CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02302-00 Referencia: Acción de tutela ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS TESIS: LA PRESENTE ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE MERA LEGALIDAD Y ASPECTOS QUE YA FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL TRABAJO, A LA DIGNIDAD HUMANA Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARAUCA1 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA2. 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.
La Solicitud El señor DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia y a los principios de primacía de la realidad sobre las formas, seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales, a su juicio, les fueron vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL al proferir las providencias de 21 de mayo de 2021 y 10 de marzo de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 81001-33-33-002-2015-00107-01.
I.2. Hechos Indicó que laboró como auxiliar de servicios para desarrollar actividades de promoción, prevención y control de las ETV (dengue, 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co changas, leishmaniasis y malaria) en la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SALUD DE ARAUCA – UAESA3, a través de distintitos contratos de prestación de servicios que se extendieron, de forma consecutiva, durante el período comprendido entre el 13 de octubre de 2005 y el 12 de julio de 2014.
Adujo que prestó sus servicios de manera personal, cumplía horario de trabajo estando bajo la subordinación de sus superiores y, por ello, percibía una remuneración mensual. Sostuvo que el 30 de septiembre de 2014, presentó solicitud de reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones ante la UAESA que, a través del Oficio TRD 102-26.3 de 31 de octubre de 2014, denegó sus peticiones.
Afirmó que inconforme con lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UAESA, el cual le correspondió en primera instancia al JUZGADO que, mediante sentencia de 21 de mayo de 3 En adelante la UAESA. 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021, denegó las pretensiones de la demanda.
Señaló que, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 10 de marzo de 2023, confirmó la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que no se demostró el elemento de la subordinación, por lo que no era del caso reconocer la existencia de una relación laboral.
I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico al haber valorado de forma indebida el acervo probatorio, específicamente, las pruebas testimoniales respecto de las cuales al UAESA no realizó ningún reproche. Indicó que en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia le puso de presente al TRIBUNAL decisiones adoptadas en casos similares, los cuales no se tuvieron en cuenta, pues “[…] al llegar a su conclusión final sin ecuanimidad y sindéresis, no acogió lo previsto en el artículo 53 constitucional sobre la absoluta 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevalencia de la realidad sobre las formas, en las relaciones laborales, situación esta que desprecia los derechos fundamentales del tutelante […]”.
Cuestionó que no se tuviere por acreditado el elemento de la subordinación, para lo cual resaltó que, las entidades estatales frente a los contratistas permanentes por extensos períodos evitan expedir memorandos, circulares o similares, precisamente para evadir desde un principio el reconocimiento de un contrato realidad. I.4. Pretensiones El actor solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 2. – Con fundamento en lo anterior, se ordene a la Sala de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, emita una nueva providencia ajustada a la realidad probatoria, normativa y jurisprudencial contenida en el expediente No. 81001-33-33-002-2015-00107-01, dejando sin efectos la sentencia de segunda instancia de 10 de marzo de 2023 y revocando la sentencia de primera instancia de 21 de mayo de 2021 […]”.
I.5. Defensa 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- El TRIBUNAL solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia o en el evento en que se conozca de fondo, denegar las pretensiones de la demanda por ausencia de vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante.
Afirmó que el presente caso no tiene evidente relevancia constitucional, pues con la solicitud de tutela se pretendía que el juez constitucional examinara de nuevo un asunto que ya resolvió la jurisdicción contenciosa administrativa en dos instancias en las que se desestimaron las pretensiones de la demanda. Destacó que la providencia cuestionada se profirió con pleno apego a la situación fáctica obrante en el expediente, el análisis de la normatividad aplicable, la valoración probatoria pertinente y los precedentes aplicables al caso en concreto.
Respecto de la valoración de las pruebas testimoniales, precisó que las mismas no fueron suficientes para acreditar la existencia de una relación laboral, pues junto con los otros medios de prueba lo que determinaron era que al actor no le asistía derecho para reclamar el reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones sociales. 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la facultad de decretar pruebas de oficio para establecer lo relativo al cumplimiento de un horario laboral, destacó que el actor tenía la obligación de demostrar todos los elementos de la relación laboral, específicamente el cumplimiento de un horario laboral, el cual era importante para establecer el elemento de la subordinación. Finalmente, indicó que lo pretendido con la solicitud de tutela era una tercera valoración probatoria, normativa y jurisprudencial, razón por la que “[…] se refiere de nuevo a los hechos, documentos y elementos probatorios ya analizados en forma suficiente e idónea, lo que es improcedente en vía de esta acción constitucional […]”.
I.5.2.- El JUZGADO se limitó a realizar un recuento del trámite impartido al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin hacer pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efectos las sentencias de 21 de mayo de 2021 y 10 de marzo de 2023, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 81001-33-33-002-2015-00107-01.
A las citadas providencias la parte actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia y a los principios de primacía de la realidad sobre las formas, seguridad jurídica y confianza legítima, habida cuenta que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico por la indebida valoración del acervo probatorio, específicamente, de los testimonios rendidos en el proceso.
En este punto se advierte que aun cuando la parte actora solicita que se deje sin efecto tanto la sentencia de 21 de mayo de 2021 como la 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida el 10 de marzo de 2023, la Sala circunscribirá su análisis a la providencia proferida por el Tribunal, toda vez que en esta se confirmó la decisión del Juzgado y fue la que dio fin al proceso.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal 4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez [11] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter meramente legal, además de recaer sobre aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural del asunto, sin que se observe que su actuar haya sido arbitrario.
En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque los motivos que fundamentan su inconformidad se sustentan, básicamente, en que, las autoridades judiciales accionadas debieron declarar la existencia de un verdadero vínculo laboral o contractual que permitiera el reconocimiento del contrato realidad y de las prestaciones laborales perseguidas por el tutelante.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, en la medida en que se limita a una discusión meramente legal que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, ya fue resuelto en segunda instancia por el TRIBUNAL, así: “[…] 4.3.3.3. La subordinación y los criterios determinantes de una relación subordinada Lo primero que debe indicarse, es que, del material probatorio ampliamente transcrito en apartes anteriores, se tiene que DEIBER ALBERTO MERCHAN ROJAS celebró durante el 13 de octubre de 2005 al 12 de julio de 2014 -con interrupciones- 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos de prestación de servicios con la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca “UAESA”, los cuales si bien en todos no era exactamente el mismo objeto contractual, lo cierto es que la Sala encuentra que las actividades desarrolladas en una u otra vinculación, estaban encaminadas a la promoción, prevención y control de las ETV (Dengue, Changas, Leishmania y Malaria) en todo el Departamento de Arauca.
Bajo esa premisa, la Sala analizará toda esa relación laboral pretendida a través del medio de control de la referencia, en atención a que durante ese tiempo MERCHAN ROJAS, ejerció las actividades como auxiliar para desarrollar actividades de promoción, prevención y control de las ETV (Dengue, Changas, Leishmania y Malaria), actividades de prevención, vigilancia, seguimiento, control de casos y educación comunitaria, visitas a los puestos de información, diagnóstico y búsqueda activa de casos, notificación y estudio de campo de las ETV en el Departamento de Arauca.
(…) En el caso sub judice, y atendiendo a la particularidad del mismo, lo primero que debe indicarse, es que, si bien no queda duda de que DEIBER ALBERTO MERCHAN ROJAS ejerció actividades inherentes al objeto desarrollado por la entidad demandada, en tanto que prestó un servicio relacionado con el sector de salud pública, específicamente en lo concerniente a “desarrollar actividades de prevención, vigilancia, seguimiento, control de casos y educación comunitaria, visitas a los puestos de información, diagnóstico y búsqueda activa de casos, notificación y estudio de campo de las ETV en el Departamento de Arauca”, demostrándose con ello, la permanencia a la que se refiere el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, también lo es, que la Sala por un lado, echa de menos, la existencia de dicho cargo dentro de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca “UAESA”, tal y como así consta de la certificación visible a Folio 216 del archivo No. 2 del expediente digital de primera instancia transcrita en párrafos precedentes, requisito que se hace necesario para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
(…) Tampoco se encuentra probado que la entidad demandada hubiera ejercido el poder disciplinario en contra del entonces contratista, ni que este hubiere estado sometido al Reglamento 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Interno de Trabajo de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca “UAESA” o que se le obligara en algún momento a lo allí consagrado.
Sumado a lo anterior, se tiene que dentro de la prueba testimonial al cuestionársele al testigo JOSE FABRICIANO MORENO ROMERO en lo relacionado con la afirmación sobre el cumplimiento de un horario de trabajo por parte de DEIBER ALBERTO MERCHAN ROJAS y si ello constaba en algún documento que reafirmara lo por él manifestado, este indicó que “sí, en el contrato nosotros laborábamos de 8 a 12.
Claro había un celador, había una minuta donde nosotros firmábamos la hora de ingreso. A excepción cuando estábamos viajando para las veredas o para otros municipios”. Así también lo expresó GERARDO TORRES SUAREZ “nosotros todos los que desde el momento en que laborábamos ahí empezamos cumpliendo un horario, nosotros éramos trabajadores de prestación de servicios, cumplíamos un horario porque entrabamos de 8 salíamos a las 12, entrabamos a las 2 y salíamos a las 6, había unos vigilantes que tomaban la hora de llegada de los funcionarios que éramos nosotros, la hora de salida, para donde salíamos en el momento en que salíamos, que actividades íbamos a realizar, que nos tocaba hacer”.
Sin embargo, dentro del material probatorio no se allegó prueba alguna de ello. Es decir, copia de la minuta o cualquier documento que probara el cumplimiento de un horario por parte de DEIBER ALBERTO MERCHAN ROJAS. Prueba que para esta Corporación resultaba indispensable, a fin de demostrar una labor de subordinación, más si se tiene en cuenta que el actor desempeñaba actividades que debían desarrollarse fuera de la sede de la Unidad Administrativa Especial de Salud “UAESA” esto es, ejercer acciones de inspección, vigilancia y control en espacios y establecimientos públicos ubicados en varios municipios del Departamento de Arauca, a fin de detectar los factores de riesgo del ambiente que afectaran la salud pública.
Tampoco se encuentra allegado al plenario, documentos como memorandos, circulares o similares, en los que se demostrara que el demandante estaba sometido a las directrices impartidas por la Unidad Administrativa Especial de Salud “UAESA”, con los cuales se pudiera considerar que MERCHAN ROJAS tenía limitada su autonomía técnica, profesional y administrativa para con el cargo que desempeñaba.
Siendo dicha prueba una exigencia aún 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayor en su caso, como quiera que se trataba de un empleo - auxiliar- que ejercía la mayoría de sus actividades por fuera del espacio físico en el que funciona la entidad demandada, esto es, porque debía desplazarse por varios Municipios del Departamento de Arauca – Tame, Arauquita, Arauca, Puerto Rondón, Fortul, Gravo Norte-.
Por ello, el actor tenía la carga de desvirtuar ese concepto de independencia propio de un contrato de prestación de servicios. Es decir, que de la valoración que se hace de las pruebas obrantes en el plenario, no se desprende que la labor desarrollada por el demandante debía ser ejecutada de manera subordinada, fundamentalmente, cuando no se prueba que la actividad estuviere precedida como se dijo, de órdenes permanentes o continuas por parte de la entidad contratante, como tampoco del cumplimiento de horario y mucho menos que las funciones se hubieren desempeñado de manera física en donde estaba ubicada la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca “UAESA” […]”.
De la lectura de la sentencia objeto de tutela, la Sala observa que el TRIBUNAL consideró que le asistió razón al a quo al denegar las pretensiones del actor, toda vez que precisamente del análisis de los contratos de prestación de servicios y las declaraciones escuchadas en la audiencia de pruebas, si bien se logró inferir que el mismo prestó sus servicios a la UAESA entre el 13 de octubre de 2005 y el 12 de julio de 2014, se descartó la existencia de una relación laboral.
Al respecto, el TRIBUNAL señaló que el accionante no logró acreditar que la prestación de sus servicios a la UAESA se hubiere realizado de manera subordinada, dado que no probó que su actividad estuviere precedida de órdenes permanentes o continuas 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por parte de la entidad contratante, el cumplimiento de horario y que se hubieren desempeñado de manera física en las instalaciones de la entidad.
Aunado a lo anterior, el TRIBUNAL en la providencia cuestionada sostuvo que si bien el señor JOSÉ FABRICIO ROMERO ROMERO en su testimonio indicó que el actor cumplía con un horario de trabajo, al proceso no se aportó prueba alguna de ello, como lo sería la “copia de la minuta o cualquier documento que probara el cumplimiento de un horario”, lo cual resultaba indispensable para demostrar el elemento de la subordinación, pues no existía ningún otro elemento de prueba que demostrara que la entidad contratante limitó su autonomía técnica, profesional y administrativa.
Igualmente, la autoridad judicial accionada precisó que era necesario probar el elemento de la subordinación, cuya acreditación era más exigente en el caso en concreto “[…] como quiera que se trataba de un empleo -auxiliar- que ejercía la mayoría de sus actividades por fuera del espacio físico en el que funciona la entidad demandada, esto es, porque debía desplazarse por varios Municipios del Departamento de Arauca – Tame, Arauquita, Arauca, Puerto Rondón, Fortul, Gravo Norte-.
Por ello, el actor tenía la carga de 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvirtuar ese concepto de independencia propio de un contrato de prestación de servicios […]”.
Corolario de lo anterior y con base en los elementos de juicio allegados al expediente, que fueron apreciados de forma conjunta y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, las autoridades accionadas concluyeron que no se encontraban plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes.
De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que las autoridades judiciales accionadas, específicamente, el TRIBUNAL se pronunció frente a los aspectos que alude el actor, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria sus derechos fundamentales o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece de relevancia constitucional.
En ese sentido, la Sala advierte que el hecho de que el actor se encuentre en desacuerdo con la valoración probatoria efectuada por las autoridades judiciales accionadas, dicha circunstancia no implica por sí sola que se desconozcan los derechos fundamentales 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alegados, pues en el plenario no se encontró demostrada la existencia de una relación laboral.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201814, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201715, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad y a aspectos que fueron resueltos de forma admisible por el JUZGADO y el TRIBUNAL, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por falta de relevancia constitucional, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo de 28 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02302-00 ACTOR: DEIBER ALBERTO MERCHÁN ROJAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de junio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.