05001233300020220046801 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diez (10) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Actores: ÉLSY MARÍA PEÑA DE ARBOLEDA Demandados: MUNICIPIO DE SANTO DOMINGO (ANTIOQUIA) Y OTROS Medio de control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Asunto: APELACIÓN SENTENCIA – DESLIZAMIENTO DE TIERRA – SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Síntesis del caso: se pretende la protección de derechos e intereses colectivos supuestamente vulnerados por el hecho de un fenómeno de erosión, movimiento en masa e inestabilidad de una ladera existente en el sector de “La Esperanza” en la vereda Piedras Blancas del municipio de Santo Domingo (Antioquia), hecho que en la demanda se atribuye a la actividad de transporte de hidrocarburos realizada por la empresa Transmetano ESP SA.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Santo Domingo (Antioquia)1 y de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (Cornare)2 en contra de la sentencia del 19 de octubre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión3 dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA, la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, conforme las razones expuestas.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes de la zona aledaña al predio “La Esperanza” de propiedad de la señora Elsy María Peña de Arboleda en el Municipio de Santo Domingo Antioquia. 1 Índice 98 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 2 Índice 99 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 3 Índice 96 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 2 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos TERCERO: ORDENAR al Municipio que, en coordinación con CORNARE: 1.

Realice, en el plazo de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, un estudio geotécnico en el que determine: a) Si en atención a la categorización de la zona objeto de la presente acción, su ubicación y los problemas de inestabilidad que ha presentado, debe ser priorizada para intervención y, en consecuencia, si requiere un plan de respuesta prioritario, de acuerdo con la Ley 1523 de 2012 y demás normas concordantes. b) Qué medidas deben adoptarse para mitigar el riesgo existente en el predio “La Esperanza” de propiedad de la señora Elsy María Peña de Arboleda, ubicado en la vereda Piedras Blancas del municipio de Santo Domingo (Antioquia), de tipo estructural y no estructural que incluyan la adopción de un programa de prevención y soluciones concretas relacionadas con el control de la erosión, corrección de cauces, estabilidad de la ladera, uso del suelo, y demás que se determinen. c) Estas medidas deberán incluir conocimiento, manejo y reducción del riesgo existente en el predio de acuerdo con los informes técnicos allegados dentro de este proceso, y los demás que la autoridad ambiental llegare a determinar, así como el estudio de los requisitos de postulación a los programas de reducción del riesgo y manejo de desastres que el Municipio adelante, en caso de ser necesario. 2.

De acuerdo con los resultados del mencionado estudio, el Municipio de Santo Domingo, en coordinación con CORNARE, en un plazo máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la culminación del estudio geotécnico señalado anteriormente, deberá iniciar la implementación o ejecución de las medidas que sean determinadas por el citado estudio, cuya ejecución no podrá superar los seis (6) meses, siguientes al vencimiento de este último término, y que en todo caso deberán orientarse a garantizar, como mínimo: El manejo y reducción del riesgo existente en el predio “La Esperanza” de propiedad de la señora Elsy María Peña de Arboleda, para lo cual convocará a la parte actora, a los residentes del sector y propietarios aledaños, en aras de dar conocer el plan de acción correspondiente, así como la ejecución de las obras de estabilidad y protección que sean necesarias.

CUARTO: CONFORMAR un COMITÉ DE VERIFICACIÓN para efectos del cumplimiento de la presente decisión, integrado por el Magistrado ponente, el actor popular, un delegado de cada una de las entidades responsables de las órdenes impartidas, y la Procuraduría General de la Nación, como representante del Ministerio Público, a través del Procurador delegado ante este Despacho.

QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.”4 (negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 4 Págs. 50 y 51, Índice 96 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 3 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 4 de abril de 20225, la señora Élsy María Peña de Arboleda promovió demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos consagrado en el artículo 144 del CPACA en contra del municipio de Santo Domingo (Antioquia), la sociedad Transportadora de Metano ESP SAS (en adelante Transmetano ESP SAS) y la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (en adelante Cornare) con el fin de obtener las siguientes pretensiones: “Primero. Declarar que la administración municipal de Santo Domingo, Antioquia, CORNARE y TRANSMETANO al omitir las actividades de mantenimiento de las obras transversales y complementarias del inmueble de mi propiedad, han vulnerado continuamente, los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa y el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

Segundo. Que se ordene a los accionados que realicen todas las gestiones necesarias para garantizar el goce de un ambiente sano y se realice una vigilancia constante sobre la montaña y la erosión que me afecta constantemente. Tercero. Que se ordene a la Administración Municipal el restablecimiento de las condiciones naturales de la montaña y se realicen las obras necesarias para evitar un daño mayor.

Séptimo. Que en caso de encontrar actuaciones irregulares o ilegales de las entidades accionadas por parte del despacho, se compulsen copias a los entes de control para lo de su competencia. Octavo. Que se condene en costas y agencias en derecho a las demandadas.”6 (negrillas originales). 2. Hechos El fundamento fáctico de las pretensiones es, en síntesis, el siguiente: 5 Índice 01 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 6 Pág. 5.

Archivo 03AcciónPopular, trámite de primera instancia. Visible en: https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/des14taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id=%2Fperson al%2Fdes14taanq%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FCOMPARTIDA%20JLAF%2FE XPEDIENTES%20VIRTUALES%2FORDINARIOS%2FPRIMERA%20INSTANCIA%2FPOPULAR%2F050012333 00020220046800. 4 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 1) La señora Élsy María Peña de Arboleda es propietaria y reside junto a su grupo familiar en el inmueble denominado “La Esperanza” situado en el sector rural del municipio de Santo Domingo (Antioquia), identificado con la matrícula inmobiliaria no. 026-0002358, en el cual ejerce actividades agropecuarias consistentes en la crianza de ganado, gallinas, patos, cerdos y caballos. 2) En el predio mencionado se constituyó una servidumbre en favor de Transmetano ESP SAS para la construcción de un gasoducto y el tránsito con ocupación permanente, situación que ha causado graves daños a la propiedad, tales como erosión, inestabilidad del terreno y deslizamientos de tierra, a pesar de ello, no se han realizado trabajos de mantenimiento en las acequias destinadas para la evacuación de las aguas, hecho que pone en riesgo la vida de la demandante y su familia por cuanto su vivienda se encuentra junto a la montaña por donde atraviesa una obra hidráulica. 3) Los derrumbes en el inmueble son constantes y tienden a agravarse con el tiempo, además, en la zona donde se encuentra la tubería de Transmetano ESP SA se construyeron una serie de resaltos en material térreo que recolectan aguas de escorrentía y la dirigen a la ladera afectada, la cual no cuenta con obras de drenaje adecuadas. 4) La demandante considera transgredidos los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, a la moralidad administrativa y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente dado que los entes demandados han omitido sus deberes de proteger a la comunidad frente a eventualidades que podrían evitarse mediante su intervención7. 3.

Contestaciones de la demanda El 5 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda8 y ordenó la notificación del municipio de Santo Domingo (Antioquia), Transmetano ESP SAS y Cornare. 7 Con la demanda se solicitó una medida cautelar de urgencia consistente en la intervención inmediata del talud para evitar daños por la temporada de lluvias, la realización de obras de mantenimiento de las acequias para evacuar las aguas de la montaña y la suspensión de cualquier intervención que no cuente con los correspondientes estudios de riesgo (pg. 2 archivo 03Acción Popular), la cual fue negada en el auto admisorio de la demanda del 5 de abril de 2022 (índice SAMAI 004 – primera instancia). 8 Índice 004 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 5 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos El 22 de abril de 2022 se ordenó la vinculación de Ecopetrol SA9 y, el 20 de mayo de ese año10, de la empresa Cenit SAS, propietaria del poliducto Sebastopol – Medellín, así como de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). 3.1 Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (Cornare) Contestó la demanda el 22 de abril de 202211, solicitó que se declare la improcedencia de la acción popular porque no se advierte la vulneración de derecho colectivo alguno, además, como la demandante afirma que sobre su predio se constituyó una servidumbre de paso para un gasoducto en favor de Transmetano ESP SAS, se trata de un conflicto particular y concreto que debe debatirse ante la jurisdicción civil.

Adicionalmente, formuló las siguientes excepciones: (i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, porque no es la entidad llamada a resolver los problemas de deslizamiento del terreno del inmueble de la accionante ya que, estos hechos están relacionados la gestión del riesgo, que, según el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, corresponde a los entes municipales, adicionalmente, en lo referente a las licencias ambientales para gasoductos, la competente es la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) de conformidad con el artículo 2.2.2.3.2.2 del Decreto Nacional 1076 de 2015 y, (ii) “inexistencia de vulneración a derechos colectivos”, dado que no existe prueba de la supuesta omisión de Cornare que afecte los derechos colectivos invocados en la demanda. 3.2 Municipio de Santo Domingo (Antioquia) En memorial del 22 de abril de 202212, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en las excepciones que se relacionan a continuación: (i) “ausencia de daño y de violación a derechos colectivos”, por cuanto la autoridad competente para garantizar la protección del medio ambiente es Cornare y, dado que la servidumbre del poliducto está en un predio privado no puede ejercer actos de intervención sin incurrir en detrimento patrimonial;

(ii) “el trámite del medio de control”, en atención a que la demandante no cumplió con la exigencia del artículo 144 del CPACA consistente en el 9 Índice 009 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 10 Índice 024 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 11 Índice 008 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 12 Índice 011 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 6 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos requerimiento previo a la autoridad administrativa para la protección de los derechos colectivos vulnerados y, (iii) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, porque el conflicto debe resolverse entre particulares por tratarse de una perturbación al derecho de propiedad privada. 3.3 Transportadora de Metano ESP SAS (Transmetano ESP SAS) Presentó contestación de la demanda el 26 de abril de 202213, se opuso a la prosperidad de la totalidad de las súplicas para cuyo propósito aludió a las siguientes excepciones: 1) “Inexistencia de afectación de bienes colectivos”, debido a que la demanda no busca la protección de intereses que pertenecen a toda la comunidad en general, sino la reparación de intereses particulares que debieron reclamarse a través del medio de control de reparación directa el cual está sujeto al término de caducidad. 2) “Ausencia de nexo causal entre la afectación y la existencia del gasoducto: fuerza mayor y hecho de un tercero”, habida cuenta que el área afectada por el deslizamiento no se encuentra en la zona del gasoducto ni en su derecho de vía; el gasoducto está ubicado en la parte superior de la montaña, mientras que los deslizamientos ocurren a unos 100 o 150 metros más abajo, en dirección a la quebrada Santiago, asimismo, según un estudio realizado por la firma Hidramsa – Ingenieros Consultores, el proceso de reptación del suelo14 data al menos desde 1995, antes de la construcción del gasoducto Sebastopol – Medellín; también se cuenta con un estudio técnico que concluye que los movimientos de tierra no están relacionados con la construcción de esta infraestructura, en cambio, se verificó que entre 2002 y 2007 se realizó una modificación en el camino veredal que comunica con la quebrada, lo cual encauzó las aguas a través de un surco paralelo y aumentó la erosión del terreno. 3) “Inexistencia de prueba de la culpa atribuida a la compañía Transmetano”, porque no hay evidencia que demuestre una conducta negligente por parte de la empresa, Transmetano ESP SAS no es propietaria de las obras de desagüe que aparecen en los videos presentados con la demanda, sobre lo cual cabe señalar que en la zona 13 Índice 13 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 14 Reptación del suelo: “Es la deformación que sufre la masa del suelo o roca como consecuencia de movimientos muy lentos por acción de la gravedad”. http://gestiondelriesgo.gov.co/snigrd/pagina.aspx?id=140. 7 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos existe otra infraestructura, un poliducto de Ecopetrol SA que es independiente y sobre el que no tiene ninguna injerencia ni participación. 4) “Diligencia y cuidado por parte de Transmetano ESP SAS”, por razón de que la empresa ha demostrado diligencia y cuidado en la gestión de las aguas de escorrentía, así como también en la construcción y mantenimiento de estructuras y canales diseñados para prevenir la exacerbación de los procesos de erosión en la zona. 5) “Conocimiento de la demandante sobre la existencia del riesgo y su exposición voluntaria al mismo”, por cuanto el proceso de reptación del terreno y la falla geológica eran condiciones preexistentes a la adquisición del predio por parte de la demandante el 27 de febrero de 1997; esto implica que la parte actora estaba al tanto del estado del terreno y asumió los riesgos asociados que podrían afectar a ella y a su familia. 3.4.

Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol SA) A través de escrito radicado el 13 de mayo de 202215 solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda con apoyo en los argumentos que se relacionan a continuación: 1) Se configuran las siguientes excepciones mixtas: (i) “falta de competencia para conocer de la acción popular – no agotamiento de reclamación administrativa previa respecto de Ecopetrol SA”, por el hecho de que la parte demandante no presentó la reclamación administrativa ante Ecopetrol SA conforme al artículo 144 del CPACA, (ii) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, por cuanto Ecopetrol SA no tiene relación contractual con Transmetano SA ESP, tampoco es propietario del gasoducto del cual se alegan los actos que supuestamente vulneran los derechos colectivos y de ninguna otra infraestructura de transporte de hidrocarburos en la actualidad ya que, esta fue cedida desde hace 9 años a la compañía Cenit SAS, incluido el poliducto Sebastopol – Medellín, de manera que no le corresponde su mantenimiento, adecuación, realización de obras o de mejoras porque esas labores están a cargo de esta última empresa;

(iii) “la acción popular no es el mecanismo para las reparaciones de perjuicios o daños a título personal”, porque las pretensiones se formulan a título personal y son propias del medio de control judicial de reparación directa, sin que se haya explicado cómo las afectaciones impactan a la población en general. 15 Índice 23 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 8 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 2) Se deben declarar las siguientes excepciones de mérito: (i) “inexistencia de vulneración de derechos colectivos”, en la demanda que no se expresan razones ni se alude a pruebas que demuestren la vulneración de los derechos colectivos invocados y, (ii) “inexistencia de nexo causal”, por razón de que Ecopetrol SA no es propietaria del gasoducto relacionado con la afectación reclamada ni tampoco ha celebrado contrato de concesión alguno con Transmetano ESP SAS. 3.5 Transporte y Logística de Hidrocarburos SAS (Cenit SAS) Mediante memorial del 14 de junio de 202216 se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, alegó que no ha vulnerado ninguno de los derechos colectivos mencionados por la parte actora, y solicitó la declaración de las siguientes excepciones: (i) “no agotamiento de reclamación administrativa previa”, porque no se cumplió con el requisito previsto en el artículo 144 del CPACA en relación con Cenit SA, (ii) “la fuente del presunto riesgo, no es la existencia de la infraestructura de transporte de hidrocarburos de Cenit SA”, debido a que no existe nexo causal entre los procesos de inestabilidad y la mencionada infraestructura, en el sector existe un camino de herradura que intercepta las aguas de escorrentía que son vertidas en la ladera sin ningún control, lo cual es la verdadera causa de la erosión;

(iii) “la accionante no prueba los supuestos fácticos de sus fundamentos”, la parte actora es quien tiene la carga de probar la vulneración de los derechos colectivos y, (iv) “improcedencia de la acción popular ante la no acción u omisión por parte de Cenit SAS”, por inexistencia de conducta alguna de la cual se desprenda una afectación a los derechos de la comunidad. 3.6 Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) A su turno, en escrito del 14 de junio de 202217 manifestó que ha actuado dentro del marco de sus competencias y que no ha vulnerado ningún derecho colectivo, que ha realizado seguimiento y control continuo del proyecto “Línea Troncal del Gasoducto Sebastopol-Medellín”, para el cual Transmetano SA ESP cuenta con la correspondiente licencia ambiental otorgada mediante la Resolución no. 1144 del 25 de octubre de 1996 emitida por el entonces denominado Ministerio de Medio Ambiente, licencia que fue modificada por la Resolución No. 399 del 12 de abril de 2016 para 16 Índice 27 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 17 Índice 28 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00 9 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos autorizar la construcción de la Estación Compresora La Malena; adicionalmente, ha mantenido una vigilancia constante para asegurar el cumplimiento de todos los términos, obligaciones y condiciones de la licencia, incluidas unas visitas al lugar de los hechos entre el 8 y el 11 de febrero de 2022; el concepto técnico resultante de dichas visitas concluyó que los problemas de inestabilidad del terreno ya existían desde 1995 antes de la construcción del gasoducto y que el proyecto licenciado no tiene relación causal con los movimientos en masa.

Por otra parte, expresó que no es competente para ejercer actos de gestión y prevención del riesgo, pues, el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012 establece que dicha responsabilidad es ejercida por los entes municipales; en todo caso, no existe vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda. 4. La sentencia apelada El 19 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en favor de los habitantes cercanos al inmueble “La Esperanza” de propiedad de la señora Élsy María Peña de Arboleda, adicionalmente, ordenó al municipio de Santo Domingo (Antioquia) y a Cornare realizar acciones para proteger este derecho, basado en los siguientes argumentos18: 1) Frente a la procedencia de la acción popular, es claro que la demandante busca la protección de derechos colectivos mediante la ejecución de obras de estabilidad, control de erosión y manejo de aguas para prevenir desastres previsibles, no intereses particulares. 2) La excepción de ausencia de agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por Ecopetrol SA y Cenit SAS no se configura, estas entidades fueron vinculadas de manera oficiosa, además, fue solicitada una medida de protección de carácter urgente que habilita para acudir directamente al presente medio de control en los términos del artículo 144 del CPACA. 18Índice 96 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 10 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 3) Se acreditó que la propiedad del inmueble “La Esperanza”, de propiedad de Élsy María Peña de Arboleda, está limitada por una servidumbre por donde pasa el gasoducto “Sebastopol – Medellín” perteneciente a Transmetano ESP SAS quien comparte derecho de vía (DDV) con la sociedad Cenit SA, concesionaria de Ecopetrol SA, sociedades que construyeron canales para recolectar aguas lluvias y drenarlas a través de los respectivos cauces. 4) Sobre las causas de inestabilidad del terreno, los estudios técnicos aportados al plenario, especialmente el elaborado por la firma Hidramsa – Ingenieros Consultores, permiten constatar que esta circunstancia se presenta con antelación a la construcción del gasoducto y que las causas de los deslizamientos están relacionados con las características del suelo, actos de terceros, procesos de erosión de las rocas y movimientos en masa de tipo rotacional, no con las actividades de Transmetano ESP SAS o de Cenit SA. 5) Los peritos que declararon en las audiencias de pruebas del 8 y 13 de febrero de 2023, con sustento en los correspondientes dictámenes, expresaron que ninguno de los proyectos licenciados en la zona guardan relación causal con los procesos de inestabilidad mencionados en la demanda; por el contrario, manifestaron que el drenaje del derecho de vía fue modificado durante los años 2002 y 2007 por un cambio del terreno en el cruce del camino veredal que lleva a la quebrada Santiago, hecho que provocó que las aguas fueran encauzadas a lo largo del surco de dicho camino en dirección a la microcuenca que corresponde a la ladera donde se ubica la vivienda de la demandante. 6) De este modo, la firma Hidramsa - Ingenieros Consultores recomendó, como parte de la solución al problema, la reconducción de las aguas de escorrentía del derecho de vía (DDV), aunque este medida no detendría completamente los procesos geomorfológicos de tipo rotacional que vienen presentándose dese 1997, se observó que, durante una visita de la ANLA al lugar del deslizamiento en abril de 2022, las obras de drenaje recomendadas por dicha firma ya estaban en funcionamiento, también se verificó que Transmetano ESP SA había cumplido con los requerimientos de la ANLA en cuanto a la implementación de medidas para el manejo de material de descapote y la escorrentía. 7) Los estudios técnicos y pruebas testimoniales también indican que la infraestructura de transporte de hidrocarburos implementada por Transmetano ESP SA y Cenit SA no 11 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos tiene incidencia en el riesgo aducido en la demanda sino “la actividad de ganadería de la accionante, la construcción o desviación de la vía de tránsito de la vereda por parte de sus moradores, y especialmente, los factores naturales o fenómenos propios de la naturaleza, como son las precipitaciones y procesos morfodinámicos que datan de hace más de veinte (20) años, son lo que ponen en riesgo la estabilidad del terreno y producen los deslizamientos del mismo”19. 8) En relación específica con los derechos invocados en la demanda, se probó la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, las condiciones del terreno afectado representan un riesgo latente no solo para el predio de la demandante y sus habitantes, sino también para la comunidad circundante20, este riesgo es conocido y requiere la intervención de los entes públicos por las siguiente razones: (i) aunque la afectación del terreno tiene origen geológico, relacionado con las propiedades del suelo, las pendientes y desvíos de agua, esto no exime a las autoridades de adoptar medidas para conocer, reducir y manejar su impacto y, (ii) a pesar de que la mayor afectación se presenta en el inmueble de la demandante, las medidas a implementar también beneficiarían a otros pobladores cercanos que utilizan el camino veredal que pasa por el lugar, además, las obras de estabilización existentes deben ser actualizadas para mitigar la persistencia de los deslizamientos y susceptibilidad a la erosión causada por el agua. 9) En ese sentido, se ordenan medidas específicas de prevención del riesgo a cargo del municipio de Santo Domingo (Antioquia) y de Cornare. 5.

Recursos de apelación 5.1 Municipio de Santo Domingo (Antioquia) Presentó escrito de impugnación el 24 de octubre de 202321 en el cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las súplicas de la demanda, por cuanto: (i) la primera instancia no podía imputar responsabilidad al municipio, 19 Pág. 45, Índice 96 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 20 Sobre el punto, la sentencia expresó: “no se trata exclusivamente de una problemática al interior de un predio particular, sino en realidad existen unas responsabilidades de las autoridades ambientales y municipales que no pueden soslayarse con el pretexto de que se estarían amparando por vía de acción popular unos “intereses particulares”. 20 Pág. 45, Índice 96 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 21Índice 98 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 12 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos porque las afectaciones se produjeron en un predio privado, lo cual imposibilita realizar inversiones con patrimonio público para prevenir y mitigar los riesgos alegados por la demandante, además, no hubo por parte del ente territorial un actuar omisivo que haya afectado un derecho colectivo;

(ii) el inmueble de la señora Élsy María Peña de Arboleda está afectado con una servidumbre de paso que está regulada por el acto jurídico que la constituyó, por lo cual es claro que las diferencias que existan sobre eventuales indemnizaciones deben resolverse entre quienes operan el gasoducto y la propietaria de ese predio y, (iii) las medidas preventivas no son del resorte del ente municipal sino de las autoridades ambientales competentes quienes son las encargadas de emitir estados de alerta y de riesgos que se presenten sobre el medio ambiente. 5.2 Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (Cornare) A través de memorial del 26 de octubre de 202322, solicitó que se revoquen las obligaciones establecidas a su cargo en la decisión de primera instancia con apoyo en lo siguiente: (i) los artículos 12, 14 y 27 de la Ley 1523 de 2013 preceptúan que son los alcaldes y gobernadores quienes representan el sistema nacional de gestión del riesgo en los correspondientes departamentos y municipios, al punto que en estos últimos entes territoriales existe un Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres que se encarga de administrar la información relacionada con los escenarios del riesgo, ya sean de origen natural o antrópico y, (ii) Cornare ha cumplido las funciones a su cargo, de manera que no es posible imponerle obligaciones que están en cabeza de entidades municipales, máxime cuando en materia de gestión del riesgo sus atribuciones se circunscriben al apoyo del ente territorial. 6.

Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 30 de mayo de 2024, se admitieron los recursos de apelación y, en aplicación del artículo 327 del CGP, en concordancia con del artículo 12 de la Ley 2213 de 2022, se concedió a los recurrentes el término de cinco (5) días para que, si así lo consideraban, complementaran los escritos de impugnación, también se ordenó que una vez allegados dichos escritos de sustentación se corriera traslado a la parte contraria por Secretaría, también por el término de cinco (5) días (índice 4 SAMAI). 22 Índice 99 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 13 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos Durante el término otorgado para complementar los recursos, el municipio de Santo Domingo (Antioquia) y Cornare no se pronunciaron, sin embargo, en el plazo dado a la contraparte, la sociedad Transmetano ESP SA (índice 10 SAMAI) y Ecopetrol SA (índice 13 SAMAI) presentaron escritos en los cuales pidieron la confirmación de la sentencia de primera instancia. El Ministerio Público, a través de la Procuraduría Delegada de Intervención 6 - Primera ante el Consejo de Estado aportó concepto en el cual también solicitó que el fallo impugnado sea confirmado (índice SAMAI).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la impugnación, 3) conclusión y, 4) codena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El objeto de la controversia consiste en establecer si los derechos colectivos alegados en la demanda se encuentran amenazados o vulnerados y si deben ser protegidos por parte de las entidades públicas y privadas vinculadas el presente proceso debido al riesgo que comporta la inestabilidad de una ladera que se encuentra en terrenos del inmueble “La Esperanza”, ubicado en el sector rural Piedras Blancas del municipio de Santo Domingo (Antioquia) y que para el momento de la presentación de la demanda era de propiedad de la señora Élsy María Peña de Arboleda23, hecho que se atribuye a las obras de construcción, adecuación, mantenimiento y operación de un gasoducto a cargo de las empresas Transmetano ESP SAS y Cenit SA.

El tribunal de primera instancia encontró que si bien en la zona donde está situado dicho predio se presentan fenómenos de deslizamiento, estos no se derivan de la infraestructura instalada para el transporte de hidrocarburos, no obstante, consideró quebrantado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles 23 Debe aclararse que durante el trámite del proceso se acreditó el fallecimiento de la señora Élsy María Peña de Arboleda, razón por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 28 de abril de 2023 admitió la sucesión procesal en favor del señor Virgilio Antonio Arboleda Peña, hijo de la causante (Índice 67 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00). 14 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos técnicamente en el sector aledaño a la finca “La Esperanza” y que los entes públicos llamados a prevenir y mitigar un eventual desastre son el municipio de Santo Domingo (Antioquia) y Cornare a quienes les impartió órdenes precisas para el efecto; en la apelación, el municipio de Santo Domingo (Antioquia) expresó que no se demostró que el daño aducido por la demandante le fuera imputable, que no le compete la mitigación del riesgo en materia ambiental y que no puede invertir recursos públicos para solucionar problemas en un terreno que es de propiedad privada; por su parte, Cornare indicó que no es la llamada a responder, porque su papel está limitado a la articulación de acciones con el municipio.

La Sala confirmará la sentencia apelada, por cuanto está demostrada la existencia de una amenaza de connotación colectiva que afecta el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, que el municipio de Santo Domingo (Antioquia) y Cornare son los entes públicos llamados a mitigar los efectos adversos que se pueden derivar de los deslizamientos de tierra que se presentan en el predio “La Esperanza”. 2.

Análisis de la impugnación 2.1 Procedencia de la acción popular Frente a lo expresado por el municipio de Santo Domingo (Antioquia) en la apelación acerca de que no está permitido invertir recursos públicos para mitigar daños en terrenos que son de dominio privado y que se trata más de un litigio entre la propietaria del bien inmueble afectado y las empresas que operan el gasoducto, es necesario observar lo siguiente: 1) Acorde con lo manifestado en los hechos de la demanda, las circunstancias que motivaron el ejercicio de la presente acción procesal se refieren a unos deslizamientos constantes de tierra que ocurren en el predio “La Esperanza”, ubicado en la vereda Peñas Blancas en jurisdicción del municipio de Santo Domingo (Antioquia), de propiedad de la señora Élsy María Peña de Arboleda, hecho que se atribuyó al gasoducto operado por la empresa Transmetano ESP SA, quien habría construido unos resaltos que recogían aguas de escorrentía y los dirigían hacia la ladera afectada, hecho frente al cual se invocaron como vulnerados los derechos colectivos al goce de 15 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente24. 2) Aunque es cierto que la demandante era la propietaria del inmueble afectado con el deslizamiento, es importante advertir que las pretensiones no son de orden indemnizatorio ya que, no se solicita la reparación de perjuicios materiales, tales como daño emergente y lucro cesante, o inmateriales como morales o daño a la salud, sino, expresamente, que se protejan los derechos colectivos invocados y que se adelanten acciones tendientes al restablecimiento de las condiciones naturales de la montaña y se realicen las obras necesarias para evitar daños de mayor consideración. 3) En ese orden de ideas, debe precisarse que del catálogo de derechos anunciados en el escrito inicial, el tribunal de primera instancia encontró violado el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el cual, ciertamente, se proyecta más allá de la esfera individual susceptible de protección a partir de un evento amenazante o con la potencialidad de afectar diversos bienes e intereses, así se desprende de lo previsto en el literal l) de la Ley 472 de 199825 que, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 1523 de 2012, dispone que la gestión del riesgo tiene, entre otros propósitos, “asegurar al sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. 4) También es pertinente destacar que el Consejo de Estado26 ha sido claro en señalar que, aunque un hecho vulnerador pueda originarse en un evento particular y concreto, este puede adquirir un carácter colectivo cuando sus efectos impactan a la comunidad en general, lo cual incluye las situaciones en las cuales aquella potencialidad de daño 24 Según certificado de tradición emitido el 23 de febrero de 2012 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santo Domingo (Antioquia), el inmueble denominado “La Esperanza Vereda 23” identificado con la matrícula inmobiliaria no. 026-14028 fue adquirido por la señora Elsy María Peña Arboleda el 27 de febrero de 1997 mediante la escritura pública no. 64 de la Notaría Única de Santo Domingo (Antioquia).

Archivo: Escritura Prop – Peña Arboleda. 25 El artículo 4º de la Ley 472 de 1998, dispone: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…): l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”. 26 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de mayo de 2023, radicación no. 17001-23-33-000-2017- 00741-01, CP Roberto Augusto Serrato.

En esta sentencia se consideró lo siguiente: “Nótese que una amenaza de origen particular y naturaleza antrópica puede tornarse en colectiva cuando el riesgo deja de afectar a quien generó la problemática y sus efectos se trasladan a la comunidad en general (…)Todo esto significa que al recurrente no le asiste la razón cuando sostiene que los riesgos generados por los particulares per se no cuentan con una naturaleza colectiva.

Por el contrario, todo riesgo (bien sea de origen antrópico o natural) acarrea el funcionamiento del sistema legal instituido para su prevención y corrección, cuando los efectos del mismo se trasladan a la comunidad, tal y como lo reconoció́ la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de marzo de 2015. En atención al potencial de lesividad difusa que representan las situaciones de riesgo de desastres -como las de deslizamiento y remoción en masa-, el ordenamiento jurídico protege a la población afectada como un sujeto colectivo en tanto considera que existen intereses jurídicos supraindividuales que se encuentren en riesgo”. 16 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos se relaciona con circunstancias como la presente, relacionadas con deslizamientos de tierra o remoción en masa que pueden amenazar o quebrantar derechos o intereses colectivos de una determinada comunidad, región o localidad. 5) En el asunto en cuestión, está debidamente demostrado que en cercanías del inmueble “La Esperanza” se presentan fenómenos de socavamiento del terreno, así como también surcos y movimientos en masa que afectan varios predios y que representan riesgos significativos para sus habitantes, tal como se evidencia a través de los siguientes medios de prueba: a) El Informe Técnico de Gestión del Riesgo emitido el 27 de julio de 2020 por Cornare realizado luego de una visita al lugar de los hechos en el cual se evidenció: “Durante la visita técnica, se observó que en el predio de la señora Elsy (sic) Peña, a través del cual cruza la quebrada Santiago, se ha incrementado un proceso erosivo de grandes dimensiones en la margen izquierda de la misma, el cual ha generado deslizamientos de desgarres, a lo largo de 12 años y a su vez, caída de sedimentos de suelo residual del Batolito Antioqueño (formación rocosa que lleva ese nombre) a la fuente hídrica (…).

El proceso erosivo y morfo dinámico que allí se encuentra ha hecho que el camino principal de los habitantes de la zona se haya perdido y los haya obligado a abrir uno nuevo hacia la parte alta de la ladera. Esta apertura en suelo residual de Bartolito Antioqueño podría afectar enormemente la estabilidad del talud, dado que los cortes lindan con el mismo (…).

Las veredas aguas debajo de este punto, se encuentran ante alto riesgo debido a avenidas torrenciales que puedan potenciarse o ser originadas por movimientos en masa en este talud que represen la quebrada Santiago en su pata”.27 (negrillas fuera del texto). b) Lo anterior se corrobora con el dictamen aportado al expediente por Transmetano ESP SAS realizado por la firma Hidramsa – Ingenieros Consultores en el cual se manifestó: En inmediaciones del K112+800 del gasoducto Sebastopol – Medellín, ubicado en el sector La Esperanza de la vereda Piedras Blancas, Municipio de Santo Domingo, Antioquia, se presentan varios procesos morfodinámicos que afectan varios predios, entre ellos el de una finca ubicada en la margen izquierda de la quebrada Santiago, propiedad de la señora Elsy Peña (…). 27 Archivo ED_163ANEXO1120994202(.pdf) NroActua 2, índice 2 SAMAI. 17 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos El documento describe un movimiento en masa que pone en riesgo el predio de la Sra. Peña y el comportamiento de corrientes frecuentes de la Quebrada Santiago.

Dicho proceso (erosivo) se ha incrementado a lo largo de 12 años produciendo “deslizamientos de desgarres” y caída de sedimentos del suelo residual que conforma el terreno (…). Los movimientos en masa y la reptación que se observan en la actualidad están presentes en el sector del K112+800 desde antes de la construcción del gasoducto de TRANSMETANO en 1997.

La descripción gráfica de la panorámica del lugar donde se encuentra el deslizamiento de tierra es la siguiente: c) En la audiencia de pruebas realizada el 7 de febrero de 202329 se recibió el testimonio del señor Virgilio Antonio Arboleda quien, expresó que por la zona existe un camino real por donde transitan habitantes que residen cerca a dicho lugar y por el cual también se trasladan semovientes. 28 Págs. 6 y 7, archivo ED_36INFORMETECNICO(.pdf) NroActua 2, índice 002 SAMAI. 29 Específicamente el declarante manifestó “Preguntado: Usted mencionó algo muy importante, usted dijo que, por esos ductos o caminos, ¿hace cuánto transita ganado sobre esos caminos y sobre esos ductos? Contestó: Por el camino porque eso es un camino real, toda la vida ha existido y por el ducto ( ).

Preguntado: Señor Antonio, usted ha mencionado por el testimonio realizado ante el magistrado que les ha tocado arreglar los canales porque se encuentran en malas condiciones, acláreme por favor ¿si ustedes son los que han arreglado estos canales?. Contestó: Si hemos arreglado canales y hemos organizado caminos, porque por la afectación que tenemos con ese problema, porque son completamente llenos de tierra, y los que quedan cerca al camino nos ha tocado organizarlos (…).

Preguntado: ¿el camino real que usted mostró en las imágenes fue construido por usted o por habitantes de la Zona, o alguna de las empresas de transporte de hidrocarburos? Contestó: No, eso lo hizo las otras veredas que tenemos, que pasan por nuestro predio, porque esos son caminos de más de 80 años.” Índice 54 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 18 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 6) Los elementos de prueba previamente descritos revelan que el daño no solo afecta al inmueble de la demandante, sino que también pone en riesgo a la comunidad que reside y transita por el sector de la “La Esperanza” en la vereda Piedras Blancas del municipio de Santo Domingo (Antioquia), especialmente por lo siguiente: a) El citado Informe Técnico de Gestión del Riesgo emitido el 27 de julio de 2020 por Cornare es claro en expresar que las veredas situadas aguas abajo del sitio afectado con los movimientos en masa se encuentran en alto riesgo, porque los deslizamientos podrían represar la quebrada Santiago existente en la parte baja y generar problemas mayores, a esa conclusión se llegó porque en la correspondiente visita se constató que se trata de un proceso erosivo de grandes dimensiones que ha generado deslizamientos durante 12 años y que la caída de sedimentos podría afectar dicha fuente hídrica. b) De otra parte, el dictamen elaborado por la firma Hidramsa – Ingenieros Consultores señala explícitamente que en la zona se presentan diversos procesos morfodinámicos que afectan a varios inmuebles, en el informe se evidencia que no solo se trata del deslizamiento existente en la finca de la demandante, sino también de otros ubicados en las vertientes de la quebrada Santiago y en las cercanías de la vía Santo Domingo– La Quiebra; además de lo señalado anteriormente en este estudio, para mayor claridad, se adjunta el siguiente gráfico que muestra la existencia de otro deslizamiento en la zona, más abajo de la quebrada Santiago30: 30 Pág. 6 archivo ED_36INFORMETECNICO(.pdf) NroActua 2, índice 002 SAMAI. 19 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos c) Por su parte, el citado testimonio del señor Virgilio Antonio Arboleda corrobora la existencia de un camino real de antigua data en las inmediaciones del deslizamiento, el cual es utilizado por los habitantes de la zona, lo cual conlleva a colegir que, en caso de agravarse la situación de estabilidad del terreno, los transeúntes del sector geográfico en cuestión también podrían verse afectados 7) Aunque los estudios técnicos muestran que el problema ha existido desde 1997, la situación se ha agravado con el tiempo debido a la actividad humana, factores climáticos y las propiedades del suelo, deterioro progresivo que podría tener consecuencias aún más graves para la comunidad porque los derrumbes han avanzado considerablemente y podrían extenderse a otras partes de la ladera, situación que puede prevenirse protegiendo el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 8) Además, es relevante anotar que los apelantes no cuestionan la existencia de los procesos erosivos y deslizamientos que están debidamente acreditados, tampoco invocan pruebas que indiquen hechos contrarios a los ya mencionados o desvirtúen que los problemas de inestabilidad de los suelos no representan un riesgo serio y actual para la comunidad.

Asimismo, es preciso aclarar que, aunque en la demanda se alegó que la vulneración de los derechos colectivos provenía de la operación de la infraestructura de hidrocarburos gestionada por Transmetano ESP SA, en primera instancia se analizó de manera exhaustiva que la causa del deslizamiento no guarda relación con el gasoducto, especialmente con sustento en el estudio emitido por la firma Hidramsa – Ingenieros Consultores31, aspecto puntual que no fue cuestionado en los recursos de apelación presentados por Cornare y el Municipio de Santo Domingo (Antioquia). 31 En ese estudio sobre las causas del deslizamiento, puntualmente se aseveró lo siguiente: “Los movimientos en masa y la reptación que se observan en la actualidad están presentes en el sector del K112+800 desde antes de la construcción del gasoducto de TRANSMETANO en 1997.

A lo largo del período de tiempo analizado, los movimientos en masa han evolucionado aumentando el área afectada en dirección del derecho de vía del gasoducto y creciendo de manera más acelerada en la margen derecha del drenaje tributario de la Quebrada Santiago. En la actualidad, la corona de deslizamiento más cercana al derecho de vía se encuentra aproximadamente a 50 m de éste (…).Se descarta que la causa generadora de los procesos morfodinámicos identificados desde 1995 sea la construcción y operación del gasoducto” (Págs. 30 y 31 archivo ED_36INFORMETECNICO(.pdf) NroActua 2, índice 002 SAMAI). 20 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 9) Por lo tanto, no es atendible el argumento de la impugnación según el cual el caso se limita a la afectación de intereses individuales; en cambio, la Sala corrobora que es procedente utilizar el medio de control judicial para la protección de los derechos e intereses colectivos concernidos y comprometidos en los hechos probados en el proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 144 del CPACA. 2.2 Las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia para garantizar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de riesgos previsibles técnicamente 1) En este punto, es preciso manifestar que en la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia, con sustento en las pruebas técnicas, documentales y testimoniales existentes en el plenario, arribó a la conclusión de que la actividad relacionada con la infraestructura de transporte de hidrocarburos denominada “Línea Troncal de Gasoducto Sebastopol Medellín” no tiene relación con los daños colectivos aducidos en la demanda, razón por la cual no emitió orden alguna en contra de Transmetano ESP SAS, Ecopetrol SA, Cenit SAS y la ANLA. 2) Pero, sí le ordenó al municipio de Santo Domingo (Antioquia) y a Cornare que actuaran en colaboración para que adoptaran las siguientes acciones: a) En el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, realizar un estudio geotécnico para determinar: (i) si la zona afectada debe ser priorizada para intervención y, en consecuencia, si requiere una plan de respuesta prioritario, (ii) definir las medidas de tipo estructural y no estructural que incluyan un programa de prevención y soluciones concretas relacionadas con el control de la erosión, corrección de cauces, estabilidad de la ladera, uso del suelo y demás que se determinen y, (iii) esas medidas deben incluir conocimiento, manejo y reducción del riesgo de conformidad con los informes técnicos obrantes en el proceso. b) Una vez rendido el estudio geotécnico, en un plazo máximo de cuatro (4) meses, dichas entidades deben iniciar la implementación de las acciones determinadas en dicho estudio, cuya ejecución no puede superar el plazo de seis (6) meses siguientes a este último término para efectos de garantizar el manejo y reducción del riesgo que comportan los anunciados deslizamientos. 21 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 3) En los recursos de apelación, el municipio de Santo Domingo (Antioquia) y Cornare no cuestionaron el hecho de que no se haya impuesto obligación alguna en contra de los demás demandados y entes públicos y privados vinculados al proceso, solamente expresan que no son los llamados a cumplir las órdenes anteriormente descritas porque, en su criterio, no están reguladas en el ámbito de sus respectivas competencias, aspectos puntuales sobre los cuales se refiere la Sala a continuación. 2.2.1 Municipio de Santo Domingo (Antioquia) 1) El municipio de Santo Domingo (Antioquia) afirma que no es la entidad encargada de acatar la orden emitida por el a-quo porque ha cumplido sus deberes legales, además, manifiesta que quienes deben “preservar el medio ambiente por la presencia de fenómenos naturales” son las autoridades ambientales. 2) Frente a lo anterior, se recuerda que la sentencia de primera instancia ordenó la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, contexto en el cual adquiere sentido que el ente municipal sea una de las autoridades públicas encargadas de garantizarlo debido a las competencias específicas consignadas por el ordenamiento jurídico sobre la materia, tal como se verifica a continuación: a) La Ley 715 de 2011, acerca de las responsabilidades para la prevención y atención de desastres prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 76.

Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…). 76.9.

En prevención y atención de desastres Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”. (negrillas fuera de texto) 22 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos b) Por su parte, la Ley 1523 de 2012 dispone que a nivel local los alcaldes son los responsables directos de la gestión del riesgo, en los siguientes términos: “Artículo 14: Los Alcaldes en el Sistema Nacional.

Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo: Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”. 3) De conformidad con lo dispuesto en las referidas normas de orden legal antes citadas no hay duda de que en el presente caso el municipio de Santo Domingo (Antioquia) es uno de los entes jurídicos de derecho público a quien le asiste la obligación de prevenir la ocurrencia de desastres en el ámbito de su jurisdicción y quien debe conocerlos, mitigarlos y manejarlos. 4) Igualmente, es necesario precisar también que la orden de protección de un derecho colectivo por parte de una autoridad judicial no en todos las casos tiene la característica de una condena de orden indemnizatorio, en consecuencia, no siempre se requiere la demostración o no del cumplimiento de los deberes a cargo de una determinada entidad, pues, lo fundamental es que se advierta la vulneración o peligro del derecho invocado y se corrobore que el ente público en cuestión sea el encargado de protegerlo o, como en este caso, de prevenir riesgos mayores. 5) En gracia de discusión, con base en las pruebas aportadas al proceso, la Sala observa que para verificar las actividades realizadas por el municipio de Santo Domingo (Antioquia) en relación con los hechos alegados, el Tribunal Administrativo de Antioquia le solicitó a dicha entidad que enviara copia de las diferentes actuaciones desplegadas por dicho ente territorial, en respuesta, la Secretaría de Planeación envió un oficio el 10 de noviembre de 2022 en el que se indicó lo siguiente: “(…) no se encontró directamente alguna actuación desplegada al respecto, sin embargo, al realizar algunas averiguaciones con personal que labora actualmente en la Administración municipal, se obtuvo manifestación verbal del contratista adscrito a la Secretaria Agroambiental donde refirió́ que en años anteriores se realizó́ una intervención que al parecer se habría ejecutado más o menos en la vigencia 2014 consistente en actividades u 23 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos obra física para el control del proceso erosivo con CORNARE en el predio en cuestión, cuyo valor fue de aproximadamente $ 25.000.000 con base en el presupuesto inicial que nos aportó́, y que según ella fue para atender punto crítico dentro del predio de la señora Elsy Peña (…).”32 (negrillas adicionales). 6) Visto lo anterior, no está idónea y suficientemente demostrado que el municipio haya ejercido medidas efectivas tendientes a mitigar, contrarrestar o evitar los problemas de deslizamiento que desde hace tiempo vienen ocurriendo en el sector de la “La Esperanza” en la vereda Piedras Blancas de dicha localidad y, en caso de haberlas realizado, estas no han sido suficientes para la mitigación del riesgo porque los problemas de deslizamiento se han agravado. 7) Sin perjuicio de lo anterior, las medidas ordenadas por el tribunal están en consonancia con las funciones legalmente atribuidas al ente municipal para la prevención y mitigación del riesgo, por cuanto es necesario realizar estudios que determinen si la zona afectada requiere ser priorizada para su intervención y, en función de esos estudios, proceder con la implementación de las medidas adecuadas para evitar un posible desastre, por lo tanto, el recurso de apelación presentado por el municipio de Santo Domingo (Antioquia) no prospera. 2.2.2 Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (Cornare) 1) En el recurso de alzada interpuesto, Cornare argumentó que le corresponde al municipio abordar la problemática de prevención del riesgo según las atribuciones establecidas en la Ley 1523 de 2012 sobre la materia, al tiempo que expresó que ha cumplido con sus funciones. 2) En respuesta a ese argumento, es relevante observar que, aunque el derecho colectivo en cuestión está relacionado con la prevención de desastres y la gestión del riesgo, la primera instancia también identificó que una de las causas de los procesos erosivos en la zona se debe a factores naturales exacerbados por la deforestación, la actividad ganadera y el uso de un camino veredal por parte de la comunidad, además, que estas circunstancias afectan también el cauce de la quebrada Santiago existente en el área en donde ocurren los hechos objeto de evaluación en este proceso. 32 Índice 69 SAMAI, primera instancia, radicación no. 05001-23-33-000-2022-00468-00. 24 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 3) Ahora bien, en cuanto a los deberes en cabeza de las corporaciones autónomas regionales sobre la gestión del riesgo, el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012 preceptúa lo siguiente: “Artículo 31: Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional.

Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen. Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

Parágrafo 1°: El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2: Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°: Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°: Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales.” (negrillas de la Sala). 4) El mandato legal referido ratifica el hecho de que Cornare no es ajena al sistema de gestión del riesgo, pues, aunque la ley determine que su papel es subsidiario, esto no la exime de su deber de implementar acciones y contribuir a la prevención del riesgo en el territorio de su competencia, sobre la base de los principios de complementariedad, subsidiariedad y concurrencia que orientan el ejercicio de la función administrativa. 25 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 5) Además, lo dispuesto en la primera parte del artículo 31 de la Ley 1523 de 2012, relacionado con el deber de apoyo que tienen las corporaciones autónomas regionales a los entes administrativos territoriales incluye “todos los estudios necesarios para el conocimiento y reducción del riesgo”, lo cual permite ratificar en esta instancia que la orden impartida por el tribunal de primer grado es acorde con las funciones de Cornare, porque, precisamente, en la parte resolutiva del fallo impugnado se hace referencia al deber de elaboración de un estudio técnico para precisar la entidad del riesgo a fin de adoptar posteriormente soluciones concretas para la reducción de la erosión y aumentar la estabilidad de la ladera afectada, razón por la cual tampoco prospera el recurso de apelación formulado por dicha entidad. 3.

Conclusión No prosperan los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Santo Domingo (Antioquia) y Cornare, el tribunal de primera instancia actuó correctamente al determinar la procedencia del presente medio de control y la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, además, se confirmó que estas entidades son las responsables de implementar las medidas necesarias para proteger dicho derecho. 4.

Condena en costas No hay lugar a condena en costas de esta instancia toda vez que no se advierte conducta temeraria o de mala fe en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia del 19 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión. 2°) Abstiénese de imponer condena en costas. 26 Expediente: 05001-23-33-000-2022-00468-01 (70.616) Demandantes: Élsy María Peña de Arboleda Protección de los derechos e intereses colectivos 3°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Presidente de la Subsección (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Salvamento de voto (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.