Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionantes: HERNÁN NEIRA SALGUERO Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tesis: No es procedente la acción de tutela que se interpone más de seis meses después de la fecha en la que ha sido notificada la decisión que se considera violatoria de derechos fundamentales, si la parte actora no presenta argumentos válidos que expliquen la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Hernán Neira Salguero, por intermedio de apoderado, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
El señor Hernán Neira Salguero solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones dignas, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 31 de enero de 2019 y de la sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que modificaron el fallo del 13 de enero de 2015, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho promovida contra la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural1. 1.2.
Como hechos que antecedieron a la acción de tutela, el señor Hernán Neira Salguero interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el objeto de que se declarara la nulidad del acto administrativo número 20111110093501 del 20 de abril de 2011, y que a título de restablecimiento del derecho: (i) se declarara la existencia de una relación laboral con la entidad demandada, la cual presuntamente se ocultó bajo una ficticia relación de contratos de prestación de servicios, (ii) se condenara a la demandada al pago de todos los derechos salariales y prestacionales con los ajustes legales respectivos, (iii) se condenara al pago de aportes de seguridad social y (iv) se condenara a la devolución de los valores descontados por concepto de retención en la fuente2. 1.3.
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamentó en que el accionante fue funcionario del Instituto de Mercadeo Agropecuario (Idema) por más de 16 años, hasta la fecha de liquidación de dicho instituto, que tuvo lugar el 31 de diciembre de 1997. Posteriormente, fue contratista del Ministerio de Agricultura3, desde el 16 de enero de 1998 hasta el 28 de diciembre de 2008, con periodos de interrupción entre cada contrato.
Entonces, alegó que la forma de vinculación laboral desconoció el principio de la realidad sobre las formas, de acuerdo con los pronunciamientos que al respecto ha emitido la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 1.4. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, quien profirió sentencia el 13 de enero de 2015, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al 1 Proceso que se identificó con la radicación 25000-23-25-000-2011-01000-01. 2 Tomado de la sentencia del 31 de enero de 2019, obrante en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considerar que estaba probada la existencia de una relación laboral formal entre las partes. Contra la anterior decisión, las partes presentaron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de sentencia del 31 de enero de 2019, la cual modificó el fallo del a quo, declarando parcialmente probada de oficio la excepción de prescripción extintiva, respecto de las prestaciones sociales a que tenía derecho el accionante por los periodos comprendidos entre el 16 de enero de 1998 y el 28 de diciembre de 2007, y condenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a pagar al señor Hernán Neira Salguero las prestaciones sociales y demás acreencias laborales, por un total de 11 meses y 24 días reconocidos como contrato realidad.
La parte demandante presentó solicitud de adición y aclaración del fallo de segunda instancia, al considerar insuficiente el análisis en lo referente a la prescripción extintiva del derecho, la cual fue resuelta a través de sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023, que se adicionó la del 31 de enero de 2019 en el sentido de: “(…) indicar dos aspectos: 1) la declaración de oficio de la excepción de prescripción extintiva de derechos es consecuencia de las 6 interrupciones de contratos que se produjeron y la no reclamación oportuna del derecho, motivo claro para establecer la prescripción de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 30 de diciembre de 2007 y, ii) no tiene vocación de prosperidad el reproche manifestado por el apoderado del señor Hernán Neira Salguero en su escrito de apelación presentado el 3 de febrero de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.” 1.5.
El accionante adujo en la tutela que las decisiones atacadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial fijado en los siguientes pronunciamientos, lo que generó una diferencia económica representativa en la condena: (i) La sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16) SUJ2-025- Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21, “en la cual se establece que la ‘interrupción’ entre una y otra contratación estatal debe corresponder al término de 30 días hábiles, es decir, que antes de ese término, no hay interrupción, y por ende, no corre el término de prescripción, entre una y otra vinculación”, pues considera que la aclaración y adición de sentencia del 31 de agosto de 2023, comete un error “al desconocer que el trámite de adición de la sentencia, como institución procesal, solo procede dentro del mismo término de ejecutoria de la sentencia objeto de la medida, es decir, cuando aún no se inviste del manto de la cosa juzgada.
Luego, mutatis mutandi, no es válido predicar que emerge el efecto de cosa juzgada para negar la aplicación de un fallo de unificación, cuando el asunto no ha finiquitado en toda su expresión ante la jurisdicción”. (ii) La sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, identificada con la radicación número 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15), dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, “en la cual se fijó que el término de interrupción para efectos de la prescripción lo era el de 15 días conforme a lo establecido en el artículo 10 del decreto ley 1045 de 1978”.
(iii) La “Sentencia dictada el 26 de julio de 2018 (posterior a la anterior) con ponencia del Dr. César Palomino Cortés”, la “Sentencia dictada el 4 de mayo de 2017 con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez” y la “Sentencia dictada el 23 de junio de 2016 con ponencia del Dr. Luis Rafael Vergara Quintero”. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, remitió copia del expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con la radicación número 25000-23-25-000-2011-01000-00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
La parte accionada y los demás vinculados al trámite constitucional en calidad de terceros con interés guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
HECHOS 3.2.1. El señor Hernán Neira Salguero interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el objeto de que se declarara la existencia de una relación laboral con la entidad demandada y se le condenara al pago de todos los derechos salariales y prestacionales con los ajustes legales respectivos. 3.2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través sentencia del 13 de enero de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 3.2.3. Las partes interpusieron recurso de apelación y, mediante proveído del 31 de enero de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, modificó el fallo de primera instancia declarando parcialmente probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho, respecto de las prestaciones sociales causadas entre el 16 de enero de 1998 y el 28 de diciembre de 2007, y ordenó pagar a la parte demandante el valor de las pretensiones sociales y demás acreencias laborales por 11 meses y 24 días, reconocidos como contrato realidad.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.4. El demandante presentó solicitud de adición y aclaración del fallo de segunda instancia, respecto del análisis realizado frente a la prescripción extintiva del derecho, entre otros asuntos, la cual se resolvió en sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023. 3.2.4.
El demandante interpuso acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales por las anteriores providencias.
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales En ese orden, corresponde a la Sala analizar, en primer lugar, si es procedente decidir de fondo la acción de tutela promovida por Hernán Neira Salguero con ocasión de la sentencia del 31 de enero de 2019 y la sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que modificaron el fallo del 13 de enero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 3.3.2.
El requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales 3.3.2.1. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, éste debe formularla en un plazo razonable y proporcionado que se contabiliza a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues aceptar lo contrario desvirtuaría el carácter excepcional de la acción de tutela.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, mediante sentencia de unificación4 de 5 de agosto de 2014, en lo concerniente a la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en los casos que se controvierten providencias judiciales, consideró que dicha exigencia, por regla general, se debe tener por cumplida cuando la acción se interpone dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se pretende controvertir.
Este plazo, en todo caso, es indicativo, por lo que deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante. A este mismo respecto, en sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “[…] (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados;
(ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes[…]”. En adición, la corporación reiteró que no existe un término de caducidad para acudir al amparo constitucional, de manera que cada caso debe ser analizado en concreto, teniendo en cuenta todos los matices y circunstancias que puedan presentarse en el curso de los hechos.
Por lo mismo, la Corte Constitucional ha establecido criterios excepcionales para valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que hubiese transcurrido un período superior al razonable desde que comenzó la vulneración o amenaza de derechos que se reclama. En ese orden de ideas, uno de tales criterios excepcionales es el relativo a que el escrito de demanda despliegue un mínimo de carga argumentativa en aras de acreditar: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes;
(ii) si esta inactividad vulnera el núcleo 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01 (M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados, y (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición. Una vez verificado lo anterior, el juez constitucional deberá examinar las circunstancias propias del caso objeto de su estudio, en aras de establecer si éstas se adecúan a los criterios excepcionales fijados por la Corte Constitucional, los cuales pueden responder a parámetros de índole subjetiva u objetiva según corresponda, a saber: El subjetivo, es aquel que se circunscribe a las condiciones especiales del sujeto o sujetos que instauran la acción de tutela.
Así pues, el juez constitucional deberá evaluar: (i) si el demandante pertenece a un grupo vulnerable; (ii) si de conformidad con la situación personal o coyuntural del actor no era posible acudir de forma inmediata al juez constitucional; (iii) si el accionante se encuentra en condiciones de aislamiento geográfico o de vulnerabilidad económica que le impidieron ejercer la tutela;
(iv) si está en estado de indefensión que le impidió hacer uso de la acción de tutela, y (v) si la vulneración a los derechos fundamentales ha sido permanente en el tiempo. Por su parte, el criterio objetivo hace referencia a aquellos eventos en que la Corte Constitucional haya expresamente determinado un plazo especial para la interposición del amparo dada las condiciones propias del caso en concreto. 3.3.2.2.
En el caso bajo examen, la Sala advierte que el accionante ataca la sentencia del 31 de enero de 2019 y la sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que modificaron el fallo del 13 de enero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada bajo el radicado número 25000-23-25-000-2011-01000-01.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, de conformidad con la información registrada en el aplicativo SAMAI, la sentencia complementaria del 31 de agosto de 2023 fue notificada por edicto el 3 de noviembre de 20235 y, a su vez, la solicitud de amparo fue radicada el 10 de mayo de 20246, es decir, que se superó el lapso que la jurisprudencia constitucional ha estimado como razonable para la interposición de las acciones de tutela contra providencias judiciales.
En tal sentido, resulta pertinente enfatizar que la actuación desplegada por la actora no resulta razonable ni proporcional, pues lo que se persigue a través de la acción de tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales que se estiman conculcados, lo que supone y amerita una gestión diligente de su parte. Esto no se cumplió en el sub lite y el accionante no expuso ninguna justificación razonable para la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Siendo así, esta Sala encuentra que esta acción de tutela no cumple con el presupuesto de inmediatez en relación con las providencias cuyos fundamentos se atacan, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes presupuestos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. 3.4.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, al constatar la ausencia del requisito de inmediatez respecto de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 5 Visible en el proceso de segunda instancia en índices 39 y 40 de SAMAI. 6 De acuerdo con la información registrada en el siguiente enlace del aplicativo SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202402351001 100103 Radicación: 11001 03 15 000 2024 02351 00 Accionante: Hernán Neira Salguero 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Hernán Neira Salguero, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.