1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Jaime Fernando Casas Vásquez Tema: Reliquidación de pensión gracia por retiro definitivo del servicio; devolución de diferencias en mesadas pensionales Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y accionada contra la sentencia de 15 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 97 a 105). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Jaime Fernando Casas Vásquez, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 16797 de 3 de julio de 2002, por la que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reliquidó la pensión gracia del demandado «[…] en referencia al momento del retiro definitivo del servicio oficial […]» (sic). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al pensionado «[ ] devolver todas y cada una de las sumas de dinero recibidas en exceso por concepto de la reliquidación de su pensión [ ] efectiva a partir del 1 de enero de 2002 […]», de manera indexada; por último, se le 2 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que el señor Jaime Fernando Casas Vásquez nació el 24 de marzo de 1945 y «[ ] adquirió el status pensional el 24 de marzo de 1995». Que, a través de Resolución 16481 de 12 de diciembre de 1996, la desaparecida Cajanal le concedió al demandado pensión gracia, calculada sobre el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, a partir del 24 de marzo de 1995.
Dice que, por medio de Resolución 16797 de 3 de julio de 2002, la mencionada entidad, reliquidó la referida prestación por retiro definitivo del servicio del pensionado y elevó la cuantía desde el 1º de enero de 2002. Que, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido el 19 de agosto de 2004 por el Juzgado Primero (1º) Penal del Circuito de Bogotá, «por intermedio de la Resolución No. 13571 del 6 de mayo de 2005, la entonces CAJANAL [ ] reliquidó la pensión de jubilación gracia [ ] con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status de pensionado, elevando la cuantía [ ] efectiva a partir del 24 de marzo de 1995 [ ]»; y, «[ ] mediante la Resolución No. 60405 del 12 de diciembre de 2008, se reliquidó la pensión [ ] por nuevos factores salariales [ ], efectiva a partir del 24 de marzo de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 13 de julio de 2004, por prescripción trienal». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto censurado el artículo 128 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1979. Arguye que, «[ ] una vez el docente cumple con los requisitos de Ley, es decir haber laborado por 20 años al servicio docente en entidades del orden territorial y haber cumplido 50 de edad, tiene derecho a reclamar su pensión gracia, en cuyo evento se liquida teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicio anterior a la adquisición del status pensional, en consecuencia, no es viable la reliquidación de la pensión gracia a la fecho [sic] del retiro definitivo del servicio oficial». 1.2 Medida cautelar.
La UGPP, junto con el escrito de demanda, solicitó 3 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto cuestionado; medida cautelar que se denegó a través de auto de 13 de agosto de 2018 (ff. 184 a 187), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), confirmado por esa misma Corporación a través de proveído de 28 de febrero de 2019 (ff. 193 a 195), en el que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante. 1.3 Contestación de la demanda (ff. 154 a 160).
El accionado, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos, salvo el último, que no le consta. Asimismo, propuso las excepciones que denominó situación jurídica ya definida por la Caja Nacional de Previsión Social, prescripción y caducidad, ausencia del requisito de procedibilidad, inexistencia de las obligaciones y cobro de lo no debido.
Que «[ ] para la fecha en la cual el [demandado] se retiró del servicio oficial docente (31 de diciembre de 2.001), se encontraba plenamente vigente el criterio constante y uniforme tanto por parte de la Justicia Contenciosa Administrativa, como de la misma [ ] CAJANAL en cuanto que la reliquidación de la pensión de gracia por retiro del servicio oficial docente, SI era legalmente viable […]» (sic). 1.4 Providencia impugnada (ff. 231 a 240).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), en sentencia de 15 de abril de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, «[…] de acuerdo con el [ ] panorama legal y jurisprudencial, se tiene que la pensión de gracia se liquida con el salario del estatus y se reajusta anualmente con los aumentos decretados por el Gobierno Nacional» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad del acto controvertido, pero negó la devolución de los valores pagados en exceso, toda vez que la accionante no demostró que el demandado hubiera actuado de mala fe. 1.5 Recursos de apelación. 1.5.1 Parte demandante (ff. 246 a 249). La UGPP interpuso recurso de apelación (parcial) contra la sentencia de primera instancia, en cuanto negó el reintegro de los dineros que, en su criterio, fueron indebidamente recibidos por el demandado, toda vez que el «[ ] reconocimiento se concedió en abierta trasgresión de las normas y en contra de toda legalidad y procedencia, teniendo 4 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez en cuenta que es evidente que el demandado no cumplía con los requisitos exigidos e incurrió en comportamientos de mala fe […]». 1.5.2 Parte demandada (ff. 242 a 244).
El señor Jaime Fernando Casas Vásquez también formuló alzada frente al fallo de primera instancia, porque «[ ] le fue reconocida la reliquidación de su pensión gracia [ ] con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos legamente y bajo los criterios jurisprudenciales vigentes en ese momento para efectos del reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión gracia por retiro del servicio […], criterio que solo fue modificado a partir de la sentencia S-1286 del 13 de Octubre de 2.005 proferida por el Consejo de Estado [ ] y en consecuencia no es dable legalmente que se ordene para el presente caso su aplicación retroactiva en virtud del principio de seguridad jurídica» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 19 de octubre de 2021 (f. 256) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 26 de julio de 2022 (ff. 261 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte accionante presentó alegatos de conclusión. 2.1 UGPP.
Además de reiterar lo expuesto en sus escritos de demanda y apelación, asevera que «[…] se perpetua el grave detrimento patrimonial y el perjuicio ocasionado al sistema pensional, con el acto administrativo demandado, el cual es abiertamente contrario a derecho y la legislación que regula la pensión de gracia, tal como quedó probado al interior del proceso de primera instancia».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad2 a la Sala determinar (i) si al demandado le asistía derecho al reajuste de su pensión gracia 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones». 5 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez por retiro definitivo del servicio o, por el contrario, si dicha prestación se debe liquidar con base en lo recibido durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional; y (ii) si hay lugar o no a ordenar la devolución de los dineros recibidos por él con ocasión del pago de la mencionada reliquidación. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «[S]obre Instrucción Pública». 6 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6.
La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19988, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 7 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19759, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, 9 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y 9 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley10.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202011, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: 10 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 11 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y 11 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación12 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber 12 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 196613 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el 13 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 13 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 3314 y 6215 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de 14 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 15 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 14 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201216, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios17.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. 16 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 17 Artículos 1º y 3º. 15 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a 16 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según registro civil de nacimiento, el demandado nació el 24 de marzo de 1945 (f. 27 vuelto). b) Resolución 16481 de 12 de diciembre de 1996 (ff. 32 vuelto a 34), mediante la cual la extinguida Cajanal reconoció pensión gracia al señor Jaime Fernando Casas Vásquez, liquidada sobre el factor de asignación básica y efectiva a partir del 24 de marzo de 1995.
Asimismo, indica que trabajó como docente con 17 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez vinculación departamental (Cundinamarca) del 4 de mayo de 1966 al 29 de marzo de 1995. c) Por conducto de Resolución 2688 de 21 de diciembre de 2001 (f. 42), la secretaría de educación de Cundinamarca aceptó la renuncia del referido educador desde el 31 de diciembre de 2001. d) A través de Resolución 16797 de 3 de julio de 2002 (ff. 49 a 50), la extinguida Cajanal reliquidó la pensión gracia al accionado por nuevos tiempos acreditados entre el 30 de marzo de 1995 y el 31 de diciembre de 2001 e incrementó la cuantía de su mesada a partir del 1º de enero de 2002. e) Resolución 13571 de 6 de mayo de 2005 (ff. 77 a 79), por medio de la cual se cumplió un fallo de tutela proferido el 19 de agosto de 2004 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá y se reajustó la pensión gracia en comento con adición de la prima de navidad devengada por el pensionado en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, efectiva a partir del 24 de marzo de 1995. f) Auto UGM 5724 de 8 de febrero de 2012 (f. 96), en el que se indica que «[ ] mediante la Resolución No. 60405 del 12 de diciembre de 2008, se reliquidó la pensión gracia del interesado, por nuevos factores salariales, [ ] efectiva a partir del 24 de marzo de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 13 de julio de 2004, por prescripción trienal». g) Certificación de factores salariales (ff. 90 y 91), emitida por el tesorero del fondo educativo de Cundinamarca, en la cual consta que el maestro durante 1994 y 1995 recibió sueldo básico, prima de navidad y «retroactivo horas extras».
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el demandado nació el 24 de marzo de 1945 y trabajó como docente departamental desde el 4 de mayo de 1966 hasta el 31 de diciembre de 2001. Por tanto, al haber prestado sus servicios en condición de maestro territorial por más de veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años de edad y observar buena conducta en su desempeño laboral, la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión gracia por medio de Resolución 16481 de 12 de diciembre de 1996, a partir del 24 de marzo de 1995.
Luego, la aludida Cajanal profirió Resolución 16797 de 3 de julio de 2002, a 18 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez través de la cual reliquidó la pensión gracia del accionado, por retiro del servicio, con efectividad fiscal desde el 1º de enero de 2002.
Posteriormente, con Resolución 13571 de 6 de mayo de 2005, en cumplimiento de un fallo de tutela de 19 de agosto de 2004, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, la misma entidad reajustó esa prestación e incluyó en su cómputo la prima de navidad y, por conducto de Resolución 60405 de 12 de diciembre de 2008, incrementó otra vez su cuantía con fundamento en nuevos factores salariales que el profesor recibió durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional.
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que ciertamente la extinguida Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 16797 de 3 de julio de 2002, reajustó la pensión gracia del accionado por retiro definitivo del servicio e incluyó tiempos de trabajo posteriores a la adquisición de su estatus pensional, lo cual resulta incompatible con las normas que gobiernan tal prestación, motivo por el cual se debe anular tal acto administrativo objeto de controversia, como lo decidió el a quo.
Por otra parte, en lo referente a que se condene al demandado a devolver las sumas de dinero pagadas por parte de la entonces Cajanal con ocasión del acto administrativo acusado, cabe precisar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, la Sala negará lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por él, habida cuenta de que en el proceso no se encuentra acreditada mala fe en su actuar para obtener el reajuste de la citada prestación, pues no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr ese beneficio.
Así las cosas, se debe dar aplicación a la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, toda vez que al estar ante un caso de prestaciones periódicas, «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en 19 Expediente 25000-23-42-000-2015-02182-01 (1290-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Jaime Fernando Casas Vásquez nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 15 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Jaime Fernando Casas Vásquez, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta sentencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS