Radicado: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: María Margarita Alzate y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: MARÍA MARGARITA AGUILAR ALZATE Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra sentencia de reparación directa.

Falta de relevancia constitucional: reiteración de argumentos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 6 de julio de 20231, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la tutela. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 29 de mayo de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, María Margarita Aguilar Alzate, María Isabel Vásquez Aguilar y Oscar Alejandro Marín Aguilar pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 31 de marzo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que, en segunda instancia, confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa interpuesta contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) y la Rama Judicial (expediente 11001–33–36-031-2019-00345-02). 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se restablezcan nuestros derechos fundamentales vulnerados por la sentencia del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Sub sección B. M. P. Henry Aldemar Barreto Mogollón emite la sentencia el 31 de marzo de 2023. SEGUNDA: Que se anule el fallo proferido el día 31 de marzo de 2023, dictado por H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Sub sección B. M. P. Henry Aldemar Barreto Mogollón y en consecuencia se profiera nuevamente sentencia que restablezca nuestros derechos conculcados. 1 El 23 de octubre de 2023, el expediente ingresó al despacho para decidir la segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: María Margarita Alzate y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA: Que se condene en costas a la parte accionada.

Lo anterior, sin perjuicio de cualquier otra determinación que el Despacho considere procedente para proteger efectivamente los derechos reclamados, habida consideración a las amplias facultades de que está investido el juez de tutela para hacer prevalecer la integridad y supremacía de la Constitución. 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: La señora María Margarita Aguilar Alzate2 interpuso demanda de reparación directa contra la UGPP y la Rama Judicial, por estimarlos patrimonialmente responsables de los perjuicios derivados de la expedición de los siguientes actos: (i) sentencia SU-427 de 2016, que ordenó «reliquidar la pensión reconocida a María Margarita Aguilar Álzate teniendo como ingreso base de liquidación el promedio de los ingresos percibidos por la afiliada en los diez últimos años de servicio, incluyendo los factores salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente cotizaciones», y (ii) la Resolución RDP045461 de 2 de diciembre de 2016, que, en cumplimiento de la sentencia SU-427 de 2016, redujo la pensión de $15’962.784 a $4’598.453, a partir del 14 de junio de 2017.

Por sentencia del 19 de julio de 2022, el Juzgado 31 Administrativo de Bogotá denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa, toda vez que no encontró acreditado el daño antijurídico. Explicó que la reliquidación pensional resultaba procedente, por cuanto hubo abuso del derecho, por haberse liquidado con base en el último año de servicios.

La parte actora apeló, pues, a su juicio, la Corte Constitucional usurpó las competencias del legislador y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y desconoció que la pensión fue legalmente liquidada. Adujo que también fueron desconocidos los principios de cosa juzgada y confianza legítima, toda vez que el reconocimiento pensional fue convalidado en procesos judiciales.

Mediante sentencia del 31 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa, toda vez que no se encontró probada la existencia de error judicial. Sostuvo que el actuar de las autoridades demandadas fue conforme a derecho y a las normas aplicables al momento de los hechos. 4.

Fundamentos de la acción de tutela Preliminarmente, la parte actora adujo que la tutela cumple el requisito de inmediatez, pues fue interpuesta en un término razonable. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que la sentencia del 31 de marzo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, incurrió en defecto sustantivo, por lo siguiente: Que «la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión».

Que la providencia cuestionada hizo un estudio de carácter laboral y lo 2 En nombre propio y en representación de sus hijos María Isabel Vásquez Aguilar y Oscar Alejandro Marín Aguilar. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: María Margarita Alzate y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedente era estudiar el «daño causado por el cambio de interpretación de las normas».

Que, al margen de la legalidad o ilegalidad del reconocimiento pensional, debió reconocerse la reparación del daño antijurídico derivado de la reliquidación pensional y del «abuso y el despojo de un derecho adquirido en los términos de los Art. 48 y 58 de la C.P.». Que no se hizo un estudio conjunto de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

Que la sentencia cuestionada desconoce el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que fija las garantías judiciales mínimas y reconoce garantías como cosa juzgada y seguridad jurídica. 5. Intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, solicitó que se negara la tutela, pues la sentencia cuestionada hizo un estudio adecuado del caso de la señora Aguilar Alzate y fue dictada en ejercicio de la autonomía judicial.

Además, aludió, in extenso, a los argumentos expuesto en la sentencia atacada. La UGPP pidió que se declarara improcedente la tutela, puesto que la sentencia cuestionada se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema de reconocimientos pensionales. Que, por ende, resultaba razonable concluir que la sentencia SU-427 de 2016 no incurrió en error judicial.

Que, además, la tutela no puede convertirse en una instancia adicional del proceso de reparación directa ni es un medio previsto para el reconocimiento de derechos pensionales. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dijo que la sentencia cuestionada «realizó una interpretación razonable, orientada a la aplicación e interpretación de principios constitucionales, que la llevó a concluir que en el caso no debía declararse la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas».

Sostuvo que el hecho de una decisión desfavorable no es suficiente para acreditar la vulneración de derechos fundamentales. Agregó que, en todo caso, no fueron cumplidos los requisitos generales de procedibilidad y que no se evidencia perjuicio irremediable. 6. Sentencia impugnada Mediante sentencia del 6 de julio de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado, declaró improcedente la tutela, previas las siguientes consideraciones: Que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que «los tutelantes reiteraron los argumentos formulados en la demanda de reparación directa presentada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo».

Que si bien la parte actora identificó un supuesto defecto sustantivo, lo cierto es que no dio cuenta de los motivos por los que se configuró, esto es, no explicó de qué manera la providencia cuestionada desconoció el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Que «lo expuesto con antelación refleja que, por medio de lo argüido en el escrito de tutela, los demandantes únicamente buscan reabrir un debate probatorio y normativo Radicado: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: María Margarita Alzate y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zanjado por el juez natural de la causa y, con ello, una simple corrección del fallo cuestionado, lo que evidencia la intención de usar el mecanismo de amparo como una tercera instancia del trámite ordinario». 7.

Impugnación La parte demandante impugnó la sentencia del 6 de julio de 2023. En síntesis, dijo lo siguiente: Que la sentencia cuestionada incurrió en defecto procedimental, toda vez que desconoció los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Que lo cierto es que la sentencia SU-427 de 2016 dejó sin efectos sentencias judiciales que declararon la legalidad de la pensión reconocida a la señora Aguilar Alzate.

Que, además, la sentencia atacada «no estudió los puntos relacionados en el recurso de apelación como era su deber conforme a los artículos 176 y 328 del CGP que disponen que el juez debe apreciar las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos, y pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Que no se tuvo en cuenta que la sentencia SU-427 de 2016 «violó de manera fragante (sic) el principio de inescindibilidad o conglobamiento de la norma, porque creó una tercera norma, actuando como legislador ordinario». Que dicha sentencia desconoció que la pensión de la señora Aguilar Alzate fue debida y legalmente reconocida. Que la sentencia objeto de tutela también incurrió en defecto sustantivo, puesto que pasó por alto que la sentencia SU-427 de 2016 incurrió en error judicial y derivó en daño antijurídico.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por María Margarita Aguilar Alzate, María Isabel Vásquez Aguilar y Oscar Alejandro Marín Aguilar para dejar sin efecto la sentencia del 31 de marzo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que, en segunda instancia, confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa interpuesta contra la Rama Judicial y la UGPP.

La Sala anticipa que la tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora se limita a reiterar argumentos que fueron expuestos y decididos en el proceso ordinario. En concreto, los demandantes insisten en que la sentencia cuestionada desconoció la existencia del daño antijurídico y que la sentencia SU-427 de 2016 vulneró los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.

Por consiguiente, será confirmada la sentencia impugnada. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, y (iii) el análisis del caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: María Margarita Alzate y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-004, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En cuanto al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4. Análisis del caso concreto De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el proceso de reparación directa.

Básicamente, en el proceso ordinario y en la acción de tutela, la parte actora se limita a reiterar los argumentos expuestos y decididos en el proceso de reparación directa sobre la existencia de daño antijurídico y la supuesta vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Veamos. 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: María Margarita Alzate y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con el resumen del recurso de apelación formulado contra la sentencia 19 de julio de 2022, dictada por el Juzgado 31 Administrativo del Bogotá, la parte actora señaló lo siguiente: La sentencia que se impugna a través del presente escrito, despojó a la actora de un derecho adquirido conforme a leyes anteriores más favorables para contabilizar el ingreso base de liquidación y la tasa de retorno. La Corte Constitucional violó el derecho a la igualdad, usurpó las funciones del legislador ordinario, creando una forma nueva de liquidar la pensión; no le respetó a la actora el derecho a que su pensión fuera liquidada teniendo en cuenta el último año incluyendo todos los factores salariales, como en casos de otros ciudadanos que han fungido en cargos como el de la actora, desconociendo la posición jurisprudencial y doctrinaria en materia de pensiones para quienes laboraron por más de diez (10) años en la Rama Judicial o en el Ministerio Público (DL. 546/71), siendo esta una evidente discriminación puesto que se trata de una pensión especial.

La responsabilidad del Estado se instituyó en el artículo 90 de la C.P., no solo por las actuaciones ilícitas de quien infiere los daños sino porque las víctimas de tales daños no están obligadas a soportarlos, es lo que se llama propiamente el daño antijurídico, sobre el cual se han hecho varios pronunciamientos, como en el caso de la UNAL Abierta y a Distancia, y la Corte Constitucional.

En el mismo sentido, la demanda de tutela indicó lo siguiente: […] lo que en la demanda de reparación directa no se estaba poniendo en tela de juicio la validez ni la eficacia de la tutela reconocida por la Corte Constitucional a la UGPP, coadyuvada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, cuyo solo trámite es un hecho asombroso para quien profesa respeto al Estado de derecho y siendo así, era necesario buscar la indemnidad de los suscritos, a través de la reparación por los daños antijurídicos que nos fueron causados, al margen de la licitud o ilicitud de la sentencia de tutela que amparó un abuso y el despojo de un derecho adquirido en los términos de los Art. 48 y 58 de la C.P., dado que la Corte Constitucional violó todas las normas legales y constitucionales que rigen los principios del proceso ordinario o de conocimiento al admitir la tutela, cuando ya había operado la caducidad, implica el despojo de un derecho adquirido, protegiendo la arbitrariedad de la UGPP, como queda visto.

Específicamente, mancilló las competencias del Organismo superior de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, cuyas secciones tienen una posición no pacífica en la materia del ingreso base de liquidación de las pensiones. […] No hizo un análisis en su conjunto (art. 176 CGP), ni analizó el tema de la seguridad jurídica y la confianza legítima, pilares fundantes de nuestro estado social de derecho, pues en relación con los estados de confianza legítima y derechos adquiridos afectados por las leyes el daño antijurídico está determinado por la violación de bienes jurídicos tutelados, objeto de protección tanto por la Constitución como por la misma ley, incurriendo en un defecto material o sustantivo, como son los casos en que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Como se ve, la parte actora formuló en la acción de tutela inconformidades que coinciden con las que expuso en el proceso ordinario.

En efecto, se reitera, la parte actora pretende reabrir el debate relacionado con la existencia de daño antijurídico y el desconocimiento de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. De hecho, conviene resaltar que los aludidos temas fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia cuestionada, así: Como se indicó, la accionante aduce que la Corte Constitucional incurrió en error judicial con la emisión de la Sentencia SU 427 del 11 de agosto de 2016, que ordenó la reliquidación de pensión de la hoy demandante teniendo como base de liquidación el promedio de los ingresos devengados por María Margarita en los últimos 10 años, circunstancia que para la actora vulneró el principio de cosa juzgada y seguridad jurídica al dejar sin efecto las decisiones tomadas por la jurisdicción Radicado: 11001-03-15-000-2023-02855-01 Demandantes: María Margarita Alzate y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laboral que ordenaba la reliquidación de pensión con el último ingreso devengado por María Margarita.

La Sala considera que este cargo no está demostrado, habida cuenta de que la justificación para expedir la sentencia SU-427 de 2016 fue en sede de revisión, en los términos del artículo 33 y 35 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que corresponde a la Corte Constitucional designar dos de sus Magistrados para que seleccionen sin motivación expresa las sentencias de tutela que serán objeto de revisión, conforme los criterios establecidos en el artículo 52 del Reglamento Interno de la Corte (Acuerdo 02 de 2015). […] En ese orden, al encontrarse al encontrarse la Corte Constitucional facultada para invalidar las sentencias revisadas y dictar las que en derecho correspondan, sin que se vulnere el principio de seguridad ni cosa juzgada, y mucho menos constitutiva de error judicial, pues la demandada obró conforme a derecho y bajo los presupuestos establecidos por la ley, por consiguiente, no le queda más a la sala que confirmar la sentencia apelada.

Siendo así, como se expuso, aunque la demandante alegó que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate respecto de si hubo error judicial y daño antijurídico derivado de la expedición de la sentencia SU-427 de 2016, dictada por la Corte Constitucional.

Lo anterior es suficiente para declarar improcedente la acción de tutela, por no estar cumplido el requisito de relevancia constitucional. Por consiguiente, como se anunció, será confirmada la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN