Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 26 de enero de 2023 Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Temas: reparación directa – responsabilidad extracontractual del Estado por daños a la propiedad indebida escogencia de la acción daño especial − revocatoria de acto de adjudicación − cancelación de folio de matrícula − nulidad y restablecimiento del derecho Síntesis del caso: el demandante reclamó los perjuicios causados como consecuencia de la revocatoria directa de un acto de adjudicación de baldío y la cancelación de doce folios de matrícula inmobiliaria, entre ellos uno en el que constaba la propiedad de un predio del demandante.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Miguel Ángel Benavides Chud, en contra de la Sentencia de 31 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que declaró probada la indebida escogencia de la acción1. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia recurrida. 1.4. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 19 de marzo de 2010, Miguel Ángel Benavides Chud presentó una demanda2 en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 Folios 84-100 del cuaderno 1.

Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia 2 de 8 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) con las pretensiones que se trascriben a continuación:

PRIMERO: que se declare al ( ) INCODER administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a Miguel Angel Benavides Chud, por la declaración administrativa de la ilegalidad de los actos de revocatoria respectivamente, pues esas declaraciones reconocen la anomalía de la administración y las fallas en el servicio, al expedir la Resolución 003741 de octubre de 2007, la cual fue notificada personalmente el día 27 de noviembre de 2007; por la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa de la Resolución de Adjudicación de Baldío 0634 de mayo de 1995 a Jose Hernando Pugliese López del predio denominado el Trigal, petición presentada por la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil ( ), determinando que el supuesto terreno inicialmente Baldío, adjudicado al señor Pugliese López, era realmente de propiedad privada de la UAE Aeronáutica Civil y en dicha franja de terreno se halla inmersa la propiedad del señor Miguel Angel Benavides Chud, impidiendo con ello el ejercicio de los atributos de la propiedad sobre el bien.

SEGUNDO: que se declare al ( ) INCODER administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados al señor Miguel Angel Benavides Chud, por la declaratoria administrativa de la ilegalidad de los actos de revocatoria respectivamente, pues esas declaraciones reconocen la anomalía de la administración y las fallas en el servicio, al expedir la Resolución 00195 de noviembre 4 de 2008, por medio de la cual se resuelve ORDENAR a la oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Palmira la cancelación de doce (12) folios de matriculas inmobiliarias entre ellos incluyó el certificado de tradición No. 378-109648 donde está inscrita la propiedad de Miguel Angel Benavides Chud.

( ) 2. Los perjuicios reclamados fueron: “los perjuicios económicos materiales y morales objetivados y subjetivados, lucro cesante y daño emergente, derivados de dichas actuaciones administrativas de índole laboral, moral, material y psicológico, que a la fecha de la presente demanda estimo en suma superior a los ( ) $2.500.000.000”.

En la cuantificación de los perjuicios aclaró que “de no haberse producido la revocatoria, el demandante podría haber seguido satisfaciendo el nivel de vida al cual se hallaba acostumbrado”. 3. La parte demandante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 4. 1) El 5 de noviembre de 2003, Miguel Ángel Benavides Chud obtuvo sentencia favorable en un proceso de pertenencia adelantado ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira. 5. 2) La Sentencia fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria 378-109648 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Palmira. 6. 3) Mediante la Resolución 3741 de 30 de octubre de 2007, el Incoder resolvió favorablemente una solicitud de revocatoria directa de la Resolución de adjudicación de baldío 634 de 1995.

La solicitud de Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia 3 de 8 revocatoria fue presentada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, pues el predio supuestamente baldío era realmente suyo. 7. 4) Mediante la Resolución 195 de 4 de noviembre de 2008, el Incoder resolvió ordenar la cancelación de 12 folios de matrícula, entre ellos el certificado de tradición 378-109648, donde estaba inscrita la propiedad de Miguel Ángel Benavides Chud. 8.

En un aparte denominado “jurisprudencia respecto de las pretensiones de la demanda”, el demandante incluyó extractos jurisprudenciales sobre la procedencia de la acción de reparación directa ante daños causados por un acto administrativo que posteriormente ha sido revocado por la administración. 1.2. Posición de la parte demandada 9.

El Incoder contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones. En síntesis, su defensa se centró en la ausencia de legitimación pasiva en la causa, pues los perjuicios fueron causados por el Incora y el Incoder no era el sucesor procesal para este caso. Además, indicó que había hechos que no le eran imputables, como la inscripción de tradiciones no autorizadas para un bien baldío. Igualmente, puso de presente que en 2002 había una anotación administrativa en el folio prohibiendo registrar transacciones sobre el mismo, pese a lo cual se inscribió la Sentencia a favor del demandante.

Es decir, el bien sobre el cual versa el litigio estaba fuera del comercio cuando el hoy demandante lo registró a nombre suyo. 10. La entidad demandada también arguyó que no se había acreditado el daño, ni el monto de los perjuicios. Igualmente, sostuvo que no existía una falla del servicio, y que el presunto daño no era imputable al Incoder, ya que la propiedad que obtuvo temporalmente el demandante no le era imputable.

Sobre el punto agregó que había rompimiento del nexo causal por la “intervención de varios yerros de orden registral y procedimental que desconocieron la prohibición de anotación de actos, pese a lo cual se declaró la existencia de un derecho a favor del aquí demandante”. 1.3. Sentencia recurrida 11. El 31 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, decidió4 (se trascribe):

PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 3 Folios 116-127 del cuaderno 1. 4 Folios 200-209 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia 4 de 8 SEGUNDO: como consecuencia de la declaración anterior inhibirse para resolver de fondo el asunto.

TERCERO: devuélvase por Secretaría los gastos procesales. 12. La decisión del Tribunal, en síntesis, se fundó en las siguientes consideraciones: 13. “[L]a acción de reparación directa bajo estudio no es procedente, toda vez que el daño que motivó a la parte demandante a interponerla, no se originó a causa de un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble ( ), sino que el mismo se originó en un acto administrativo expedido por la entidad demandada ( ) debiendo la parte accionante alegar la ilegalidad de ese acto y solicitar el correlativo restablecimiento de su derecho a través de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA”. 14.

Para el Tribunal es claro que el daño alegado se causó por haber ordenado la cancelación del folio de matrícula de un predio de propiedad del demandante. Al respecto, agregó que “en los hechos de la demanda y en la exposición de las pretensiones, la parte accionante señala de manera inequívoca que la causa del daño antijurídico que reclama ( ) se produjo por cuenta de la expedición de la Resolución ( ) por medio de la cual ( ) se ordenó cancelar el folio de matrícula ( ) que corresponde al bien de propiedad del demandante”.

Este acto, además, fue notificado personalmente a la parte accionante el 1 de diciembre de 2008. 1.4. Recurso de apelación 15. Miguel Ángel Benavides Chud, interpuso recurso de apelación5, con base en los argumentos que se resumen a continuación: 16. El Tribunal desconoció “la muy clara y abundante jurisprudencia existente sobre el régimen de daño especial”.

La facultad de revocación del Incoder fue claramente legal, pero dicha facultad debió ejercerse “sin perjuicio de los derechos particulares” del demandante. En este punto el apelante insistió en que el daño provenía de “los hechos y omisiones en que incurrió el Incoder que terminaron perjudicando los derechos del particular propietario legalmente de un área de terreno”. 17.

El Tribunal no tuvo en consideración que un acto administrativo legal puede ocasionar un daño antijurídico a una persona. En este evento, justamente, procede la acción de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Folios 212-226 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia 5 de 8 18.

Se desconoció la oposición y la advertencia hecha antes de la revocatoria de la Resolución de adjudicación, según la cual aun cuando la facultad de revocatoria fuese legal, esta debía ejercerse de manera respetuosa con los derechos de terceros. 19. El apelante agregó otros títulos denominados: “argumento de la determinación de la acción”, en el cual refirió la importancia de determinar la fuente del daño para identificar la acción procedente;

“argumento de subvalorar la Sala de Primera instancia todas las jurisprudencias aportadas respecto de las pretensiones de la demanda”, en el cual citó una vez más varios extractos jurisprudenciales relacionados con los daños causados por actos administrativos revocados directamente por la administración; y “argumento de la contradicción en la jurisprudencia y doctrina homologable y aplicable al caso en particular y concreto, producida por el mismo Tribunal”, en el cual se citó una decisión del Tribunal en la cual se estudió la procedencia de una acción de reparación directa contra actos administrativos legales con base en el régimen de daño especial. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia. 2.2. Análisis sustantivo. 2.3. Condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia 20. Le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios “causados por la declaración administrativa de la ilegalidad de los actos de revocatoria (…) pues esas declaraciones reconocen la anomalía de la administración y las fallas en el servicio, al expedir las” resoluciones de revocatoria del acto y la que ordenó la cancelación del folio de matrícula, o resultaba procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 21.

La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia, pues resulta claro del escrito de demanda que el daño y los perjuicios reclamados por el demandante se derivan de los actos administrativos de revocatoria del acto de adjudicación del bien baldío y la orden de cancelación del folio de matrícula, y que sus pretensiones y hechos estaban evidentemente encaminados a cuestionar tal actuar de la administración. 2.2.

Análisis sustantivo 22. La Sala comparte con el apelante que la acción de reparación directa resulta procedente para reclamar los perjuicios ocasionados por actos administrativos en ciertos eventos. Tal es el caso, entre otros, de los actos administrativos legales que generan daños antijurídicos y que, tradicionalmente, han sido estudiados por esta jurisdicción en el marco del Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia 6 de 8 daño especial; o, también, de los perjuicios causados por actos administrativos que han sido revocados o anulados.

No obstante, contrario a lo afirmado en el escrito de apelación, este caso no se encuadra en ninguno de estos eventos y, en realidad, se trata de una típica causa en la cual, debido al contenido de las pretensiones y los perjuicios solicitados, era procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 23. En primer lugar, se indicará por qué en el caso no resultaba aplicable como precedente el contenido en algunas decisiones en relación con la procedencia de la acción de reparación directa contra actos que han sido revocados.

En segundo lugar, se pondrán de presente las razones que llevaron a la conclusión de que en este pleito no se reclamaron los perjuicios causados por un acto administrativo cuya legalidad no se cuestionaba. 24. No se reclaman los perjuicios causados por un acto administrativo revocado. En varios apartes del recurso de apelación, y en la demanda, se citaron sentencias en las cuales se decide que procede la acción de reparación directa cuando los perjuicios tuvieron fuente en un acto administrativo revocado o anulado.

Sin embargo, las pretensiones de la demanda persiguen, claramente, la indemnización de los perjuicios causados por el acto de revocatoria y no por el acto revocado. El precedente identificado resultaría aplicable si el demandante hubiera reclamado los perjuicios que le causó el acto mediante el cual se le había adjudicado un baldío a un tercero, y no el de su revocatoria. 25.

Los elementos de juicio que permiten a la Sala arribar a aquella conclusión son los siguientes: 26. En las pretensiones declarativas de la demanda se identifica explícitamente que los perjuicios fueron causados “al expedir” las Resoluciones 3741 de 2007 y 195 de 2008 y no la Resolución 634 de 1995. 27. La indemnización tiene como propósito, entre otros, poner a la víctima del daño en una posición idéntica o similar a aquella que existiría si el daño no hubiera ocurrido.

Por ello, se llama la atención sobre la anotación del demandante, quien al momento de cuantificar los perjuicios indicó que ellos no habrían ocurrido “de no haberse producido la revocatoria”. 28. En el hecho noveno de la demanda expresamente se indicó, luego de referir las Resoluciones 3741 de 2007 y 195 de 2008 que “la expedición de los actos administrativos” ha causado perjuicios al demandante. 29.

El propio apelante reconoció que los daños fueron “originados en los hechos y en las omisiones en que incurrió el Incoder y que terminaron perjudicando los derechos del particular propietario”. Es decir, no se cuestionó la adjudicación del Incora, entidad que adjudicó el predio en Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia 7 de 8 1995, antes de que el demandante venciera en un proceso de pertenencia y se hiciera “propietario” del bien que dio origen al litigio. 30.

Se reclaman los perjuicios causados por un acto administrativo cuya legalidad se cuestionó. El apelante argumentó que nunca cuestionó la legalidad del acto de revocatoria y el acto aclaratorio y que, en consecuencia, resultaba procedente la acción de reparación directa. No obstante, de la demanda, sus hechos y pretensiones, se deriva claramente que el demandante no reclamó los daños antijurídicos causados por un acto administrativo que consideraba legal.

La evidencia de ello es la siguiente: 31. En las pretensiones declarativas se hizo referencia a “la anomalía de la administración y las fallas en el servicio, al expedir” los actos de revocatoria y su acto aclaratorio. Es decir, se estaban cuestionando la conducta de la entidad, y las decisiones por anómalas y por incurrir en una “falla” (título de imputación distinto del daño especial invocado en la apelación).

También en las pretensiones se dijo sobre la causa que era: “por la declaración administrativa de la ilegalidad de los actos de revocatoria”. Luego, no es cierto, como se indicó en el recurso de apelación, que desde la demanda el pleito se refirió al daño antijurídico causado por un acto administrativo cuya legalidad no se cuestionó. 32.

En los hechos, además, se indicó que el señor Miguel Ángel Benavides Chud “ha[bía] sido privado de usar, gozar, usufructuar y disponer de su bien inmueble e igualmente se le impuso por parte del Incoder limitaciones al dominio ( ) habiendo sido declarado por la Justicia Colombiana poseedor legal del terreno acorde a derecho ( ); máxime si a la fecha presente ninguna autoridad judicial le ha revocado la Sentencia ( ) por medio de la cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira, declaró propietario”.

Es decir, el daño se hizo consistir en la privación del ejercicio de los atributos derivados del derecho de propiedad, que fue causada por la orden de cancelación del folio. 33. Para abundar en argumentos, se hace notar que en la demanda no se hizo referencia alguna al daño especial, la ruptura de las cargas públicas, o la legalidad de los actos administrativos.

Argumentos todos estos que intentaron variar el objeto del litigio en el momento procesal de la apelación, que no resulta adecuado para ello. 34. En conclusión, para la Sala resulta claro que, en este caso, a pesar de haberse ejercido la acción de reparación directa, de la lectura de los hechos y las pretensiones se advierte, sin esfuerzo, que el demandante realmente pretendía la indemnización de perjuicios generados por la revocatoria del acto de adjudicación y la orden de cancelación del folio de matrícula.

Por ende, como se hizo de manera velada en la demanda, lo Radicación: 76001-23-31-000-2010-00391-01 (52813) Demandante: Miguel Ángel Benavides Chud Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia 8 de 8 procedente era demandar las decisiones “anómalas” y que contenían una falla del servicio, pero en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento a efectos de lograr desvirtuar la presunción de legalidad que cobija tales actos. 2.3.

Condena en costas 35. Sin condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 31 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA