CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Número interno: 72922 Radicación: 15001-23-33-000-2022-00395-03 Actor: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Demandado: Municipio de Cuítiva y otro Asunto: Reparación directa APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA- El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que resuelve excepciones.
CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de 2 años se contabiliza a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o desde cuando el demandante pruebe que tuvo conocimiento de este. CADUCIDAD DUDOSA-Debe resolverse en una etapa posterior a la admisión de la demanda. Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 28 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de caducidad.
I.
ANTECEDENTES La demanda y trámite previo El 6 de julio de 20221, el Grupo Empresarial HWM S.A.S. formuló demanda de reparación directa contra el Municipio de Cuítiva y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá–CORPOBOYACÁ, para que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables por la omisión de ejercer la función de control urbanístico y ambiental de forma oportuna, asunto que derivó en daños causados por la posterior suspensión de la construcción de un proyecto hotelero en cercanías del lago de Tota, a pesar de contar con licencia de construcción rural y de que la obra ya estaba avanzada.
El 23 de febrero de 20232, el Tribunal Administrativo de Boyacá adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la rechazó porque, a su juicio, operó el fenómeno jurídico de la caducidad, pues consideró que la fuente 1 SAMAI, índice 3 de primera instancia. 2 SAMAI, índice 2. Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01.
Archivo: ED_021AUTORECHAZA. 2 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control del daño era la licencia de construcción otorgada al demandante, acto administrativo que debió controvertirse y solicitar su anulación. Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación3.
En auto del 1 de noviembre de 20234, esta Corporación revocó la decisión porque, «como el fundamento de la demanda es la supuesta omisión de las entidades demandadas en el cumplimiento de las funciones que refiere el demandante, es procedente el medio de control de reparación directa». El 11 de enero de 20245, el proceso retornó al Tribunal de origen para decidir sobre la admisión de la demanda.
El 6 de marzo de 20246, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió el auto que ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el Consejo de Estado y, en esa oportunidad, rechazó la demanda de reparación directa, por encontrar configurada la caducidad del medio de control de reparación directa. El Tribunal estimó que la demandante tuvo conocimiento de la omisión administrativa desde el 15 de agosto de 2019, cuando CORPOBOYACÁ emitió informe de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental respecto de la licencia de construcción del complejo hotelero y advirtió que, en su momento, el Municipio de Cuítiva no informó sobre la licencia de construcción para adelantar dichos estudios.
De modo que el Tribunal comenzó a contar el término de oportunidad desde el 16 de agosto de 2019 y la demanda se interpuso el 6 de julio de 2022, de allí que la encontró extemporánea. El auto se notificó por estado el 11 de marzo de 20247. El 14 de marzo siguiente8, la demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de rechazo de demanda, porque, en su criterio, el plazo de oportunidad debe contarse desde el 11 de noviembre de 2020, cuando, en el marco de una acción popular [medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos], el Juez Primero Administrativo de Sogamoso decretó la medida cautelar de «sellamiento de la construcción».
Según la parte demandante la fuente del daño no provino de la suspensión de la obra, sino de la defraudación de la confianza legítima que se originó con la expedición de la licencia de construcción y ello obedeció, precisamente, a la omisión de las demandadas que advirtieron la presunta infracción de las normas ambientales por la construcción. Afirmó que la parte actora no tenía 3 SAMAI, índice 2.
Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01. Archivo: ED_025RECURSOAPELACION. 4 SAMAI, índice 6. Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01. 5 SAMAI, índice 12. Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01. 6 SAMAI, índice 28 de primera instancia. 7 SAMAI, índice 31 de primera instancia. 8 SAMAI, índice 33 de primera instancia. 3 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control por qué conocer ni vincular el hecho dañoso a la relación jurídica entre CORPOBOYACÁ y el Municipio de Cuítiva, como lo sostiene el Tribunal, para tomar como supuesta fecha de conocimiento del daño aquella cuando se expidió el informe de evaluación ambiental.
El 23 de agosto de 20249, se desató el recurso de apelación. La Sala advirtió que varias circunstancias habrían podido dado a conocer el hecho dañoso que soporta las pretensiones. Tomó como ejemplos la notificación del auto admisorio de la demanda del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, narrado en el hecho 38 del escrito de demanda; la diligencia policiva adelantada el 14 de febrero de 2020 por el secretario de gobierno de Cuítiva, relatada en el hecho 45 de la demanda y que culminó en la suspensión de la obra; disposición luego prorrogada judicialmente por la medida cautelar del 11 de noviembre de 2020; además, el informe referido en el hecho 25 de la demanda, expedido por CORPOBOYACÁ el 15 de agosto de 2019, que «puso de presente la omisión administrativa que reclama» el demandante, aunque no encontró acreditada la fecha cuando la parte demandante conoció dicho informe.
Dado que no es absolutamente claro cuándo se tuvo conocimiento sobre la omisión administrativa que se reclama, esta Sala revocó el auto de rechazo y, con el propósito de establecer la fecha a partir de la cual debía contar el término de caducidad, decretó como pruebas la copia del procedimiento iniciado por CORPOBOYACÁ el 30 de octubre de 2019 y la copia del procedimiento policivo iniciado por el secretario de gobierno de Cuítiva, por la presunta infracción urbanística en que incurrió la demandante al construir el proyecto hotelero.
El 29 de noviembre de 202410, en obedecimiento de dicha providencia, el Tribunal ofició a CORPOBOYACÁ y a la Alcaldía de Cuítiva–Secretaría de Gobierno para que allegara las pruebas decretadas. Las entidades oficiadas allegaron sus respuestas el 3 de diciembre de 202411. La providencia objeto del recurso 9 SAMAI, índice 4. Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-02. 10 SAMAI, índice 48 de primera instancia. 11 SAMAI, índices 49 y 50 de primera instancia. 4 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control El 28 de marzo de 202512, el Tribunal profirió auto mediante el cual rechazó nuevamente la demanda.
Consideró que, además de que existió un oficio de la Procuraduría del 14 de noviembre de 2019 y una visita técnica de CORPOBOYACÁ el 29 de abril del mismo año; el 29 de noviembre de 2019, CORPOBOYACÁ notificó a la demandante de la Resolución No. 3613 del 30 de octubre de 2019, que dio inicio al proceso sancionatorio ambiental en contra del demandante, con ocasión de las faltas en las que habría incurrido al desarrollar el proyecto hotelero.
Afirmó que, en la misma diligencia, se notificó el informe de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental del 15 de agosto de 2019, emitido por la misma entidad y que había sido contado como el momento en que se tiene conocimiento del daño. Por lo anterior, contando los dos años que indica el artículo 164 del CPACA como término de caducidad del medio de control de reparación directa desde el 30 de noviembre de 2019, fecha de la notificación al Grupo Empresarial HWM S.A.S. del inicio del procedimiento de CORPOBOYACÁ, se tiene que dicho término feneció el 30 de noviembre de 2021.
Concluyó afirmando que, como la solicitud de conciliación se presentó el 15 de febrero de 2022 y la demanda el 6 de julio del mismo año, la oportunidad para formular el medio de control había caducado y correspondía rechazar la demanda. Dicho auto fue notificado por estado del 1 de abril de 202513. Motivos de inconformidad El 4 de abril de 202514, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la providencia del 28 de marzo anterior, al considerar que no se siguió el análisis que en derecho corresponde para los casos de caducidad dudosa.
Manifestó que el acto que detuvo la construcción fue constituido el 14 de febrero de 2020, con el sellamiento policivo de la obra, por lo cual el término de caducidad debe contarse desde este día. Planteó que la providencia de primera instancia asume que, para el extremo actor, resulta previsible que el proceso sancionatorio terminaría en su contra y, además, le impone la carga de definir que la diligencia constituye un hecho dañoso de la administración. La parte actora afirmó que la providencia recurrida impone cargas desproporcionadas sobre ella, lo cual «afrenta los derechos al 12 SAMAI, índice 52 de primera instancia. 13 SAMAI, índice 54 de primera instancia. 14 SAMAI, índice 56 de primera instancia. 5 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control debido proceso, al derecho a la igualdad, y a la garantía de acceso a la administración de justicia».
II. CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad del recurso 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el artículo 243.2 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el auto que por cualquier causa ponga fin al proceso es susceptible del recurso de apelación y se decide por la Sala conforme al artículo 125, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $19.931.275.000, suma que supera los 1000 SMLMV exigidos por el artículo 152.5 del CPACA, esto es, $1.000.000.00015. 2. El artículo 244.3 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación. Como la providencia recurrida se notificó por estado del 1 de abril de 202516 y la parte ejecutante interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación el 4 de abril siguiente17, se formuló oportunamente.
Caso concreto 3. La Sala decide, en los términos del recurso de apelación, si asistió razón al Tribunal al rechazar la demanda debido a que se configuró la caducidad del término para interponer el medio de control. 4. El fenómeno de la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.
Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que, quien pretenda ser titular de un 15 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2022, $1.000.000, por 1.000. 16 SAMAI, índice 54 de primera instancia. 17 SAMAI, índice 56 de primera instancia. 6 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control derecho, opte por accionar.
La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. Así, de conformidad con el literal i) del artículo 164.2 del CPACA, cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. El término de caducidad establecido en el artículo 164 del CPACA es una norma de orden público –y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 13 del CGP)– de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. 5.
La parte demandante solicitó que se declarara responsable al Municipio de Cuítiva y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-CORPOBOYACÁ por la omisión de ejercer la competencia de control urbanístico y ambiental de forma oportuna. Dicha omisión derivó en daños causados por la posterior suspensión de la construcción de un proyecto hotelero en cercanías del lago de Tota, a pesar de contar con licencia de construcción rural y de que la obra ya estaba avanzada.
Indicó que se debe contabilizar el término de caducidad desde el 11 de noviembre del 2020, cuando el Juzgado Primero Administrativo de Sogamoso, en el marco de la acción popular [medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos] con radicado 15759-33-33-001-2019-00204-00, dispuso «mantener la suspensión de la obra» como medida cautelar. 6.
El 23 de agosto de 2024, dado que la fecha a partir de la cual debía contarse el término de caducidad del medio de control de reparación directa no resultaba clara, esta Sala ordenó al Tribunal que decretara y practicara pruebas18, para que se esclareciera la fecha cuando habría fenecido la oportunidad de la demanda. En esa misma providencia, se advirtió que, por los hechos aducidos en la demanda, se está ante una caducidad dudosa por no existir dicha certeza y, en consecuencia, reiteró el tratamiento que le ha dado esta Sección a esos eventos, al manifestar que: 18 Concretamente, que se allegaran los expedientes de las actuaciones policiva y ambiental que iniciaron el Municipio de Cuítiva y CORPOBOYACÁ, respectivamente. 7 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control «En los eventos en que no es clara la fecha a partir de la cual se debe iniciar el cómputo del término de la caducidad se debe continuar con el proceso para que el juez, luego de hacer el análisis probatorio correspondiente, vuelva sobre este punto y establezca con certeza la fecha a partir de la cual se debe contabilizar el término de caducidad19»20. 7.
El Tribunal, apoyado en las pruebas decretadas y practicadas, estimó que el término de caducidad debía contarse desde el 30 de noviembre de 2019, pues «es el momento en el cual la parte actora se notifica debidamente y conoce las actuaciones desplegadas por la demandada en aras a conocer las infracciones en las que estaba incurriendo».
Esto, a pesar de que, en los acápites precedentes de la providencia ahora recurrida, el Tribunal manifestó que seguiría el criterio de esta Corporación el cual indica que, en casos similares, «el término de caducidad debe contarse desde el momento en que se incumpla la obligación legal, siempre que ese incumplimiento coincida con la producción del daño, pues en caso contrario, el término de caducidad deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica del mismo»21.
En la misma línea, el auto recurrido trae a colación un pronunciamiento anterior, según el cual «si bien el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho o la omisión, cuando no puede conocerse, en el mismo momento, cuáles son las consecuencias de éstos, debe tenerse en cuenta la fecha en la que se determina que el perjuicio de que se trata es irreversible (…) Con mayor razón, entonces, debe entenderse que el término de caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a aquélla en que el daño ha sido efectivamente advertido»22.
De lo expuesto se extrae que la motivación del auto recurrido podría ser contradictoria, pues, a pesar de que la premisa del a quo indicó, con apoyo en la jurisprudencia de esta Sección, que el conteo del término de caducidad debe iniciar desde la fecha en que se manifestó el daño, el mismo Tribunal toma la fecha cuando el demandante habría tenido conocimiento de las actuaciones de las autoridades demandadas. 19 [10] «Consejo de Estado, Sección Tercera.
Auto del 9 de marzo de 2000 [fundamento jurídico B]. Exp. No. 17.447. C.P. María Elena Giraldo Gómez». 20 SAMAI, índice 4. Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-02 [fundamento jurídico 2]. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 21 de octubre de 2009. Exp. 37165. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Citada en la página 14 del auto apelado. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 29 de enero de 2004. Exp. 18273. C.P. Alier E. Hernández Enríquez. Citado en la página 11 del auto apelado. 8 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control 8. Por su parte, el recurso de apelación se suscribe al criterio jurisprudencial reiterado, pero no aplicado, por el Tribunal.
La parte actora considera que el término de caducidad debe contarse desde la ocurrencia del daño y que el daño no lo constituye «un oficio» de apertura del proceso sancionatorio ambiental, sino la suspensión de la obra. En esa medida, toma como fechas la medida cautelar dictada por el juez de la acción popular el 11 de noviembre de 2020, o, como mínimo, la fecha cuando el Municipio de Cuítiva suspendió la obra, con ocasión del proceso policivo. 9.
Al analizar lo expuesto en las providencias anteriores y en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala considera que no se reúnen los elementos para declarar la caducidad del término para formular el medio de control en esta etapa procesal, pues la alegada incertidumbre sobre la fecha en la que debe iniciar el conteo del término debería resolverse en el respectivo debate probatorio y no en la fase inicial de calificación de la demanda.
En efecto: En primer lugar, las aparentes contradicciones del auto apelado dan cuenta de que la regla jurídica aplicable al asunto no es clara para el Tribunal. El auto anuncia, al menos, dos razonamientos a los que se suscribe de cara al cómputo de la caducidad: uno, donde la caducidad debería comenzar a contarse desde la manifestación o el conocimiento del daño alegado –cuando se produjo el sellamiento o suspensión de la obra– y, dos, que la caducidad debería computarse desde el cese de la omisión alegada como fundamento del daño –cuando CORPOBOYACÁ advirtió la infracción ambiental supuestamente omitida al concederse la licencia de construcción–.
Es decir, desde que la corporación autónoma puso en conocimiento del demandante las posibles infracciones ambientales en las que incurría el proyecto hotelero. Si bien ambas reglas han sido aplicadas por esta Sección23, el análisis jurídico necesario para determinar cuál de los dos razonamientos se ajusta más al ordenamiento y a los supuestos fácticos del caso, implica una calificación de la conducta de las entidades demandadas con un grado de análisis que podría trascender las posibilidades de la etapa procesal de admisión de la demanda. 23 En el sentido de contar la caducidad desde el cese de la omisión, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Auto del 14 de noviembre de 2019.
Exp. 61124. C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 9 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control En segundo lugar, si bien las fechas de notificación de los procesos policivos y ambientales ya está clara, para la Sala, sigue siendo incierto que la fecha adoptada por el Tribunal sea, efectivamente, en la que debe iniciarse el conteo de la caducidad.
En efecto, constan en el expediente actuaciones anteriores, que podrían marcar este conteo por haberle puesto de presente las infracciones del proyecto urbanístico al demandante. Ejemplo de ello es la visita adelantada por la Procuraduría 32 Judicial I Ambiental y Agraria de Tunja el 29 de abril de 2019, que fue registrada en el informe de visita PGN No. V-06724, a la cual asistió el representante legal de la sociedad demandante.
Por eso, aun cuando fuera clara la regla jurídica aplicable para determinar el inicio del conteo de la caducidad, se observa que en esta etapa –la admisión de la demanda– no se advierte como un hecho indiscutido cuándo habría cesado la supuesta omisión de las autoridades accionadas, mediante la puesta en conocimiento a la parte demandante de las infracciones ambientales. 10.
Visto lo anterior, el análisis jurídico y probatorio que resulta necesario para zanjar la controversia respecto de la caducidad del medio de control implica abordar, al menos, la causación del daño alegado y el conocimiento de la parte actora de que la omisión alegada derivaría en dicho daño. Estas cuestiones jurídicas y fácticas revisten una profundidad que, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, no corresponde evacuar en sede de admisión de la demanda, sino en la correspondiente etapa posterior del proceso, verbigracia, una vez recaudadas las oposiciones a la demanda y fijado el litigio.
Conforme a ello, la Sala dispone aplicar el criterio jurisprudencial reiterado en el auto del 23 de agosto de 2024, según el cual el proceso debe continuar (provisto que la demanda cumpla con los demás requisitos para el efecto) para que se surta la etapa probatoria, de forma que el fallador cuente con elementos de juicio suficientes para decidir sobre la caducidad del medio de control25.
Esto, sin perjuicio de que, surtido el trámite procesal, el Tribunal mantenga el criterio que expresó en el auto apelado, cuestión esta que hace parte de la independencia que rige la actividad judicial. 11. Como consecuencia de lo considerado, la Subsección revocará el auto del 28 24 SAMAI, índice 50 de primera instancia. Archivo: 36_MemorialWeb_Otro-OOCQ0021519(.pdf), pág. 25 En el sentido de diferir la decisión sobre la caducidad cuando no hay puntos claros, ver, entre otros: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 16 de junio de 2020.
Exp. 62551. C.P. María Adriana Marín; Subsección B. Auto del 10 de octubre de 2024. Exp. 70773. C.P. Alberto Montaña Plata; Subsección C. Auto del 12 de marzo de 2018. Exp. 60.156. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Expediente No. 72.922 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Revoca caducidad del medio de control de marzo de 2025 para, en su lugar, ordenar al despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá-Sala de Decisión No. 2 proceda a resolver sobre la admisión de la demanda de reparación directa, con la verificación de los demás requisitos legales para el efecto, decisión que se adopta en esta forma en aras de garantizar los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el auto el del 28 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá-Sala de Decisión No. 2, de conformidad con la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá-Sala de Decisión No. 2, que resuelva sobre la admisión de la demanda de reparación directa, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.
TERCERO. En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES ADRIANA POLIDURA CASTILLO JMA/MAR/VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.