CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: DIANA CAROLINA GUTIÉRREZ CASTRILLÓN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Diana Carolina Gutiérrez Castrillón contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 14 de septiembre de la presente anualidad la señora Diana Carolina Gutiérrez Castrillón, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con ocasión de la providencia proferidas por el 10 de febrero de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-02833-01.
Formuló las siguientes pretensiones: Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 Por medio de la presente solicito a los Magistrados del Consejo de Estado como órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo: 1.
Amparar a Diana Carolina Gutiérrez Castrillón, los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, previstos en los artículos 13, 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia respectivamente, y en consecuencia: 1.1. Dejar sin efectos las Sentencia de Segunda instancia proferida el 10 de febrero de 2022 (notificada el 14 de marzo de 2022), por parte del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante la cual confirmó en todo su contenido la providencia de primera instancia emitida el 12 de febrero de 2020, por parte de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido bajo Radicado N° 25000-23-42-000- 2018-02833-00(01), contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1.2.
Se ordene al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, que profiera nueva providencia en la que se tenga como fundamento el pago tardío, parcial e incompleto de las cesantías causadas en el año 2016, efectuado por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a la accionante; y como efecto se disponga el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el numeral 3°, del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2017 y el 20 de diciembre de 2017 (fecha en la cual se realizó el pago completo de esta prestación). 1.2 Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: Manifiesta la accionante que, durante el año 2016, prestó sus servicios para la Rama Judicial, Consejo de Estado, sin solución de continuidad, del 1° al 31 de enero en el cargo de auxiliar judicial; del 1° de febrero al 11 de abril como sustanciador nominado; y, del abril al 31 de diciembre de esa anualidad en el cargo de oficial mayor.
Señaló que, mediante Resolución N° 1994 del 31 de enero de 2017 se le reconoció, por concepto de cesantía anualizada, la suma de $1’144.980, correspondiente al periodo comprendido entre el 2 de noviembre al 31 de diciembre de 2016. Contra Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 esta decisión se interpuso el recurso de reposición, a lo cual se accedió en Resolución N° 6447 del 17 de octubre de 2017, en la cual se adicionaron los días no incluidos en la resolución inicial; acto administrativo en virtud del cual, el 20 de diciembre siguiente, fue cancelada al fondo de cesantías, la suma de $5´325.649.
El 25 de abril de 2018, la señora Gutiérrez Castrillón presentó una petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, desde el 15 de febrero de 2017, hasta el 20 de diciembre de 2017, a lo cual no se dio respuesta.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la hoy accionante demandó a la Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto ficto negativo generado por la falta de contestación al derecho de petición presentado el 25 de abril de 2018, a través del cual se negó la cancelación y el reconocimiento de la sanción moratoria generada por el pago tardío de las cesantías causadas en el año 2016.
Mediante providencia del 12 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en sentencia del 10 de febrero de 2022. 1.3 Argumentos de la tutela Como fundamento de la acción de la referencia, la parte actora alegó que, en la sentencia del 10 de febrero de 2022, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria de los documentos obrantes en el expediente que demostraban que se realizó un pago parcial de cesantías en el mes de febrero de 2017 y que a finales de la misma Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 anualidad se efectuó el pago de lo adeudado de manera tardía, por lo que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria correspondiente.
De otra parte alegó la violación directa a la Constitución al no dar aplicación a los principios de in dubio pro operario ni pro homine en el pago tardío de las cesantías anualizadas, en el sentido de que la regulación actual de la sanción moratoria «no prevé el supuesto de hecho del pago parcial y tardío de esta prestación» por lo que «en caso de cumplimiento parcial de la obligación de la entidad empleadora de pagar esta acreencia laboral, se constituya en incumplimiento de la misma, y por ende se cause la sanción por no haber acatado la disposición normativa plenamente».
Finalmente, alegó la configuración del defecto sustantivo por no dar aplicación al numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1999 que describe el supuesto de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 15 de septiembre de 2022, se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara a los magistrados que integran la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, como parte demandada y, como tercero con interés, al director ejecutivo de Administración Judicial.
Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada ponente de la decisión atacada, rindió en informe respectivo y solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, pues la accionante pretende usar la acción de la referencia para reabrir un debate ya definido en las instancias judiciales correspondientes.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 Adujo que, tal como se expuso en la sentencia que hoy se discute, la sanción moratoria fue establecida como una sanción para el empleador que omite el pago de las cesantías, mas no mora castigar al mismo por una inconsistencia en la liquidación que finalmente fue corregida.
Bajo este contexto, señaló que no existe vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, así como tampoco se configuraron los defectos aludidos en la demanda por lo que también solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela. 2.3. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de la unidad de asistencia legal, solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela ante la inexistencia de los requisitos especiales de procedibilidad, por lo que, a su juicio, se evidenciaba que se estaba usando la acción de la referencia como una instancia adicional al proceso ordinario, sin que, además, se hubiera alegado la configuración de un perjuicio irremediable.
Señaló que el fallo atacado atendió a las reglas del debido proceso y garantizó los derechos fundamentales de las partes, por lo que no se evidencia la configuración de los defectos alegados. Finalmente, manifestó que existía una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a esa dirección, pues no le corresponde atender a las pretensiones de la tutela. 2.4.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional2». 2.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución, alegados por la parte actora. 3.
Análisis de la Sala y solución del problema jurídico 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». El segundo hace referencia a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
De la relevancia constitucional por no pago de la sanción moratoria Al respecto, precisa la Sala que la propia Corte Constitucional, en la sentencia de unificación 573 de 2019, consideró que la negativa del pago de una sanción moratoria no representaba prima facie una amenaza directa a los derechos fundamentales de las personas y, por lo tanto, no revestía de trascendencia constitucional.
En efecto, en la providencia en mención, la Corte determinó que «la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías […] carecía de evidente relevancia constitucional, en la medida en que la discusión planteada:(i) versaba sobre una cuestión meramente legal, con una connotación de contenido patrimonial,(ii) que no involucraba la protección de derechos Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 fundamentales y,(iii) pretendía reabrir la controversia legal resuelta por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por otra parte, constató que las irregularidades alegadas por los accionantes no tenían un efecto decisivo o determinante en las providencias cuestionadas, que conllevara la afectación de una garantía constitucional». Esta Corporación, en casos similares al de la referencia4, ha acogido la posición de la Corte, bajo el entendido de la que la sanción moratoria vinculada a las cesantías se trata de una cuestión que solo adquiere relevancia constitucional, cuando (i) logre acreditarse «un trato diferenciado por parte de los jueces a los ciudadanos cuyos casos se fundamentan en iguales supuestos fácticos», y (ii) se pretenda «la protección inmediata del derecho fundamental al debido proceso». 4.
Caso concreto En el asunto bajo estudio, la señora Diana Carolina Gutiérrez Castrillón considera que en la providencia del 10 de febrero de 2022, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución, al no haber accedido a ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías correspondientes al año 2016.
Pues bien, bajo los presupuestos de la Corte Constitucional, planteados en la sentencia SU-573 de 2019, en el caso bajo estudio no se demostró que se cumpliera con el requisito de la relevancia constitucional, pues la discusión versa sobre pretensiones económicas, sin que hubiera acreditado «un trato diferenciado por parte de los jueces a los ciudadanos cuyos casos se fundamentan en iguales supuestos fácticos», ni la afectación del derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante, teniendo en cuenta que durante todo el proceso, la parte actora tuvo la oportunidad de intervenir e interponer los recursos que consideró pertinentes, los cuales fueron resueltos oportunamente. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 11001-03-15-000-2022-00754-01.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 Lo anterior es suficiente para considerar que el presente asunto no cumple el requisito de relevancia constitucional, no solo porque el debate se contrae a una pretensión netamente económica, sino porque, además, no se reúnen los requisitos fijados por la Corte Constitucional para que proceda la tutela en estos casos excepcionalmente.
Así las cosas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Diana Carolina Gutiérrez Castrillón contra la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04953-00 Actor: Diana Carolina Gutiérrez Castrillón Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
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