 de 2011: «[…] Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. […]». «[…] Artículo 140.
Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. […]».
De la norma en cita, es claro que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede para obtener la declaratoria de ilegalidad de un acto administrativo «particular, expreso o presunto» y su correspondiente restablecimiento y/o la reparación del daño causado consecuencia de este; así mismo, de un acto administrativo general, y solicitarse «el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo».
Por su parte, el medio de control de reparación directa procederá cuando se pretenda el resarcimiento «del daño antijurídico producido por […] agentes del Estado», cuando su causa sea por «un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma».
Como se observa, ambos medios de control tienen una finalidad indemnizatoria, encontrándose la diferencia entre uno y otro en la fuente del daño a reparar. Aclarado lo anterior, en cuanto a la situación fáctica expuesta por los accionantes en su demanda contenciosa, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia, el origen del daño obedece a la actuación administrativa de expropiación adelantada por el departamento de Antioquia, la cual finalizó con la expedición de las Resoluciones 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013, 112889 del 15 de diciembre de 2013, y 006773 de 17 de febrero de 2017, a través de las cuales se decretó la expropiación administrativa de los predios respecto de los cuales los actores afirman estaban en su posesión. Ello, sin perjuicio, de que luego estas se materializaran a través del desalojo.
Como se observa, sin perjuicio de que en la demanda contenciosa no se hubiere solicitado, de forma expresa, la declaratoria de ilegalidad de dichos actos administrativos, es claro que el resarcimiento pretendido se fundamenta en estos, proferidos con ocasión del referido trámite de expropiación administrativa; por lo que no hay razón alguna para calificar el «desalojó y la ocupación que hizo el Departamento de Antioquia de los predios» expropiados como el origen del daño cuyo resarcimiento se persigue; cuando ello, obedeció a las resoluciones de expropiación administrativa ya referidos, los cuales gozan de presunción de legalidad.
Tan es así, que uno de los principales cargos de inconformismo presentados por los demandantes en el proceso contencioso, y reiterados en el escrito de tutela, es la ilegalidad de dicha actuación administrativa, en tanto, presuntamente, no fueron notificados personalmente de las decisiones adoptadas durante su desarrollo. Afirmación respecto de la cual, no se hará manifestación alguna, ya que ello es propio del Juez natural del asunto, precisamente, durante el trámite del correspondiente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como bien lo consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia en su providencia. Como se observa, mal puede pretender la parte accionante que sea a su arbitrio la escogencia del medio de control a impetrar, así como en que oportunidad hacerlo, cuando el legislador estableció, sin lugar a equivocó, bajo qué circunstancias procede uno u otro y cuál es el término para interponerse; y más, cuando los argumentos de lo pretendido son, abiertamente, contrarios al contenido de los pluricitados actos de expropiación administrativa, lo cual, sin mayor esfuerzo, deja ver su inconformidad con los mismos.
Se insiste, sin que tenga incidencia el hecho de que su ilegalidad no se haya alegado de forma expresa. En el mismo sentido se pronunció la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante auto interlocutorio del 21 de noviembre de 2018: «[…] De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia de esta Corporación16, la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, al punto de que la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad17.
La Sala también ha considerado que la reparación directa es la vía procesal adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa18; o ii) un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial19, lo que quiere decir que “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza” 20.
Asimismo, la Sección ha señalado que este medio de control -reparación directas el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria de un acto particular o la nulidad de un acto administrativo de carácter general21. […]». De acuerdo con todo lo expuesto, la Sala considera que lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración probatoria y jurídica efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Tribunal Administrativo de Antioquia cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. Pues, tal como se explicó en párrafos anteriores, las pretensiones resarcitorias elevadas por los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata resultaban procedentes a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto lo consideró la autoridad judicial accionada en su providencia, ya que el origen del daño alegado fueron las Resoluciones 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013, 112889 del 15 de diciembre de 2013, y 006773 de 17 de febrero de 2017, a través de las cuales se decretó la expropiación administrativa de los predios respecto de los cuales los actores afirman estaban en posesión, y no, el acto de desalojo y ocupación de estos.
Dicho ello, la consecuencia lógica era declarar la caducidad de la demanda. Punto respecto del cual, el Tribunal accionado señaló: «[…] Como se indicó en precedencia la parte demandante fundó sus pretensiones en la supuesta ilegalidad de las Resoluciones Nos. 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013 y las Resoluciones Nos. 112889 del 15 de diciembre de 2013 y 006773 del 17 de febrero de 2017, a través de las cuales se ordenó la expropiación administrativa de los predios que comprendían el predio de mayor extensión de la finca la inmaculada en el corregimiento de Santa Elena – vereda Las Palmas del municipio de Medellín, actos administrativos ejecutados con el desalojo del citado predio los días 20 y 21 de abril de 2016 y 12 de mayo de 2017.
Lo anterior para indicar que, según lo regulado en el numeral 2° literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, cuando se pretenda la nulidad y el restablecimiento del derecho la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación según sea el caso, que en este evento en particular, atendiendo al principio de favorabilidad y en consideración a lo expresado en el sub lite frente a la supuesta falta de notificación de las Resoluciones de expropiación en mención, la Sala para los efectos de contabilización partirá de la fecha en que los actos de expropiación fueron ejecutados, es decir, a partir de las actas de desalojo expedidas por el corregidor del corregimiento de Santa Elena, fechas en las que se advierte el conocimiento de los hechos por los demandantes y consecuencias de los mismos por parte de los demandantes.
Es así como, se observa que la solicitud de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de la presente demanda fue instaurada el día 14 de marzo de 2017 (Pág. 185-189 a folios 02), fecha en la cual habría operado el fenómeno jurídico de la caducidad para las Resoluciones Nos. 112884 y 112885 del 16 de diciembre de 2013 y 112889 del 15 de diciembre de 2013 que fueron ejecutadas entre los días 20 y 21 de abril de 2016, es decir, que la parte activa tuvo hasta el 21 y 22 de agosto del año 2016 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el ejercicio del medio de control procedente de nulidad y restablecimiento del derecho. […]».
Conclusión esta última, respecto de la cual no se referirá consideración alguna, en tanto ello no fue objeto de discusión por la parte accionante ante el Juez de tutela. Corolario de lo expuesto en esta providencia, se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en vía de hecho alguna, pues los argumentos por este expuestos como juez colegiado natural del proceso contencioso impetrado por los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata resultan razonables sin que se observe arbitrariedad, de tal forma la providencia cuestionada, en cuanto al fondo del asunto, está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas, máxime si se tiene en cuenta que la parte actora no alega en forma alguna que se hayan pretermitido instancias procesales u oportunidades que le impidieran el acceso a la administración de justicia o al debido proceso, diferente, es que no esté de acuerdo con la interpretación de los hechos y de las pruebas realizada por la autoridad judicial accionada en la providencia acusada.
Finalmente, en cuanto a la pretensión de amparo consistente en que se «ordene al Juez Veintidós Civil del Circuito de Medellín, la apertura del incidente de pago de mejoras dentro del proceso Radicado No. 05001-31-03-013-2009-00475-00», la Sala tampoco se referirá al asunto, teniendo en cuenta que dicha autoridad judicial no fue identificada como accionada, no fue vinculada al presente asunto y, sobre todo, no se expuso ningún argumento en su contra.
Razón por la cual, de manera pedagógica se le invita a los accionantes que, de considerarlo, inicien ante esta el trámite que consideren pertinente. En virtud de lo anterior, la Sala NEGARÁ el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los señores Iván de Jesús Zapata Zapata e Inés Ofelia Castaño de Zapata, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.