Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Accionante: JAIRO MISAEL MONROY RAMOS Accionado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Tema: Revoca sentencia de primera instancia. Rechaza acción por no agotar el requisito de la renuencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por el Ministerio de Transporte contra la sentencia de 24 de octubre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Boyacá, Sala de Decisión 4.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor Jairo Misael Monroy Ramos, actuando en nombre propio, interpuso una acción de cumplimiento contra el Ministerio de Transporte. Lo anterior, con el fin de que se le ordene atender el «párrafo final del artículo 12 de la Ley 2283 de 2023». 2. Como consecuencia del obedecimiento de la norma invocada, pidió a título de pretensiones, las siguiente: 1.

Se acojan las tesis aquí expuestas. 2. Se ordene y garantice el cumplimiento del artículo 1° de la Constitución Política en tanto se ordene el cumplimiento efectivo de Ley 2283 de 2023, “POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 769 DE 2002, SE REGLAMENTA LA ACTIVIDAD DE LOS ORGANISMOS DE APOYO AL TRÁNSITO, GARANTIZANDO EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS DE ENSEÑANZA AUTOMOVILÍSTICA - CEA, COMO.

MECANISMO DE PREVENCIÓN Y AMPARO DE LA SINIESTRALIDAD VIAL, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES", artículo 12, puntualmente lo establecido en su párrafo final: (…) Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El Ministerio de transporte, en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la publicación de la presente Ley, expedirá la reglamentación sobre lo establecido en el presente artículo. 2.

Hechos 3. El accionante manifestó que los Centros de Enseñanza Automovilística (en adelante CEA) no tienen permitido «vender y cambiar de razón social» sin que se vean obligados a suspender el servicio que prestan, hasta tanto no se expida la reglamentación ordenada en el «párrafo final del artículo 12 de la Ley 2283 de 2023». 4.

Refirió que, de conformidad con lo anterior, los CEA se encuentran en «un limbo jurídico», pues inicialmente se constituyeron como persona natural, y si bien la norma que se pide atender indica que es voluntario hacer el cambio a persona jurídica, se ven supeditados a dos eventos: esperar a que el Ministerio de Transporte reglamente el cambio mencionado, o prestar el servicio con el nombre y razón social anterior «siempre y cuando se acredite que el beneficiario original hace parte de la misma».

Es decir que, se les impide vender porque para prestar el servicio, quien constituyó el CEA como persona natural, debe hacer parte del mismo. 5. Indicó que los propietarios de los CEA ven gravemente afectadas sus finanzas, al no poder vender los mencionados centros. 6. Con ocasión de lo expuesto, el 11 de agosto de 2023, radicó una petición ante el Ministerio de Transporte.

En tal oportunidad, solicitó ante la cartera mencionada que le diera acatamiento «a lo mandado en la Ley 2283 de 2023», en el sentido de «expedir la reglamentación de lo establecido en el artículo 12 de la norma en cita, dentro de un plazo máximo de 6 meses, contados a partir de la publicación de la Ley 2283 de 2023». 7. Adujo que a su solicitud se le dio el radicado PQR  20233031298442, pero que, a la fecha de interposición del presente mecanismo constitucional, no había recibido respuesta. 3.

Actuaciones procesales 8. Mediante auto del 3 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda de cumplimiento. En consecuencia, ordenó notificar como accionado al Ministerio de Transporte. Adicionalmente, notificó al agente del Ministerio Público delegado ante esa corporación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.

Contestación del Ministerio de Transporte 9. Arguyó que mediante oficio 2023426112911 del 10 de octubre de 2023, le dio respuesta a la petición del señor Monroy Ramos, en el sentido de indicarle que «se encuentra realizando el insumo con las validaciones técnicas Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pertinentes, con el sistema de información del Registro Único Nacional de Tránsito RUNT», con el fin de expedir la reglamentación que pide. 10.

Informó que, mediante memorando 20234260109713 del 11 de octubre de 2023, el despacho del viceministro puso de presente que se encontraba gestionando el mencionado insumo y ha tramitado asuntos como: el planteamiento de la metodología para el cambio de persona natural a persona jurídica, las inquietudes respecto del certificado de conformidad que puedan surgir con ocasión al anterior cambio, presentación de avances, desarrollo de la forma en la que los CEA deberán solicitar la modificación de la licencia para presentar al Ministerio, entre otros. 11.

Finalmente, tras insistir en que se encuentra adelantando el insumo necesario para expedir la reglamentación que solicita el accionante, pidió que se nieguen las pretensiones y se declare que está garantizando el obedecimiento de la disposición invocada. 5. Fallo impugnado 12. En sentencia del 24 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4 dispuso que el Ministerio de Transporte ha incumplido el parágrafo 1 del artículo 12 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 2 de la Ley 2283 de 2023.

En consecuencia, ordenó lo siguiente:

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ORDENA al MINISTERIO DE TRANSPORTE que, dentro del término máximo de sesenta (60) días, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, dé estricto cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del parágrafo 1° del artículo 12 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 2° de la Ley 2283 de 2023 y, en esa medida, reglamente el trámite para el tránsito de persona natural a persona jurídica de los Centros de Enseñanza Automovilística (CEA). 13.

Explicó que el actor no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y la norma que se pide atender no establece gasto. Asimismo, tras estudiar la disposición, indicó que de la misma desprende un mandato imperativo e inobjetable a cargo del Ministerio de Transporte. Específicamente, el deber de ejercer la potestad reglamentaria respecto al trámite para la transición de persona natural a jurídica de los CEA. 14.

Aludió que tal mandato se encuentra vigente desde el 5 de enero de 2023 y que el legislador confirió seis meses para atender la facultad reglamentaria. Añadió que, la cartera ministerial accionada admitió que no ha cumplido con expedir la reglamentación que se echa de menos. Por ende, concluyó que correspondía ordenar el acatamiento de la norma invocada. 15.

Por lo anterior, le otorgó sesenta días contados a partir de la ejecutoria del fallo al Ministerio de Transporte, para que reglamente el tránsito de persona natural a jurídica de los CEA, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 12 de la Ley 769 de 2002. Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6.

Impugnación 16. La apoderada del Ministerio de Transporte impugnó el fallo de primera instancia. Explicó que el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 dispone que procede la acción de cumplimiento cuando se prueba la renuencia, por acción u omisión del exigido a cumplir, o cuando la ejecución de los actos que despliegue el demandado permita deducir el inminente incumplimiento.

Sin embargo, las situaciones descritas no se configuran en esta oportunidad, pues ha desplegado distintas acciones tendientes a atender la disposición invocada. 17. Reiteró lo señalado por el viceministro de transporte en el memorando 20234260109713 y que le dio respuesta de fondo al señor Monroy Ramos en la que se le puso de presente las acciones que se han desarrollado por parte de la cartera para atender la facultad de reglamentación. 18.

Señaló que al momento de la expedición de la Ley 2283 de 2023, estaba en desarrollo el contrato de concesión 692 de 2022, suscrito con el RUNT. Sin embargo, el acuerdo contractual mencionado se encuentra actualmente en liquidación y el nuevo concesionario inició operaciones el 23 de mayo de 2023. Así, consideró que, si bien ha desplegado acciones en procura de atender lo solicitado por el accionante y ha logrado avances significativos, por razones de fuerza mayor, requiere un plazo adicional para finalizar de forma satisfactoria el proceso. 19.

Insistió en que, pese a que aun no se ha expedido la reglamentación, no se puede deducir el incumplimiento, teniendo en cuenta las operaciones surtidas en procura de contar con todos los elementos para realizarla. 20. Finalmente, sostuvo que expedir la reglamentación solicitada conlleva a que se modifique desde el acto administrativo que otorgó la habilitación de los CEA.

Por ello, solicitó que se revoque integralmente la decisión del a quo y se declare que se han adelantado las acciones tendientes a atender lo requerido. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 21. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el Ministerio de Transporte contra la sentencia del 24 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 22. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 23. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 24.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]5. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..]. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (v) Que con la interposición del medio de control no se persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) Que no se pretenda el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 25. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 26.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”7. 27. Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario 4. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9.

(Negrillas fuera de texto). 28. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia.10 29.

Respecto a este requisito, el a quo lo encontró superado con la petición radicada el 11 de agosto de 2023 ante el Ministerio de Transporte. No obstante lo anterior, esta Sala diciente de lo concluido por el fallador de primera instancia frente al presupuesto en cuestión, por las razones que pasan a explicarse. 30. La petición con la cual el señor Monroy Ramos pretendió agotar la renuencia, previo a acudir a interponer el presente mecanismo constitucional, señaló lo siguiente: 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 31.

Como se ha expuesto de forma reiterada y se advierte de la verificación del texto de la petición, el señor Monroy Ramos le solicitó al Ministerio de Transporte el cumplimiento del «artículo 12» de la Ley 2283 de 2023. Sin embargo, tras verificar el contenido de la mencionada norma, se evidencia que la misma se conforma por 9 artículos.

En otras palabras, dicho compendio no contempla artículo 12 alguno. 32. No desconoce la colegiatura que la Ley 2283 de 2023 modificó el artículo 12 de la Ley 769 de 2002. Sin embargo, del escrito de la renuencia no es posible advertir que lo pretendido por el accionante consistía en que la cartera ministerial accionada le diera acatamiento al artículo 12 de la Ley 769 de 2002, posterior a su modificación, puesto que, si bien mencionó que su fin era la expedición de una reglamentación, ni siquiera puso de presente que se trataba del tránsito de los CEA de persona natural a jurídica. 33.

Así las cosas, el Ministerio de Transporte solamente pudo tener claridad acerca de cuál reglamentación echaba de menos el accionante con el escrito de esta demanda, en el cual, contrario a lo que ocurrió con la petición del 11 de agosto, sí detalló que perseguía la reglamentación del tránsito de persona natural a jurídica de los CEA. Asimismo, pese a que incurrió en el mismo error de solicitar el cumplimiento del artículo 12 de la Ley 2283 de 2023, el cual, como se indicó, no existe, en esta oportunidad citó la disposición pretendida.

No obstante, se itera que ello no sucedió en la petición. 34. Del anterior análisis salta a la vista que el actor no agotó el requisito de la renuencia que permita que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones. Esto, teniendo en cuenta que, con la petición del 11 de agosto de 2023, el señor Monroy Ramos no solicitó el cumplimiento del artículo 12 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 2 de la Ley 2283 de 2023, como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Boyacá, sino que indicó que su finalidad consistía en que se atendiera «el párrafo final del artículo 12 de la Ley 2283 de 2023», que se reitera, no existe en dicho cuerpo normativo. 35.

Finalmente, se aclara que el actor no manifestó encontrarse ante un posible perjuicio irremediable, de tal forma que se pueda omitir el cumplimiento de este requisito. 2.4. Conclusión 36. De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia del 24 de octubre de 2023 del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, que accedió a las pretensiones del medio de control de cumplimiento.

En su lugar, se rechazará la demanda por no encontrar agotado el requisito de la renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Jairo Misael Monroy Ramos Demandado: Ministerio de Transporte Radicación: 15001-23-33-000-2023-00349-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de octubre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4. En su lugar, se RECHAZA la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.