Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-03661-01 Accionante: “Juan” Accionado: Presidente de la República y Unidad Nacional de Protección-UNP Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela. Subtema 1: procedibilidad de la acción de tutela.
Subtema 2: derecho a la vida, a la integridad física, a la paz y a la protección personal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Unidad Nacional de Protección-UNP, en contra de la sentencia del 31 de julio de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela “Juan”, por intermedio de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso, que consideró vulnerados por el presidente de la República y la Unidad Nacional de Protección-UNP ante el incumplimiento de las medidas urgentes de protección que, a su favor ordenó el Subdirector Especializado de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección en el Trámite de Emergencia T.E. número 496 del 21 de abril de 2022. 1.2.
Hechos El actor sustentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos: 1.2.1. “Juan” es excombatiente de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo – FARC-EP y militó en el Frente 60 Jaime Pardo Leal, el cual tuvo como zona de injerencia el municipio de Argelia, Cauca. 1.2.2. El accionante afirmó que su proceso de reincorporación a la vida civil lo adelantaba en el municipio de Argelia, en la COOPERATIVA ECOMUN MULTIACTIVA AGROFORESTAL SANTA CLARA -CEMAS, conformada por signatarios del acuerdo de paz y campesinos del municipio, la cual gestiona proyectos productivos dentro de la región con miras a materializar la reconstrucción del tejido social. 1.2.3.
Indicó que, con ocasión a una petición que realizó sobre su seguridad a la UNP, la entidad profirió el Trámite de Emergencia 496 de 21 de abril de 2022, a través del cual dispuso implementar de manera urgente las siguientes medidas de seguridad en favor del actor y su núcleo familiar: “un (1) vehículo blindado nivel IIIA y dos (2) agentes escoltas con su respectiva dotación consistente en: una (01) pistola, un (01) chaleco de protección balística y un (01) medio de comunicación”.
Como medidas complementarias para el beneficiario, en el mismo acto se otorgó: “Un (1) chaleco de protección balística, un (1) botón de apoyo [y] un (1) medio de comunicación”. 1.2.4. El accionante comentó que el 24 de mayo de 2023, mientras se transportaba en el vehículo que le asignaron, fue víctima de un atentado con arma de fuego, por lo que el automotor fue impactado y debió ingresar a reparación. Sin embargo, a la fecha de presentación de la acción de tutela, la UNP no le ha asignado otro vehículo. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, pidió al juez constitucional “Imponer medida provisional alusiva a que, en el término de 12 horas posteriores al admisorio de la acción de tutela, se materialicen integralmente las medidas de seguridad previstas en el Trámite de Urgencia 496 del 21 de abril del 2022 proferida por la UNP, esto es, en lo que se encuentra pendiente por implementar: la disposición de un vehículo blindado y dos agentes escoltas”.
Como fundamentos de su petición de amparo constitucional, el accionante, expuso que el procedimiento de evaluación de la situación de riesgo debe surtir ciertas etapas que han de respetar los términos reglamentarios establecidos para el efecto, que, para este caso al ser un trámite de emergencia, demuestra un hecho de inminente riesgo para el beneficiario lo que significa que tales medias se deben implementar de manera inmediata.
No obstante, sostuvo que el artículo 2.4.1.4.8 del Decreto 299 de 2017, establece que, desde la emisión de resolución que asigna esquema de seguridad hasta la implementación de las medidas de seguridad allí dispuestas, no se debe superar el término de 5 días hábiles. En estos términos lo regula el referido decreto: “En un plazo no mayor a 5 días, la Unidad Nacional de Protección o la entidad competente, deberá implementar las medidas aprobadas” Puso de presente que, en razón de las omisiones en que está incurriendo la UNP, se encuentra expuesta su vida y su seguridad personal, al igual que las de su núcleo familiar, por lo que considera que es un sujeto de especial de protección con una alta vulnerabilidad en este momento. 1.4.
Trámite en primera instancia 1.4.1. El magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado por auto del 6 de julio de 2023, admitió la acción de tutela, decretó la medida provisional solicitada y ordenó notificar a las partes para que intervinieran en el trámite constitucional. En cuanto a la medida provisional resolvió: “TERCERO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección – UNP que, de manera inmediata, y hasta tanto se dicte fallo en el presente proceso constitucional, haga entrega al actor de un vehículo blindado nivel IIIA y asigne dos agentes escoltas con su respectiva dotación -consistente en: una (01) pistola, un (01) chaleco de protección balística y un (01) medio de comunicación, para cada uno de ellos-, en armonía con lo señalado en el precitado Oficio N° N° T.E. No 496 de 21 de abril de 2022 y con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.
Enviadas las notificaciones correspondientes, se recibieron las siguientes respuestas: 1.4.2. El presidente de la República, a través del Departamento Administrativo de la Presidencia, rindió informe en el que indicó que no es el competente para dar una respuesta frente a la situación del accionante, toda vez que la función de implementar las medidas de seguridad de acuerdo con el riesgo al que está expuesto el accionante, es del resorte de la UNP.
Así mismo, expuso que no ha adelantado ninguna acción o incurrido en una omisión que pueda incidir en el hecho de que se le brinde un esquema de seguridad al accionante. Con base en lo anterior, solicitó declarar la falta de legitimación material en la causa por pasiva respecto de la entidad dado que, no es la autoridad o representante del órgano afecta los derechos fundamentales del señor “Juan”. 1.4.3.
La Unidad Nacional de Protección - UNP, solicitó negar las pretensiones de la demanda, sostuvo que no cuenta con un parque automotor propio que se encargue de suministrar los vehículos (blindados o convencionales), que son otorgados para la protección de los beneficiarios en el marco del programa que se lidera. Razón por la cual, desde el año 2012, estructuran procesos de selección abreviada con el objeto de celebrar contratos de arrendamiento para los vehículos que se requieren.
Manifestó que el contratista responsable de arrendarle los vehículos le puso de presente que debido a la pandemia COVID-19 y la guerra entre Rusia y Ucrania se presentaba un desabastecimiento de vehículos a nivel mundial, por lo que no ha sido posible atender las obligaciones de suministrar los vehículos blindados o convencionales que requiere la UNP.
Por lo tanto, deprecó que se tuviera en cuenta la situación de fuerza mayor que se configura en el presente asunto, pues “(…) es un acaecimiento externo ajeno a la actividad que ejerce la UNP, es una situación sobreviviente con causa extraña y externa, irresistible e imprevisible (…)”. Arguyó que las situaciones expuestas de fuerza mayor en las se presenta falta de automotores y repuestos a nivel mundial y el retraso en la producción de vehículos, sumado al incremento de personas que requieren protección del programa, dificultan el cumplimiento oportuno en la implementación de medidas de protección. Sin embargo, expresó que la Unidad Nacional de Protección a través de la Subdirección de Protección demostró haberse ceñido al marco normativo y funcional del Programa de Protección y que “ha solicitado la implementación del vehículo, del cual nos encontramos a la espera de confirmación por parte de la Rentadora encargada de asignar el vehículo para su realización (sic)”.
Por otra parte, la entidad demandada sostuvo que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que a través de esta el accionante pretende desconocer los mecanismos administrativos con los que cuenta para exigir el cumplimiento de lo dispuesto en el Trámite de Emergencia 496 de 2022. Destacó que, la Corte Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia con respecto a la inconveniencia de utilizar la acción de tutela para demandar a la UNP en atención a cada caso particular, pues “por regla general – controversias de índole legal, contractual o reglamentaria no están cobijadas dentro del ámbito de aplicación de la acción de tutela, en tanto para aquellas el ordenamiento jurídico ha contemplado (sic) instrumentos judiciales para resolverlas de manera más adecuada y efectiva”. 1.5.
Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia 31 de julio de 2023, (i) negó la solicitud de desvinculación propuesta por el presidente de la República, (ii) ordenó levantar la medida provisional decretada y (iii) amparó los derechos fundamentales del accionante en los siguientes términos: “TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la integridad del ciudadano [“Juan”], vulnerados por la Unidad Nacional de Protección. En consecuencia, ORDENAR al director de la UNIDAD NACIONAL DEL PROTECCIÓN - UNP que, de manera inmediata, restituya el esquema de protección ordenado al actor a través de la Oficio N° T.E. No 496 de 21 de abril de 2022 (…)”.
El juez constitucional de primera instancia consideró que se encontraban satisfechos todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela, en la medida en que (i) el señor “Juan” está legitimado en la causa por activa, al ser el directamente afectado por la presunta omisión de las autoridades accionadas; (ii) la acción de amparo fue promovida dentro de un término razonable, y (iii) el actor no cuenta con otro medio judicial expedito y eficaz que garantice la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso, aunado a que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta el atentado del que fue víctima el señor “Juan”.
Adicionalmente, sostuvo que en virtud del punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, celebrado entre el Estado de Colombia y los miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC EP, se pactaron obligaciones específicas a cargo del Gobierno Nacional, entre las que se encuentra el “Programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo”.
Así entonces, con la finalidad de dar cumplimiento a esto, se profirió el Decreto 299 de 23 de febrero de 2017, por medio del cual se adopta y reglamenta el “Programa de protección especializada de seguridad y protección, que se encuentra incorporado al Decreto 1066 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.
El a quo indicó que se encuentra acreditado que, el 21 de abril de 2022, mediante el oficio T.E. 496 de 2022, la UNP otorgó la implementación de medidas de protección en favor del aquí accionante y de su núcleo familiar, sin embargo, el 24 de mayo de 2023 le fue retirado el esquema de seguridad al accionante porque el vehículo resultó averiado por un “atentado con arma de fuego” y hasta la fecha no le ha sido restituido el esquema de protección. Para el juez de primera instancia, existió una clara e innegable amenaza a los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la integridad del señor “Juan”, con ocasión de la omisión de la Unidad Nacional de Protección – UNP de restituirle el esquema de protección temporal asignado, con ocasión del Trámite de Emergencia 496 de 21 de abril de 2022.
Al punto, resaltó que las medidas temporales de protección decretadas en aplicación del Trámite de Emergencia previsto en el artículo 2.4.1.4.9 del Decreto 1066 de 2015 únicamente pueden ser modificadas o eliminadas por la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, de conformidad con el inciso segundo del artículo citado, que señala “[d]entro de los diez (10) días siguientes a la aplicación de las medidas, se deberá informar a la Mesa Técnica.
La Mesa Técnica analizará las medidas adoptadas y las podrá ratificar, modificar o eliminar según el caso”. Adicionalmente, la autoridad judicial de primer grado, conminó a la UNP para que haga uso de todos los mecanismos legales y contractuales de urgencia, a efectos de evitar que se materialice la amenaza a los derechos fundamentales de actor. 1.6.
Impugnación La UNP presentó escrito de impugnación contra la decisión de primera instancia y manifestó que dio cumplimiento al fallo de primera instancia y por ende se restableció el esquema de seguridad del señor “Juan”. En cuanto al vehículo requerido por el actor, indicó que, según la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección, “una vez consultadas las bases de datos se logró establecer que el vehículo de placas HIX659, ingresó al taller el 09-08-2023 y salió el 11-08-2023, para el día de hoy se encuentra operativo en el esquema”.
Al margen de lo anterior, la entidad accionada expresó su inconformidad con los argumentos del fallo de primera instancia. Arguyó que las situaciones de fuerza mayor, en las que se presentan falta de automotores y repuestos a nivel mundial, aunado al incremento de personas que requieren protección del programa, dificultan el cumplimiento oportuno en la implementación de medidas, contingencia que la UNP intenta superar, pero que desbordan el alcance de la misma.
Por último, la entidad accionada solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, en la medida que se realizó la entrega efectiva del vehículo blindado al señor “Juan” y que el hecho que el hecho que dio origen a la presente acción de tutela ya cesó. La magistrada ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto del 22 de agosto de 2023, concedió la impugnación interpuesta por la entidad accionada.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
Conforme con la disposición referida, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. 2.2.1. La Sala de Subsección conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1581 de 2012 y la sentencia T-973 de 2011, en tanto el caso involucra a un sujeto de especial protección estatal, por ser un exmiembro de las FARC con dificultades en la implementación de su esquema de seguridad, adopta como mecanismo de protección a la intimidad del actor, la supresión de datos que permitan su identificación y, en consecuencia, reemplaza su nombre por el de “Juan”. 2.2.2.
“Juan” se encuentra legitimado en la causa por activa, toda vez que actúa con la finalidad de solicitar el amparo de los derechos fundamentales de los que es titular, los cuales consideró conculcados por las accionadas. Ahora bien, esta Subsección también encuentra legitimada por pasiva a la Unidad Nacional de Protección, ya que, el acto administrativo del que se alega la omisión que causa la vulneración de derechos fundamentales lo dictó esta entidad, así mismo, las pretensiones del actor van encaminadas a que se dicten órdenes en contra de la UNP en el marco de sus competencias.
Por otra parte, respecto del presidente de la República, esta Subsección, contrario a lo que concluyó el juez constitucional de primera instancia, considera que, carece de legitimación en la causa por pasiva en razón a que, el artículo 86 de la Constitución Política establece que, el trámite de tutela está dirigido a proteger los derechos fundamentales cuando quiera que estos “resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
En concordancia con lo anterior, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 dispone que, “[l]a acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”. En el caso bajo estudio, no fue demostrada la participación o ejecución de conducta alguna por parte del presidente de la República, en los hechos que se describen como generadores de la afectación de los derechos fundamentales del accionante, esto es, en el incumplimiento por parte de la UNP del Trámite de Emergencia 496 de 21 de abril de 2022, razón suficiente para declarar que esta Sala declara la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por consiguiente, se revocará la decisión en este punto. Consecuente con lo hasta aquí expuesto, la Unidad Nacional de protección -UNP- es la llamada a responder por la vulneración de los derechos iusfundamentales del aquí tutelante. 2.2.3. Seguidamente, en lo concerniente al requisito de inmediatez, la Sala acoge el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-020 de 2022, en la que, precisó que el transcurso del tiempo no resulta un impedimento para que la acción sea procedente en casos como el presente porque, existen motivos que justifican la demora, entre ellos, que los esquemas de seguridad fueron ordenados por la Unidad Nacional de Protección y esas disposiciones se incumplieron en la medida en que la protección no se entregó o los esquemas dispuestos se descompletaron o se retiraron.
En el caso concreto bajo estudio se demostró, conforme el relato del accionante, y la contestación de la Unidad Nacional de Protección, que el señor “Juan” es un desmovilizado de la FARC E.P., y que su condición de riesgo es extraordinaria. En segunda medida, pudo constatar la Sala, que el acto administrativo en el que la UNP otorgó el esquema de seguridad al señor “Juan”, fue proferido el 21 de abril de 2022 y se venía ejecutando desde esa fecha.
Sin embargo, la prestación de dicho esquema de seguridad fue interrumpida desde el 24 de mayo de 2023, día en el cual el accionante sufrió un atentado en el que el vehículo asignado fue averiado por impactos de bala. Por consiguiente, con ocasión a este suceso solicitó un vehículo de reemplazo, con el fin de que su esquema de seguridad fuera restituido, pero hasta la fecha de radicación de la presente acción de tutela, 5 de julio de 2023, este no ha sido reestablecido, por lo que, la vulneración de garantías fundamentales ha permanecido en el tiempo. 2.2.4.
La subsidiariedad presupone que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que el actor acuda a la solicitud de amparo para debatir la constitucionalidad de actos administrativos, al contar con la posibilidad de controvertir aquellas decisiones de la administración ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, escenario natural de protección de los derechos.
Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede la acción de amparo, cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión. De cualquier manera, estos eventos parten de un examen concreto en el que el juez valore la efectiva protección del derecho fundamental, como lo ha establecido la Corte Constitucional, a saber: “La Corte ha objetado la valoración genérica del medio de defensa ordinario, pues ha considerado que en abstracto cualquier mecanismo judicial puede considerarse eficaz, dado que la garantía mínima de todo proceso es el respeto y la protección de los derechos constitucionales de los asociados.
Por esta razón, la jurisprudencia ha establecido que la eficacia de la acción ordinaria solo puede prodigarse en atención a las características y exigencias propias del caso concreto, de modo que se logre la finalidad de brindar plena y además inmediata protección a los derechos específicos involucrados en cada asunto”. También es procedente la acción, como mecanismo transitorio, cuando el tutelante está ante la presencia de un perjuicio irremediable definido por la Corte Constitucional a partir de la reunión de los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho.
Pues bien, para el caso en estudio, la Sala procede a definir si existen mecanismos diferentes a la acción de tutela, que resulten eficaces e idóneos, para salvaguardar los derechos fundamentales invocados. En este orden y si se analiza con detenimiento el escrito de tutela, esta Subsección colige que la pretensión principal del actor está encaminada a la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la paz y a la integridad personal que considera vulnerados por el incumplimiento de la resolución que le otorgó esquema de seguridad debido a la situación de riesgo excepcional en la que se encuentra.
En ese orden de ideas, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no sería el medio idóneo para obtener dicha protección, más aún, si se tiene en cuenta que, no se está cuestionando el contenido del acto administrativo, sino su implementación y cumplimiento. En igual sentido, la acción de cumplimiento no resulta eficaz para procurar la garantía oportuna de los referidos derechos de índole constitucional, ya que esta procede según el artículo 8 de la ley 393 de 1997 “( ) contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos”.
A lo anterior hay que sumarle que, la Corte Constitucional ha considerado pertinente solicitar, vía acción de tutela, la protección del derecho a la vida, a la paz, y a la integridad personal, cuando frente a dicha salvaguarda no exista en el ordenamiento jurídico otro mecanismo que haga posible su efectiva materialización. Adicionalmente, no se puede pasar por alto que, además del argumento expuesto, que de por sí da cuenta de que existe una necesidad apremiante respecto a la implementación del esquema de seguridad que le fuera otorgado a “Juan” en el Trámite de Emergencia 496 de 21 de abril de 2022 por la UNP, la Corte Constitucional en sentencia SU-020 de 2002 hizo visible la situación actual de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, así como los defensores de derechos humanos, quienes se enfrentan a riesgos específicos, dado el creciente número de asesinatos y amenazas de muerte, por lo que resulta jurídicamente injustificado imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma.
En ese orden de ideas, el medio de control que resultaría procedente para obtener el cumplimiento del mencionado acto administrativo no sería eficaz para garantizar el derecho fundamental a la vida, a la paz y a la integridad personal, de conformidad con lo hasta aquí planteado, pues, no actúa con el mismo grado de prontitud que la acción de tutela, trayendo como consecuencia la postergabilidad, en grado casi que indefinido, de la protección efectiva de la máxima garantía iusfundamental, esto es, el referido derecho a la vida.
Así las cosas, se tiene por superado el requisito de subsidiariedad y procede la Sala a efectuar el estudio de fondo que resulte pertinente. 2.3. Problema jurídico Corresponde definir, en esta instancia, si la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la paz, a la integridad personal, a la vida, y a la tranquilidad, de “Juan”, ante el incumplimiento de lo dispuesto en el Trámite de Emergencia 496 de 21 de abril de 2022, emitido por la misma entidad, que ordenó implementar, en su favor, un esquema de seguridad por el riesgo extraordinario en el que se encuentra. 2.4.
Solución al problema jurídico Para dar respuesta al problema jurídico, es necesario hacer un breve recuento del marco normativo de los derechos fundamentales a la vida, a la tranquilidad y a la paz (2.4.1). Tras ello, definir si (2.4.2.) la Unidad Nacional de Protección UNP, conculcó las citadas garantías. 2.4.1. El artículo 2 de la Constitución describe como fines esenciales del Estado: “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes previstos en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. El artículo 11 de la Carta Política enuncia la inviolabilidad del derecho a la vida, por su parte el artículo 22 describe a la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.
Así mismo la Corte Constitucional enunció respecto al derecho a la tranquilidad que, “(…) toda persona tiene derecho a vivir en condiciones de paz y tranquilidad. La paz como derecho supone la relación social, se manifiesta como la convivencia ordenada entre los ciudadanos. La tranquilidad individual es un derecho personalísimo derivado de la vida digna, es una tendencia inherente al ser personal y un bien jurídicamente protegible que comprende el derecho al sosiego, que se funda en un deber constitucional, con lo cual se mira el interés general.
De ahí que jurídicamente sea diferente el derecho constitucional a la paz, que es un derecho social, con el derecho a la tranquilidad de una persona que es una prerrogativa subjetiva; luego, cuando este se perturba existen otras vías judiciales distintas a la acción de tutela, salvo el caso que se ocasione un perjuicio irremediable. Es evidente que el ser humano tiene derecho a la tranquilidad y como tal este derecho constituye un bien jurídico protegible por el Estado y la sociedad; es así como la tranquilidad es uno de los deberes previstos en el artículo 95, numeral 6 Superior”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en lineamientos acogidos por la Corte Constitucional ha considerado que, el derecho a la vida es un derecho humano fundamental, cuyo goce pleno es un prerrequisito para el disfrute de todos los demás derechos. De no ser respetado, todos los derechos carecen de sentido. Respecto a la protección a la vida en casos como el presente, en los que se cuestiona la omisión en implementar un esquema de seguridad a quien ya le ha sido reconocido ese beneficio por parte de la Unidad Nacional de Protección, la Corte Constitucional ha precisado que, el derecho fundamental directamente vulnerado es el derecho a la seguridad personal, que como fundamental debe ser garantizado y preservado por el Estado, que debe adoptar las medidas de protección necesarias.
En concordancia con estos deberes, las autoridades tienen una serie de obligaciones relacionadas con la debida diligencia respecto de la valoración y determinación de las amenazas. Su incumplimiento también conduce a la vulneración de este derecho. Estos deberes también están referidos a la adopción oportuna de las medidas de protección adecuadas.
Sumado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunos elementos para la protección del derecho a la seguridad personal que, incluyen, entre otros: “El deber de identificación del riesgo extraordinario, el cual implica un elemento de oportunidad y no exige la petición del interesado. En consecuencia, las autoridades deben identificar de forma tempestiva su existencia e informarlo al afectado.
El deber de valoración del riesgo, el cual implica un análisis de las características y la fuente del riesgo identificado. Por lo tanto, su examen debe estar sustentado en estudios cuidadosos y técnicos de la situación individual. El deber de definir e implementar oportunamente las medidas de protección. Aquellas deben ser específicas, adecuadas y suficientes para evitar la materialización del riesgo y brindar protección eficaz.
De esta manera, la actuación del Estado implica no solo la identificación y cualificación del riesgo excepcional que se cierne sobre las personas, sino que también exige, de manera principal, que se adelante una actuación efectiva dirigida evitar que el mismo se materialice. El deber de evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección correspondientes.
En concreto, con los criterios de oportunidad y suficiencia referidos previamente, las autoridades con competencias en la materia deben revisar periódicamente la situación para establecer la necesidad de adoptar medidas acordes con la evolución del riesgo. El deber de brindar una respuesta efectiva ante situaciones de concreción del riesgo.
En efecto, la actuación no se agota con las medidas de protección, sino que, materializadas las situaciones de riesgo, es imperativa la adopción de medidas dirigidas a mitigar sus efectos. Un deber de abstención en la creación de riesgos. En particular, la administración no puede adoptar decisiones que generen o aumenten un riesgo extraordinario para las personas.” La protección de la vida y la seguridad personal de la población firmante del Acuerdo de Paz, como lo enunció recientemente esta Sala de Subsección en sentencia del 28 de octubre de 2022, radicado 11001-03-15-000-2022-04874-00, conlleva una connotación especial, al ser considerada esta población como sujeto de especial protección estatal, de conformidad con el Derecho Internacional Humanitario, en gracia a su decisión de deponer las armas para sustituirlas por el ejercicio activo de la participación política y democrática y como una garantía de no repetición que contribuya realmente a la estabilización y consolidación de la paz.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia SU-020 de 2022, declaró el Estado de Cosas Inconstitucional, al considerar un bajo nivel de cumplimiento en la implementación del componente de garantías de seguridad en favor de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, de sus familias y de quienes integran el nuevo partido político Comunes y reiteró que “si bien la coordinación de la estrategia integral de protección está actualmente a cargo de la UNP, la defensa del derecho a la vida y la seguridad personal son deberes asignados al Estado que anteceden a esta entidad”. 2.4.2.
En el caso concreto, el señor “Juan” reclamó que desde el 24 de mayo de 2023 (fecha del atentado) la UNP dejó de dar cumplimiento al Trámite de Emergencia 496 de 21 de abril de 2022 en el que, la Unidad Nacional de Protección calificó como riesgo extraordinario la situación en la que vive el accionante y ordenó, poner a su disposición como medida de protección: “un (1) vehículo blindado nivel IIIA y dos (2) agentes escoltas con su respectiva dotación consistente en: una (01) pistola, un (01) chaleco de protección balística y un (01) medio de comunicación”.
Como medidas complementarias para el beneficiario, en el mismo acto se otorgó: “Un (1) chaleco de protección balística, un (1) botón de apoyo [y] un (1) medio de comunicación”. Las medidas de protección adoptadas son extensivas a su núcleo familiar. De las pruebas allegadas al presente expediente y del contenido de la respuesta que suministró la entidad accionada, la Sala encuentra acreditado que desde el 24 de mayo de 2023 le fue retirado el esquema de seguridad al señor “Juan”, porque resultó averiado el vehículo por un atentado con arma de fuego.
Así lo sostuvo en la contestación de la demanda la UNP: «II. VEHÍCULO Desde el GISFM hago trazabilidad de correo enviado por el grupo de Automotores: Cordial saludo. De manera atenta informo que el vehículo de placas HIX659 ingresó a taller el día 25 de mayo de 2023 y la rentadora indicó que por los nuevos contratos ya no pertenece a la zona, razón por la cual desde el Grupo de Automotores se realizó la solicitud a la nueva rentadora y se está a la espera de confinación de disponibilidad».
Por lo tanto, resulta evidente que, el esquema de seguridad del señor “Juan” no se continuó brindando en debida forma, bajo lo establecido en el Trámite de Emergencia 496 de 21 de abril de 2022. Así entonces, ante la suspensión de las medidas de protección se denota una amenaza a los derechos fundamentales del accionante. La omisión de la UNP de restituirle lo asignado al señor “Juan”, pone en peligro el bien jurídico de la vida.
Aunado a lo expresado, es menester poner de presente que las medidas temporales de protección decretadas en virtud del trámite de emergencia previsto en el artículo 2.4.1.4.9 del Decreto 1066 de 2015 únicamente pueden ser modificadas o eliminadas por la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, de conformidad con el inciso segundo del artículo citado, que establece que “[d]entro de los diez (10) días siguientes a la aplicación de las medidas, se deberá informar a la Mesa Técnica.
La Mesa Técnica analizará las medidas adoptadas y las podrá ratificar, modificar o eliminar según el caso”. Situación que no ocurrió en el asunto bajo estudio, dado que desde el 24 de mayo de 2023 y con ocasión al incidente en el que resultó averiado el vehículo blindado, se dejó de brindar el esquema de protección, sin que mediara decisión alguna por parte de la Mesa Técnica.
Para la Sala de Subsección las explicaciones de la Unidad Nacional de Protección no la eximen del cumplimiento del acto administrativo T.E. 496 que la misma entidad emitió el 21 de abril de 2022, lo anterior en consideración a que, no es aceptable imponer a quien requiere de un esquema de salvaguarda, la carga de soportar los problemas administrativos que aduce tener la entidad para hacer efectivo el cumplimiento de su deber legal, máxime, cuando lo que está en riesgo es la vida e integridad personal del adjudicatario del esquema y la de su familia, y cuando se está vulnerando efectivamente, con la dilación en la implementación del plan de protección, el derecho a la seguridad personal, a la paz y a la tranquilidad.
Como ha precisado la Corte Constitucional es imperativa la adopción de las medidas de protección a efecto de mitigar el riesgo, porque, de nada sirve, evaluar el riesgo, identificar el mismo y establecer medidas de mitigación, si no se implementan oportunamente estas últimas. Ahora bien, resulta importante que la Sala precise a la entidad accionada que, no tiene competencia para emitir pronunciamiento respecto del presunto incumplimiento contractual de las empresas que prestan el servicio de arrendamiento de vehículos a la Unidad Nacional de Protección, por tanto, tampoco la tiene para calificar, si el incumplimiento contractual está o no justificado por fuerza mayor.
Por otro lado, la Subsección tampoco accederá a la solicitud de declarar improcedente la acción, al no encontrar acreditado que “Juan” con su interposición pretendió desconocer los procedimientos establecidos por la ley para ser beneficiario del programa de protección desnaturalizando la esencia subsidiaria y residual de la acción de tutela.
Ello porque, el accionante no pretende que se le reconozca como beneficiario del programa, pues esta calidad la ostenta desde el 21 de abril de 2022, y porque, tampoco encontró acreditado que el actor desconozca lo que en derecho resolvió la Unidad Nacional de Protección, o, pretenda crear una nueva instancia judicial ante el juez de tutela, puesto que su reclamación propende única y exclusivamente por la asignación debida y en los términos dispuestos, del esquema de protección por la situación de riesgo en la que se encuentra, tal y como lo determinó la accionada en el T.E. 496, tantas veces citado.
Ahora bien, en lo relativo a la solicitud de la entidad accionada de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, esta Colegiatura encuentra que no es posible acceder a tal pedimento, pues no están dados los presupuestos para ello. Para el efecto, es preciso indicar que si bien la Corte Constitucional ha reiterado que “ante la alteración o la desaparición de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial”, esta ocurre “cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que, como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante”.
La Sala advierte que, una vez revisadas las actuaciones surtidas al interior del trámite, se constató que la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección informó que: “Frente al vehículo del beneficiario (…), me permito informar que una vez consultadas las bases de datos se logró establecer que el vehículo de placas HIX659, ingresó al taller el 09-08-2023 y salió el 11-08-2023, para el día de hoy se encuentra operativo en el esquema”.
Así las cosas, esta judicatura encuentra que: i) por un lado, lo informado por la entidad accionada no coincide con los datos del solicitante de amparo, y ii) por otro lado el supuesto cumplimiento por parte de la UNP se dio hasta el 11 de agosto de 2023 y la sentencia de primera instancia se profirió el 31 de julio de 2023. Lo anterior, aunado al hecho de que a pesar que la entidad aportó unos pantallazos de correos electrónicos que describen un trámite interno encaminado a cumplir la orden de tutela de primera instancia, lo cierto es que ninguno es concluyente en demostrar que esta se haya efectuado, pues lo único que se afirma es que el vehículo se encuentra operativo y en todo caso, dichas actuaciones son producto de la orden de tutela objeto de impugnación. 2.5.
Decisión La Sala concluye que la UNP desatendió sus obligaciones al no restituir en el esquema de protección del señor “Juan” el vehículo blindado, y por consiguiente confirmará la decisión de primera instancia que concedió el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral primero de la sentencia del 31 de julio de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que, negó la solicitud de desvinculación propuesta por el presidente de la República y en su lugar DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 31 de julio de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que, amparó los derechos fundamentales del señor “Juan”, atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
TERCERO. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación efectuar las anotaciones y ajustes que correspondan en los sistemas de información, a fin de mantener en reserva la identidad del accionante y los documentos que presentó la UNP al dar contestación al escrito de tutela.
CUARTO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
QUINTO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala SABF