05001233100020020360701 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: MARIA DOLORES MOLINA DE GARCÉS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: PROCEDIMIENTO DE ENAJENACIÓN VOLUNTARIA Y EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Actos susceptibles de control judicial / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino el origen del daño alegado.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se pretende la declaratoria de responsabilidad de las entidades accionadas por los perjuicios ocasionados con la falta de reconocimiento de las afectaciones a un establecimiento de comercio en el procedimiento de enajenación voluntaria de un bien inmueble, y por la indebida injerencia que la administración ejerció en el traslado de ese establecimiento.

II.

ANTECEDENTES 1.- La demanda Mediante escrito presentado el 21 de agosto de 2002 (fls. 7 a 15 c. ppal.), la señora Maria Dolores Molina de Garcés, por conducto de apoderado judicial (fls. 1 c. ppal.), interpuso demanda de reparación directa contra el municipio de Medellín y contra la 2 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Promotora Inmobiliaria del Municipio de Medellín (hoy Empresa de Desarrollo Urbano - EDU)1, con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 7 c. ppal.): Primera: Que con base en las razones que se exponen en el capítulo correspondiente a los fundamentos de derecho, se declare que el Municipio de Medellín, y la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Medellín, son responsables solidariamente por los perjuicios ocasionados a Maria Dolores (Dolly) Molina Vda de Garcés en su calidad de propietaria del establecimiento de comercio denominado Estudios Fotográficos Garcés, derivados de la ejecución del proyecto urbanístico conocido como Ciudad Botero ubicado en la Calle 53 No. 41-49 identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-38952, donde funcionaba el establecimiento de comercio de propiedad de la demandante.

Segunda: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Municipio de Medellín a la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Medellín, a pagar solidariamente la totalidad de los perjuicios materiales ocasionados a Maria Dolores (Dolly) Molina Vda de Garcés, los cuales tasamos en la suma de $214.538.863 aproximadamente, de acuerdo con la estimación razonada de la cuantía que se hace en el capítulo correspondiente sin perjuicio de que la condena sea por una suma mayor, en caso de que se demuestren perjuicios mayores en el proceso.

Debe advertirse que el lucro cesante pasado y el daño emergente deberán ser actualizados a valor presente entre el momento de ocurrir el perjuicio y el momento de la ejecutoria de la sentencia, teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor. Tercera: Que se condene al Municipio de Medellín y a la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Medellín, a pagar solidariamente la totalidad de los perjuicios Morales ocasionados a Maria Dolores (Dolly) Molina Vda de Garcés, los cuales tasamos en 2000 gramos oro o en 100 salarios mínimos legales vigentes.

Cuarta: Que las sumas de dinero que deben pagar el Municipio de Medellín y la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Medellín a favor de Maria Dolores (Dolly) Molina Vda de Garcés, sean actualizadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, momento a partir del cual comenzarán a generarse los intereses moratorios comerciales previstos en el artículo 177 de la misma obra.

Quinto: Que se ordene a los demandados dar cumplimiento de la sentencia en las condiciones ordenadas por los artículos 176 y 177 del CCA. Sexto: Que se condene al Municipio de Medellín y a la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Medellín, a pagar las agencias en derecho y las costas del proceso, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Nacional, que establece la obligación del Estado de pagar la totalidad de los perjuicios ocasionados a los particulares por daños antijurídicos.

Para el efecto deberán inaplicarse por inconstitucionales las normas que eximan de esta obligación a las entidades estatales, pues están en contravía de la mencionada norma superior. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se adujo lo siguiente: Los señores “Maria Dolores Molina de Garcés, Adelaida Maria, Gloria Elena, Margarita Rosa, Luz Mercedes, Maria Dolores, Clara Inés, Juan Fernando, Jorge 1 Mediante Decreto 158 de 2002, el alcalde municipal de Medellín modificó los estatutos de la entidad, en el sentido de establecer que “la Empresa Industrial y Comercial del Estado Promotora Inmobiliaria creada mediante el Acuerdo 43 de 1993 como Parque San Antonio se seguirá llamando Empresa de Desarrollo Urbano EDU” (fl. 44 c ppal.). 3 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Alberto y Antonio José Garcés Molina eran los propietarios en comunidad y proindivisión de un inmueble ubicado en la ciudad de Medellín, en la calle 53 No. 51-49(51-49) (sic), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 01N-38952” (fl. 8 c. ppal.).

En el mencionado inmueble funcionaba el establecimiento de comercio denominado Foto Garcés, cuya propietaria era la señora Maria Dolores Molina de Garcés. Mediante Resolución 0501 del 14 de abril de 2000, el municipio de Medellín efectuó una declaratoria de utilidad pública e hizo una oferta de compra del bien inmueble a sus propietarios, para lo cual concedió un término de 30 días para que manifestaran su voluntad de realizar la enajenación voluntaria, so pena de la expedición del acto de expropiación administrativa.

El acto administrativo en comento fue expedido con base en “la declaración de urgencia decretada por el secretario de Planeación Municipal por medio de la Resolución No. 084 de 22 de marzo de 2.000”, en “el Plan de Desarrollo Municipal de Medellín 1998-2000 contenido en el Acuerdo No. 14 de 1.998” y en el “Plan Trienal de Inversiones aprobado mediante acuerdo 14 de 1.998” (fl. 9 c. ppal.), instrumentos mediante los cuales se determinó la necesidad de hacer una intervención urbanística en la zona aledaña al Museo de Antioquia, localizada en el centro de Medellín. El 28 de agosto del 2000, los propietarios recibieron del municipio la orden de entregar el inmueble bajo la advertencia de que al otro día se comenzarían las labores de demolición de los locales de la zona para iniciar con las obras de intervención. Esto ocurrió en un contexto de presión por parte de la administración municipal, que permitió que se aumentara la presencia de recicladores que ingresaron a varios inmuebles aledaños a tomar parte de los enseres de los locales allí ubicados, razón por la cual, los accionantes no solamente se vieron obligados a contratar vigilancia privada para salvaguardar los bienes de su establecimiento comercial, sino que tuvieron que trasladar todo el mobiliario intempestivamente, desde esa misma noche.

“Los propietarios del inmueble no tuvieron otra opción que aceptar las condiciones fijadas por el Municipio de Medellín y procedieron a perfeccionar la venta a través de la escritura pública No. 3.238 del 31 de agosto de 2000 de la Notaría 20 de Medellín” (fl. 9 c. ppal.), luego de que el establecimiento de comercio de su propiedad tuvo que ser reubicado de urgencia en una dirección diferente que implicó 4 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa la disminución de su clientela y el deterioro y pérdida de algunos de los bienes muebles con que se realizaba la actividad comercial.

“En la negociación realizada entre el Municipio de Medellín y los propietarios del inmueble no se incluyeron los perjuicios derivados del cierre del establecimiento de comercio y en ningún momento se le ofreció algún tipo de reconocimiento que cubriera los costos derivados del traslado, el lucro cesante derivado del cierre temporal del mismo, los gastos para la recuperación de la clientela, etc. pues la negociación se limitó al precio” (fl. 9 c. ppal.) del inmueble, pero no incluyó lo correspondiente al establecimiento de comercio. 2.- Trámite en primera instancia 2.1.

Mediante auto del 28 de noviembre de 2002 (fl. 17 c. ppal.) el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y dispuso su notificación a las entidades accionadas, diligencia que se surtió en debida forma (fls. 18 a 20 c. ppal.). 2.2. El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que el daño antijurídico alegado no se encontraba probado, pues “el hecho de que un establecimiento de comercio deba mudarse por razones de interés general a un nuevo local, no significa que este no pueda desarrollar su actividad mercantil en otro local dentro de la respectiva sede o municipio” (fl. 25 c. ppal.).

Además, a la hoy accionante, mediante escrito remitido por la Promotora Inmobiliaria el 14 de julio del 2000, se le “ofreció un local en arrendamiento en el antiguo Palacio Municipal” (fl. 24 c. ppal.), el cual no fue tomado por ella. También propuso las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, puesto que no se adelantó la audiencia de conciliación extrajudicial exigida en el artículo 30 de la Ley 640 de 2001; y de falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que, en virtud de lo previsto en el Convenio Interadministrativo 194 de 1999, correspondía a la Promotora Inmobiliaria de Medellín -hoy Empresa de Desarrollo Urbano-, “realizar todos los trámites de tipo precontractual, contractual y judiciales necesarios para la adquisición de los inmuebles en desarrollo del proyecto Centro Cultural Museo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 9 de 1989, en la Ley 388 de 1997 y demás normas vigentes y concordantes” (fl. 26 c. ppal.).

Finalmente formuló la excepción de mala fe, “que se constituye al pretender derivar una indemnización económica ante una enajenación voluntaria” (fl. 26 c. ppal.). 5 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa 2.3.

La Promotora Inmobiliaria de Medellín también se opuso a las pretensiones. Para el efecto enunció las excepciones de “inexistencia de la obligación de indemnizar”, “inexistencia de perjuicios morales”, “inexistencia de daños materiales”, “inexistencia de daño emergente” e “inexistencia de lucro cesante”, las cuales no sustentó. La Promotora Inmobiliaria también adujo que la accionante tuvo conocimiento del procedimiento que se estaba adelantando sobre su bien inmueble con la antelación suficiente para que pudiera gestionar el traslado de su establecimiento de comercio, para lo cual se le hizo una oferta de arrendamiento de un local comercial que no fue aceptada.

Además, como fueron los mismos propietarios quienes suscribieron el acta de entrega del bien inmueble, no puede decirse que su salida haya sido intempestiva, ni producto de presión alguna por parte de las demandadas. Específicamente, en la contestación de la demanda se adujo (fl. 37 c. ppal.): El día 14 de julio de 2000 se le envió oficio a la señora María Dolores Molina de Garcés y otros en la cual se les hacía una oferta a los demandantes para entregarles en arriendo un local dentro del proyecto del museo de Antioquia con fecha de Julio 07 se envía oficio en el cual agradecen la oferta de un local dentro del proyecto Ciudadela Botero.

Con fecha 14 de julio se envían los oficios del 000084 al 000093 por medio de los cuales los demandantes aceptan voluntariamente la oferta de venta que les hace el municipio de Medellín a través de la Promotora Inmobiliaria. El día 23 de Agosto de 2000 a través del oficio 00175, el señor Jorge Alberto Garcés, uno de los demandantes le solicita a la Promotora Inmobiliaria de Medellín un plazo de 20 días para desocupar el local.

Todo lo anterior nos lleva a demostrar que efectivamente en el proceso se cumplieron todos los requisitos de la ley 388 del 97 y que los demandantes sabían con mucha anticipación que el proceso de desalojo se iba a llevar a cabo el 23 de agosto por eso no entendemos cómo se puede ahora alegar que fueron sacados abruptamente sin darles tiempo a sacar sus equipos y a tener algunos daños en los mismos e igualmente a perder su clientela que como bien es sabido de acuerdo al prestigio que tenía la empresa, se había tenido el suficiente tiempo para informar la nueva dirección donde iban a trabajar, toda vez que cuando se llegó al acuerdo, en cuanto a la venta, se suponía que se debía haber tenido otro local, puesto que al parecer el que les fue ofrecido por parte de la inmobiliaria nunca se aceptó y a pesar de que los demandantes habían solicitado un plazo más amplio para desocupar, el día 25 de agosto de 2000 a las 4 p.m. se hizo la entrega del local en donde aparece firmando sin ninguna oposición el abogado de la parte demandante Doctor Pablo Edgar Gómez. 2.4.

Mediante auto del 22 de septiembre de 2003 (fl. 76 c. ppal.), el a quo abrió a pruebas el proceso. Posteriormente, en proveído del 7 de octubre de 2013 se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 932 c. ppal.). 6 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa 2.5.

La Empresa de Desarrollo Urbano – EDU alegó de conclusión para solicitar que se negaran las súplicas de la demanda. Para el efecto, señaló que el procedimiento que derivó en la enajenación voluntaria del inmueble se sujetó a las normas aplicables y que a los dueños del inmueble en cuestión se les concedió un plazo prudencial para el desalojo del bien, además de que se les hizo una oferta de arrendamiento de otro local para que trasladaran su establecimiento de comercio, el cual no fue aceptado.

Adujo también que ni “en el Acta de entrega del inmueble ni en las observaciones del inventario que se anexa al acta, quedó plasmada ninguna inconformidad ni queja por parte de los demandantes, tampoco fue hecha ninguna denuncia al respecto que acredite los hechos y los daños que alegan y que pretenden les sean reconocidos” (fl. 933 c. ppal.).

Finalmente, efectuó un recuento de lo señalado por los testigos y por el perito, para concluir que no se encuentran acreditados los perjuicios alegados, en tanto los testimonios únicamente dan cuenta de hechos vagos que no brindan convicción sobre el objeto para el cual fueron decretados, y porque el dictamen pericial es muy claro en establecer que en el establecimiento de comercio no se llevaban adecuadamente los libros contables y que para el año 2001, posterior al supuesto acaecimiento del daño antijurídico, en realidad las ventas del establecimiento de marras ascendieron a $39.407.000 (fl. 933 c. ppal.). 2.6.

La parte actora alegó de conclusión y solicitó que se concedieran las pretensiones. Para fundamentar su solicitud, citó en extenso algunas consideraciones de doctrina española sobre casos análogos y efectuó un recuento de las pruebas obrantes en plenario para señalar que se encuentran probados los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado (fl. 935 c. ppal.).

Los demás sujetos procesales guardaron silencio en esta etapa. 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2014 (fl. 449 c. ppal.), el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así (fls. 469 vto. c. C. de E.):

PRIMERO: DECLARAR la improsperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la codemandada MUNICIPIO DE MEDELLÍN. 7 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa SEGUNDO: ABSOLVER de toda responsabilidad a la codemandada PROMOTORA INMOBILIARIA DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN, por las razones indicadas en esta providencia.

TERCERO: DECLARAR administrativamente responsable al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, por el daño antijurídico causado a la demandante MARÍA DOLORES (DOLLY) MOLINA VIUDA DE GARCÉS en su calidad de propietaria del establecimiento de comercio denominado ESTUDIOS FOTOGRÁFICOS GARCÉS, según hechos ocurridos en agosto de 2001 derivados de la ejecución del proyecto urbanístico conocido como CIUDAD BOTERO.

CUARTO. CONDENAR al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, a pagar en favor de la señora MARÍA DOLORES (DOLLY) MOLINA VIUDA DE GARCÉS, los valores por concepto de los perjuicios causados así: Por perjuicios morales el equivalente a VEINTE SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente la cantidad de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SESENTA PESOS ($54.294.360).

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin costas en esta instancia. Para arribar a esa decisión, el a quo consideró que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, se encuentra plenamente acreditado que la accionante era propietaria de un establecimiento de comercio, cuyo local comercial estaba ubicado en la Calle 53 No. 54 – 59 de Medellín; que ese local fue objeto de una enajenación voluntaria en la que nunca se discutió el valor a indemnizar por el establecimiento de comercio, razón por la cual se encontró acreditado el daño antijurídico alegado; que le era imputable al municipio de Medellín, por ser la entidad que adelantó todos los trámites de expropiación (fl. 463 vto. c. C. de E.): En efecto, la demandante era propietaria de un local ubicado en la Calle 53 No. 54 49 cuya área fue declarada de interés general, razón por la cual frente a dicho inmueble se hizo oferta de compra que fue aceptada por la señora MARIA DOLORES (DOLLY) MOLINA VDA DE GARCÉS. El objeto de la oferta de compra contenida en la Resolución 501 de 2000, era la "adquisición mediante enajenación voluntaria directa de un lote de terreno, junto con su construcción, ubicado en el Municipio de Medellín", de lo cual se deduce claramente que la oferta en cuantía de $ 193.792.500, de manera alguna incluía perjuicio alguno u otro concepto referido el Establecimiento Comercial denominado ESTUDIOS FOTOGRÁFICOS GARCÉS. Luego, es dable concluir que con el proyecto de recuperación del Centro de la ciudad en el sector de la Veracruz, la señora María Dolores Molina vio frustrada la continuidad de su negocio que tenía establecido allí desde hace más de 40 años, ante la declaratoria de utilidad pública del terreno y edificio donde siempre había funcionado, el cual tuvo que ser desalojado y trasladarse a otro sitio en este caso la Calle 52 No. 45 22 (…). 8 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa Es evidente que la causa del daño es una actividad lícita de la Administración y a pesar de su legalidad, lo cierto es que el demandante se vio obligado a soportar una carga excepcional o un mayor sacrificio que rompió la igualdad ante las cargas públicas.

Por lo anterior considera la Sala que están demostrados los daños ocasionados y el nexo causal de éstos con el actuar legal de la Administración, en consecuencia habrá lugar a declarar administrativamente responsable al MUNICIPIO DE MEDELLÍN por los daños causados al Establecimiento Comercial en cita, pues fue el ente territorial quien en virtud de los actos administrativos adelantó todo el trámite de expropiación para adquirir los inmuebles ubicados dentro del área declarada de utilidad pública en la ciudad de Medellín y concretamente entre las manzanas delimitadas por las calles 53 (Calibio) y 53 (Avenida de Greiff) y Carreras 51 (Bolívar) y 52 Carabobo).

No así frente a la PROMOTORA INMOBILIARIA DE MEDELLÍN, quien solamente actuó en virtud del Convenio Interadministrativo No. 194 de 1999 y entre sus obligaciones solamente tenía la de realizar los trámites de tipo precontractual, contractual y judiciales, necesarios para la adquisición de los inmuebles necesarios para el desarrollo del Proyecto Centro Cultural Museo de Antioquia y adquiridos los inmuebles debían ser entregados al Municipio de Medellín como efectivamente ocurrió en este caso. 4.- Los recursos de apelación 4.1.

De manera oportuna, el municipio de Medellín interpuso recurso de apelación en el que adujo que no estaban acreditados los elementos de la responsabilidad extracontractual. Al respecto, precisó que no podía atribuirse a esa entidad los perjuicios supuestamente sufridos por la accionante con ocasión del traslado del establecimiento de comercio, toda vez que las entidades accionadas expresamente le ofrecieron opción para reubicar su negocio en el lugar en el que se realizaría la intervención urbanística, solo que la accionante no aceptó y decidió ubicarse en otro lugar.

En ese contexto, todos los gastos en que tuvo que incurrir la accionante para la relocalización de su establecimiento de comercio son de su exclusivo resorte, pues fueron consecuencia directa de sus propias decisiones y no de la actuación de la administración. Lo anterior se señaló en los siguientes términos (fl. 472 c. C. de E.): [A] folio 60 del expediente, existe comunicación del 14 de julio de 2000 donde la Promotora Inmobiliaria le informa a la señora Maria Dolores Molina de Garcés, entre otros, que con motivo de la notificación de la Resolución 501 de 2000, por medio de la cual se busca adquirir mediante enajenación voluntaria, el inmueble de su propiedad, con el objeto de darle una solución de “autorelocalización” que le permita continuar desarrollando la actividad en la 9 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa cual se ha desempeñado, le ofrece en arriendo un local ubicado en la futura sede del Museo de Antioquia (…).

De otro lado, tampoco existe imputación al municipio de Medellín, debido a que desde el momento de la aceptación de la oferta, 14 de junio de 2000, tanto los propietarios como la dueña del establecimiento, hoy demandante, que también era propietaria del inmueble, manifestó a la administración que renunciaba a términos de ejecutoria, motivo por el cual era conocedora de que debía entregar el inmueble.

Es así como el 14 de julio de 2000 aparece comunicación dirigida al alcalde de Medellín y al secretario de hacienda, en la que los propietarios del inmueble (…) manifiestan que aceptan en todas sus partes la oferta de compra contenida en la Resolución No. 501 del 14 de abril de 2000, y que renuncia a términos de notificación, traslado y ejecutoria (…).

El hecho de que los demandantes no hayan sido previsivos al trasladarse a otro sitio con la debida antelación, y no hayan sido cuidadosos en el transporte de sus equipos, no puede imputarse este año a la administración, sino la demandante, que no actuó en forma diligente y cuidadosa, además de que incumplió con su obligación de entrega del inmueble.

En el recurso de apelación también se indicó que los perjuicios materiales no se probaron, por cuanto las utilidades del establecimiento de comercio en el lugar en el que se reubicó no descendieron, sino que ascendieron, porque los gastos de traslado y de adecuación del nuevo local en que incurrió la accionante provinieron de una indebida elección del local que no es atribuible al municipio.

Asimismo, se precisó que los perjuicios morales alegados en la demanda tampoco se encuentran acreditados. 4.2. La parte actora interpuso recurso de apelación adhesiva, al considerar que la tasación de perjuicios efectuada en la sentencia de primera instancia fue muy baja. Al respecto se señaló (fl. 482 c. C. de E.): Pese a que la sentencia proferida en primera instancia fue favorable parcialmente al demandante, consideramos que la condena es baja en relación con los perjuicios demostrados en el proceso y que efectivamente se concretizaron en los hechos por los cuales se demandó al municipio de Medellín y a la EDU.

Además de los perjuicios morales reconocidos, esto es el equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, son muy bajos teniendo en cuenta la preocupación y angustia que la situación generó en la demandante debido entre otros aspectos a su edad avanzada. Como en la sentencia se reconoce que efectivamente sí hubo perjuicios de esta naturaleza y los mismos se tasaron, pedimos al superior que revisando los hechos narrados y probados aumente la condena de manera sustancial y real, de tal manera que se satisfaga el principio de reparación integral del daño ocasionado.

Mediante auto del 13 de enero de 2015 el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió los recursos de apelación (fl. 489 c. C. de E.). 10 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa 5.- Trámite en segunda instancia 5.1.

La impugnación fue admitida por esta Corporación mediante auto del 23 de abril de 2015 (fl. 488 c. C. de E.). Luego, en providencia del 15 de mayo siguiente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 491 c. C. de E.). 5.2. El municipio de Medellín y la parte actora alegaron de conclusión e insistieron en los argumentos fácticos y jurídicos expresados a lo largo del proceso (fls. 506 a 519 c. C. de E.).

Los demás sujetos procesales guardaron silencio en esta etapa. 5.3. El 4 de septiembre de 2020 la Doctora Marta Nubia Velásquez Rico manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, toda vez que su cónyuge ostenta la condición de asesor de la entidad demandada (fl. 564 c. C. de E.).

Mediante auto del 18 de noviembre de 2020, la Subsección declaró fundado el impedimento manifestado y separó a la Magistrada del conocimiento del presente asunto (fl. 565 c. C de E.). III. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De acuerdo con lo previsto en el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en la medida en que se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en un proceso que tiene vocación de doble instancia. 2.- Causa petendi e idoneidad de la acción incoada La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que el juez de lo Contencioso Administrativo carece por completo de facultades para variar la causa petendi contenida en la demanda.

Esto implica que en los procesos conocidos por esta Jurisdicción la sentencia está ineludiblemente destinada a resolver las pretensiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos descritos 11 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa en la demanda y en los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario2.

De este modo, cualquier variación o modificación de los límites trazados por las partes implicaría un desconocimiento de la regla de la congruencia y, de contera, una transgresión del derecho al debido proceso. Esto, por cuanto se sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estuvieron enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que ésta jamás tendría opción de ejercer su derecho a controvertir y aportar pruebas tendientes a resistir los renovados planteamientos del extremo activo.

Por esta razón, el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos, y sobre la prueba regular y oportunamente aportada al proceso, tal como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil3. A la luz de los anteriores argumentos conviene memorar que la jurisprudencia de esta Corporación también ha precisado que existen algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contenciosa administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia4, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación «de declarar la razón por la cual no puede proveer»5.

Para el caso concreto, la Sala estima pertinente hacer un recuento del contenido de la demanda, a efectos de verificar si con ella lo que se busca es poner bajo escrutinio judicial una controversia contractual, o si en realidad se formulan pretensiones de reparación directa. Como quedó reseñado en precedencia, en el presente asunto se interpuso la acción de reparación directa con el propósito de obtener el resarcimiento de los perjuicios 2 Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, expediente 34.357, M.P. Hernán Andrade Rincón. 3 «Artículo 305.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio». 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de julio de 2002, expediente 20.746, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. 5 José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126. 12 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa sufridos como consecuencia de la enajenación voluntaria de un local comercial y el traslado intempestivo del establecimiento de comercio que allí funcionaba.

En primer lugar, en la demanda se señala que la oferta contenida en la Resolución 501 del 2000 fue errada, en tanto no incluyó el valor correspondiente a las afectaciones causadas al establecimiento de comercio de propiedad de la accionante. Esto se señaló en los siguientes términos (fls. 9 y 12 c. ppal.): En la negociación realizada entre el municipio de Medellín y los propietarios del inmueble no se incluyeron los perjuicios derivados del cierre del establecimiento de Comercio y en ningún momento se les ofreció algún tipo de reconocimiento que cubriera los costos derivados del traslado, el lucro cesante derivado del cierre temporal del mismo, los gastos para la recuperación de la clientela, etc. pues la negociación se limitó al precio del inmueble, que entre otras cosas no correspondía al valor comercial del mismo (…).

También cabe destacar que de acuerdo con [el] capítulo I del título I del libro tercero del Código de Comercio, el establecimiento de comercio merece una especial protección del Estado, que incluso confiere derechos a los arrendatarios por encima de los derechos de los arrendadores quienes ven limitadas sus posibilidades de recuperar la tenencia del inmueble frente al arrendatario que ha adquirido el derecho a la estabilidad.

Es por este motivo que no resulta razonable que el Municipio de Medellín desconozca los derechos de los propietarios de los establecimientos de comercio y únicamente se preocupe de proteger los derechos de los propietarios del inmueble, cuando ambos gozan de protección constitucional y legal. En segundo lugar, adujo que la administración presionó indebidamente a la accionante para que trasladara el establecimiento de comercio que se encontraba en el local comercial, al dejar que la zona en que se encontraba ubicado quedara desprovista de protección policial y al permitir que recicladores demolieran y saquearan predios aledaños, lo cual implicó que tuvieran que trasladar intempestivamente el mobiliario de dicho establecimiento (fl. 10 c. ppal.).

Esto se argumentó así (fl. 10 c. ppal.): El día 28 de agosto se recibió de parte del municipio la orden de entregar el inmueble bajo amenaza de que al otro día se comenzarían las labores de demolición. La forma como el municipio de Medellín presionó a los ocupantes de locales comerciales de la zona, incluyendo a mi poderdante Maria Dolores (Dolly) Molina Vda de Garcés, fue completamente anormal, abusiva y arbitraria: la zona quedó completamente desprovista de protección policial y se autorizó a los recicladores en general para que procedieran a demoler las edificaciones del sector y a apropiarse de los elementos reciclables y reutilizables de las 13 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa diferentes construcciones (tales como puertas, ventanas, sanitarios, techos, etc.).

De esta manera, el municipio de Medellín y la Promotora Inmobiliaria convirtieron a las personas que viven del reciclaje de materiales en los agentes encargados del desalojo de los locales, pretermitiendo en consecuencia los trámites administrativos y procesales previstos en la ley para la entrega de inmuebles por parte de sus ocupantes (…).

Esta circunstancia provocó que mi representada Maria Dolores (…) a través de sus empleados pidiera protección a las autoridades de policía frente a los recicladores que amenazaban con comenzar a demoler el inmueble, pues según ellos, los materiales de construcción que conformaban el inmueble, ya tenían dueño. La protección policial fue desatendida.

Ante tal omisión, fue necesario contratar vigilantes particulares armados quienes durante la noche del 28 de agosto permanecieron protegiendo a los trabajadores de la señora Maria Dolores (…) mientras éstos de manera apresurada desinstalaban los equipos de fotografía para ser trasladados a un lugar seguro. Estos vigilantes incluso se veían en la necesidad de hacer disparos al aire para amedrentar a los recicladores que pretendían comenzar a demoler el techo e ingresar al inmueble, pues tal como le expresaban sin temor alguno, ya los materiales del local, tenían dueño. La noche que vivieron las personas que se dedicaron a desocupar el local comercial, fue una noche llena de angustia, desazón, temor e incertidumbre.

La celeridad de la entrega también les impidió avisar oportunamente a su clientela sobre el traslado a futuro, lo que provocó una sensible disminución de la clientela y obviamente los ingresos durante un largo período de tiempo. En relación con las pretensiones atinentes a la ausencia de reconocimiento de las afectaciones al establecimiento de comercio, la Sala precisa que no podían tramitarse por la vía de la responsabilidad extracontractual, toda vez que el bien inmueble de propiedad de la accionante fue enajenado voluntariamente -contrato de compraventa- (fl. 135 c. ppal.), luego de que se aceptara incondicionalmente la oferta de compra (fls. 63 a 72 c. ppal.) efectuada por la administración mediante la Resolución 501 de 2000 (fl. 80 c. ppal.), lo cual sitúa el actual debate en el escenario de un conflicto eminentemente contractual en el que se discuten aspectos relacionados con el precio pagado por la administración por un bien inmueble. 14 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa De acuerdo con lo previsto en los artículos 136 y 147 de la Ley 9ª de 1989, la oferta de compra realizada mediante la Resolución 501 de 2000 no era de forzosa aceptación para la accionante.

De hecho, dicha oferta constituía el “precio base de la negociación” que podían adelantar las partes, luego de lo cual, y únicamente sobre la base de un “acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario”, habría lugar a celebrar el respectivo contrato de compraventa, como en efecto fue celebrado mediante la escritura pública No. 3.238 del 31 de agosto de 2000 de la Notaría 20 del Círculo Notarial de Medellín (fl. 135 c. ppal.).

En este punto, la Sala advierte que no desconoce que un debate sobre los aspectos inherentes a un contrato de compraventa de bien inmueble celebrado por el municipio de Medellín bien puede ser conocido por esta jurisdicción. Sin embargo, en el caso particular las pretensiones y fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda fueron expresados en clave de reparación directa, y por esta razón las entidades demandadas ejercieron su derecho de defensa para controvertir las imputaciones específicas de responsabilidad extracontractual, pero no para debatir aspectos sustanciales relacionados con el precio del contrato.

En efecto, en su contestación de la demanda, el municipio de Medellín señaló que el deber de adelantar la gestión predial correspondía a la Promotora Inmobiliaria, de manera que es a esa entidad quien debe reclamarse por los supuestos yerros en el procedimiento previo a la enajenación voluntaria del inmueble -falta de legitimación- y que “el hecho de que un establecimiento de comercio deba mudarse por razones de interés general a un nuevo local, no significa que este no pueda desarrollar su actividad Mercantil en otro local dentro de la respectiva sede o municipio”.

Por su parte la Promotora Inmobiliaria -hoy Empresa de Desarrollo Urbano- adujo que la administración no ejerció presión alguna a los comerciantes y que la accionante tuvo conocimiento con suficiente antelación del procedimiento que se adelantaba en la zona. Además, efectuó un recuento de las actuaciones desplegadas por la entidad, para señalar que se adelantaron con estricta sujeción 6 “Artículo 13.

Corresponderá al Representante Legal de la entidad adquirente, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación. Al oficio se anexará la certificación de que trata el artículo anterior.

Este oficio no será susceptible de recurso o acción contencioso administrativa (…)”. 7 “Artículo 14. Si hubiere acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará un contrato de promesa de compraventa, o de compraventa, según el caso. A la promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañarán un folio de matrícula inmobiliaria actualizado (…)”. 15 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa a las normas aplicables a ese procedimiento, lo cual se señaló en los siguientes términos (fl. 36 c. ppal.): Todo lo anterior nos lleva a demostrar que efectivamente en el proceso se cumplieron todos los requisitos de la ley 388 del 97 y que los demandantes sabían con mucha anticipación que el proceso de desalojo se iba a llevar a cabo el 23 de agosto por eso no entendemos cómo se puede ahora alegar que fueron sacados abruptamente sin darles tiempo a sacar sus equipos y a tener algunos daños en los mismos e igualmente a perder su clientela que como bien es sabido de acuerdo al prestigio que tenía la empresa, se había tenido el suficiente tiempo para informar la nueva dirección donde iban a trabajar, toda vez que cuando se llegó al acuerdo, en cuanto a la venta, se suponía que se debía haber tenido otro local, puesto que al parecer el que les fue ofrecido por parte de la inmobiliaria nunca se aceptó y a pesar de que los demandantes habían solicitado un plazo más amplio para desocupar, el día 25 de agosto de 2000 a las 4 p.m. se hizo la entrega del local en donde aparece firmando sin ninguna oposición el abogado de la parte demandante Doctor Pablo Edgar Gómez.

Así las cosas, dado que las entidades accionadas ejercieron su derecho de defensa únicamente para controvertir los fundamentos de una supuesta responsabilidad extracontractual, una adecuación de la controversia a la acción contractual en la segunda instancia, esto es, al final del proceso y sin permitir el correcto ejercicio del derecho de defensa, no solamente comportaría una injustificada variación en la causa petendi por parte de esta Corporación, sino que implicaría una franca vulneración del derecho al debido proceso -derecho de defensa- de las entidades demandadas.

En consecuencia, la Sala se inhibirá de estudiar las pretensiones atinentes a la reparación de los perjuicios derivados de la ausencia de reconocimiento de la afectación al establecimiento de comercio en el precio fijado en la enajenación voluntaria del inmueble, toda vez que, por tratarse de un conflicto de naturaleza contractual -cuestionamientos sobre el precio fijado en la compraventa-, no podía tramitarse por la vía de la reparación directa, situación que constituye una indebida escogencia de la acción y conlleva una decisión inhibitoria en relación con tales pretensiones.

En lo que respecta a la pretensión relacionada con la reparación de los perjuicios ocasionados con la presión indebida que supuestamente infligió la administración sobre la accionante para que reubicara el establecimiento de comercio, al dejar que la zona en que se encontraba ubicado quedara desprovista de protección policial y al permitir que recicladores demolieran y saquearan predios aledaños, lo cual implicó que tuvieran que trasladar intempestivamente el mobiliario del establecimiento de comercio, la Sala precisa que, por tratarse de un debate propio del objeto de la acción de reparación directa, sí se efectuará un estudio de fondo a 16 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa efectos de verificar si hubo tal actuación irregular de la administración que justifique la declaratoria de responsabilidad deprecada.

Esta conclusión se refuerza con el hecho que las imputaciones efectuadas se refieren a actuaciones supuestamente desplegadas por la administración antes de la celebración del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 3.238 del 31 de agosto de 2000 de la Notaría 20 del Círculo Notarial de Medellín, pues lo que se aduce en la demanda es que la administración ejerció presión indebida para el traslado del establecimiento de comercio, lo cual solo pudo haber ocurrido antes de la entrega material del bien practicada el 25 de agosto de 2000, tal como consta en el Acta de Entrega No. 3 y su Inventario Anexo (fls. 4 y 6 c. ppal.), así como en la cláusula quinta del contrato de compraventa8, lo que sitúa la conducta de la administración en un escenario puramente extracontractual.

En consecuencia, la presente decisión se centrará en verificar si existe responsabilidad extracontractual de las entidades accionadas por la presión indebida que supuestamente ejercieron para el traslado del establecimiento de comercio Foto Garcés. 3.- Ejercicio oportuno de la acción El numeral 8º del artículo 136 del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 19989, reguló lo concerniente a la caducidad de las acciones, en el sentido de señalar que, en materia de reparación directa, este término debía computarse “a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

En el presente asunto se demanda la responsabilidad extracontractual del Estado por los perjuicios materiales e inmateriales causados con el traslado del establecimiento de comercio Foto Garcés, de propiedad de la accionante. De 8 Específicamente, en la Cláusula Quinta del contrato de compraventa se pactó: “Entrega material del bien: Que los vendedores harán la entrega real y material del inmueble al municipio de Medellín, el día 25 de agosto del año 2000, a más tardar, libre de ocupantes a cualquier título, con sus mejoras y a necesidades, por los linderos que se dejaron expresados y con sus usos, costumbres y servidumbres, tanto activas como pasivas que tenga legalmente constituidas o que consten en títulos anteriores, mediante acta suscrita por ambas partes, de la cual hacen parte una certificación de las empresas públicas de Medellín donde consta la desconexión de los servicios públicos de agua, luz, teléfono, y el paz y salvo por todo concepto expedido por las Empresas Públicas de Medellín, y paz y salvo por los demás impuestos tasas y contribuciones municipales”. 9 “Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. 17 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa acuerdo con la demanda, esta situación ocurrió por el traslado intempestivo de dicho establecimiento, causado por la presión indebida ejercida por la administración. Mediante escritura pública No. 3.238 del 31 de agosto de 2000, se celebró contrato de compraventa -enajenación voluntaria- del bien identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-38952, en el que se encontraba localizado el establecimiento de comercio Foto Garcés (fl. 135 c. ppal.).

Esto se hizo luego de que el 25 de agosto anterior, los propietarios del inmueble hicieran la entrega material del mismo a las entidades accionadas (fls. 4 y 6 c. ppal.), como resultado de la aceptación incondicional de la oferta de enajenación voluntaria efectuada por la administración. En ese contexto, la Sala advierte que, aunque en el plenario no obra prueba de la fecha en que se registró la escritura pública de compraventa, el término de caducidad en el presente asunto bien puede computarse desde el 1 de septiembre del 2000 -día siguiente a la celebración de la compraventa-, puesto que en esa fecha ya se había trasladado el establecimiento de comercio para dejar vacío el local comercial; hecho a partir del cual se erigen las pretensiones resarcitorias.

Así las cosas, como la oportunidad para ejercer del derecho de acción corría hasta el 1 de septiembre de 2002, se entiende que la demanda presentada el 21 de agosto de 2002 se formuló oportunamente. 4.- Legitimación en la causa La señora Maria Dolores Molina de Garcés se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que se encuentra plenamente acreditada su condición de propietaria del establecimiento de comercio Foto Garcés (fl. 3 c. ppal.), respecto del cual se alegaron las afectaciones en la demanda.

En lo que respecta a la legitimación material en la causa por pasiva, la Sala efectuará el correspondiente análisis páginas más adelante. 5.- El caso concreto Corresponde a la Sala verificar si las entidades accionadas deben responder patrimonialmente por los supuestos perjuicios materiales e inmateriales causados a la señora Maria Dolores Molina de Garcés como consecuencia del traslado intempestivo del establecimiento de comercio Foto Garcés, causado por la indebida presión ejercida por la administración. 18 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa A juicio de la parte actora, la anterior situación devino de la conducta irregular desplegada por las demandadas, quienes presionaron indebidamente a la accionante para que desalojara el local comercial, al dejar que la zona en que se encontraba ubicado quedara desprovista de protección policial y al permitir que recicladores demolieran y saquearan predios aledaños, lo cual implicó que tuvieran que trasladar intempestivamente el mobiliario del establecimiento de comercio (fl. 10 c. ppal.).

Esto se argumentó así (fl. 10 c. ppal.): El día 28 de agosto se recibió de parte del municipio la orden de entregar el inmueble bajo amenaza de que al otro día se comenzarían las labores de demolición. La forma como el municipio de Medellín presionó a los ocupantes de locales comerciales de la zona, incluyendo a mi poderdante Maria Dolores (Dolly) Molina Vda de Garcés, fue completamente anormal, abusiva y arbitraria: la zona quedó completamente desprovista de protección policial y se autorizó a los recicladores en general para que procedieran a demoler las edificaciones del sector y a apropiarse de los elementos reciclables y reutilizables de las diferentes construcciones (tales como puertas, ventanas, sanitarios, techos, etc.).

El sentimiento de desamparo y abandono que creó el municipio de Medellín para lograr el rápido desalojo de los inmuebles comprados, fue realmente efectivo pues logró el objetivo buscado (…). La situación descrita fue causa de que los equipos no pudieran ser desinstalados y trasladados con los debidos cuidados y precauciones generándose daños en muchos de ellos cuya reparación tuvo que ser asumida por la propietaria del establecimiento (…). 19 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa La celeridad de la entrega también les impidió avisar oportunamente a su clientela sobre el traslado a futuro, lo que provocó una sensible disminución de la clientela y obviamente los ingresos durante un largo período de tiempo.

Para abordar la cuestión planteada, se hará un recuento crítico del procedimiento y de las actuaciones de parte que antecedieron la enajenación voluntaria sobre el inmueble de la accionante, a efectos de verificar si hay lugar a establecer responsabilidad extracontractual de las demandadas por la indebida injerencia que supuestamente tuvieron en el traslado del establecimiento de comercio Foto Garcés. Mediante la Resolución 501 del 14 de abril de 2000, el entonces alcalde de Medellín declaró como de utilidad pública el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 01N-38952 y formuló oferta para la enajenación voluntaria del mismo, en los siguientes términos (fl. 80 c. ppal.): Artículo Primero. Considerar de utilidad pública o de interés social la adquisición del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 01N-38952, cuyos titulares del derecho de dominio son: Molina Garcés Maria Dolores, Garcés Molina Maria Dolores, Garcés Molina Clara Inés, Garcés Molina Jorge Alberto, Garcés Molina Adelaida María, Garcés Molina Gloria Elena, Garcés Molina Luz Mercedes, Garcés Molina Antonio José, Garcés Molina Juan Fernando, Garcés Molina Margarita María, ubicado en la ciudad de Medellín, distinguido en la nomenclatura urbana con el No. 41-49 de la Calle 53, determinado con los siguientes linderos (…).

Artículo Segundo. Determinar que la adquisición del inmueble identificado en el artículo anterior se hará atendiendo al procedimiento establecido por los artículos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997 que regula la expropiación por vía administrativa y será destinado al proyecto de intervención urbana en el sector de la Veracruz (…).

Artículo Tercero. Iniciar las diligencias tendientes a lograr la adquisición del inmueble a que se refiere el artículo primero de la presente resolución por negociación voluntaria, advirtiendo al propietario que si dentro del término de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la presente resolución no ha sido posible llegar a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, el cual debe ser entregado libre de ocupantes a cualquier título, se procederá a la expropiación por la vía administrativa mediante acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.

Artículo Cuarto. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, el presente acto administrativo constituye oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. Artículo Quinto. Por tratarse de una decisión que no pone término a una actuación administrativa, la presente resolución no es susceptible de recurso alguno ni de acciones posteriores contencioso -administrativas, al tenor de lo dispuesto por los artículos (sic) 13 de la Ley 9ª de 1989 (…). 20 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa De acuerdo con la parte motiva del acto en comento, la oferta de compra se hizo por valor de $193.792.500, con fundamento en el avalúo comercial AV024-A del 8 de marzo de 2000 practicado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia (fl. 128 c. ppal.).

La anterior actuación se notificó en debida forma a los propietarios del predio (fls. 106 y 107 c. ppal.), quienes individualmente enviaron comunicaciones fechadas el 14 de julio de 2000 en las que aceptaron incondicionalmente la oferta de compra efectuada por el municipio de Medellín mediante la Resolución 501 de esa anualidad (fls. 63 a 72 c. ppal.).

En las misivas de aceptación de la oferta, los entonces propietarios del inmueble manifestaron: Cordial saludo: Me permito manifestarles que ACEPTO en todas sus partes la oferta de compra contenida en la resolución 000501 del 14 de abril, que me fue notificada en esta fecha y en la que se me hace oferta de compra por (…), matrícula inmobiliaria Nro. 01N-38952.

Manifiesto además que renunció a términos de notificación, traslados y ejecutoria. En los documentos en cita se efectuó una aceptación incondicional de la oferta de compra realizada por la administración y no se dejó salvedad u observación alguna en torno al supuesto menor valor pagado por la entidad que implicara la inexistencia de una indemnización justa por el inmueble de su propiedad.

El mismo 14 de julio de 2000, la Subgerencia de Planeación de la entonces Promotora Inmobiliaria de Medellín le ofreció a los propietarios un local comercial en arriendo para que trasladaran el establecimiento de comercio que venía funcionando en el predio de matrícula inmobiliaria 01N-38952, así (fl. 60 c. ppal.): El municipio de Medellín, por medio de la Promotora Inmobiliaria de Medellín, le ha notificado la resolución número 501 del 14 de abril de 2000, por medio de la cual se busca adquirir mediante enajenación voluntaria, el inmueble de su propiedad (…) distinguido con la matrícula inmobiliaria número 01N-38952.

En concordancia con las conversaciones sostenidas con ustedes, el municipio de Medellín por medio de la Promotora Inmobiliaria de Medellín, con el objetivo de darles una solución de autorelocalización que les permita continuar desarrollando la excelente actividad en la cual se han desempeñado durante muchos años, logró el ofrecimiento en arriendo por parte del Proyecto Cultural Museo de Antioquia, de un local dentro de la futura sede del Museo de Antioquia (…).

El proyecto ha aceptado arrendarles el local por ustedes escogido, mediante la visita al proyecto en compañía de funcionarios de la promotora el día miércoles 21 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa 12 de julio de 2000.

Este local corresponde al ubicado en la esquina noroccidental del edificio, es decir, la esquina correspondiente al cruce de la Carrera 53 Cundinamarca con la Calle 53 Avenida de Greiff. El plazo del contrato será de diez (10) años prorrogables. Los incrementos anuales serán iguales al (…) (IPC) establecido para cada vigencia. El valor del canon mensual de arrendamiento para el primer año, será de $1,500,000.

La fecha estimada de entrega del local a ustedes será el 15 de octubre del año 2000, a más tardar (…). Esperamos de parte del proyecto, que esta solución a ustedes presentada sea de su agrado y aceptación por escrito mediante la suscripción de la misma por parte de todos los propietarios del inmueble. La anterior oferta no tuvo pronunciamiento directo de los propietarios, pero mediante escrito del 23 de agosto del 2000 solicitaron la ampliación del plazo convenido con la entidad para la entrega del inmueble porque se encontraban adelantando gestiones para trasladar su establecimiento de comercio a un lugar diferente al ofrecido por la entidad (fl. 59 c. ppal.).

Agotado todo el trámite antes descrito, mediante escritura pública No. 3.238 del 31 de agosto de 2000 de la Notaría 20 del Círculo Notarial de Medellín, se celebró contrato de compraventa sobre el inmueble identificado con matrícula No. 01N- 38952. En ese negocio jurídico se pactó un precio de $193.792.500 y se estipuló como fecha de entrega material del inmueble el 25 de agosto de 200010 -fecha anterior a la celebración del contrato- (fl. 135 c. ppal.).

Como quedó reconocido en el contrato, la entrega material del inmueble fue realizada previamente, el 25 de agosto del 2000, de lo cual se dejó constancia en el Acta de Entrega No. 3 y su Inventario Anexo, sin que en ella se plasmara observación u objeción alguna por parte de los propietarios, en el sentido de indicar que debía incluirse el valor concerniente a las afectaciones causadas al establecimiento de comercio Foto Garcés (fls. 4 y 6 c. ppal.).

Mediante Acta de Entrega del 26 de septiembre de 2000, la Subgerencia de Promoción y Proyectos de la Promotora Inmobiliaria de Medellín le entregó el inmueble a la Secretaría de Hacienda Municipal, en cumplimiento de lo estipulado en el Convenio Interadministrativo 199 de 1999, en virtud del cual la primera entidad 10 Específicamente, en la Cláusula Quinta del contrato de compraventa se pactó: “Entrega material del bien: Que los vendedores harán la entrega real y material del inmueble al municipio de Medellín, el día 25 de agosto del año 2000, a más tardar, libre de ocupantes a cualquier título, con sus mejoras y a necesidades, por los linderos que se dejaron expresados y con sus usos, costumbres y servidumbres, tanto activas como pasivas que tenga legalmente constituidas o que consten en títulos anteriores, mediante acta suscrita por ambas partes, de la cual hacen parte una certificación de las empresas públicas de Medellín donde consta la desconexión de los servicios públicos de agua, luz, teléfono, y el paz y salvo por todo concepto expedido por las Empresas Públicas de Medellín, y paz y salvo por los demás impuestos tasas y contribuciones municipales”. 22 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa se obligó a adelantar la gestión predial del Proyecto Cultural Museo de Antioquia, con cargo a los recursos que para efecto giraría el municipio (fl. 172 c. ppal.).

En el testimonio del señor Jorge Arturo Hoyos Briceño, quien para le época de los hechos se desempañaba como mensajero del establecimiento Foto Garcés, se señaló que el traslado del establecimiento obedeció a la inminencia de un atraco, razón por la cual tuvieron que desocupar el local comercial, así (fl. 201 c. ppal.): De que tuvimos que salir, los empleados, nuestra jefe que estaba ese día que nos tuvimos que ir a la carrera, el otro local de Luna Park ya estaba desocupado, nosotros estábamos cerrando el local a las 7 de la noche, cuando nos avisaron del frente que miráramos que llamáramos a la policía, porque los ladrones ya estaban en nuestros techos de trabajo, estaban desenterrando todo.

Tuvimos que empacar lo que más pudimos se dañaron muchas cosas, porque ya estábamos rodeados, no nos dio tiempo de empacar bien las cosas, sacar la maquinaria debidamente sin que se dañen, todo tuvo que ser a las carreras porque estábamos acechados por los ladrones que si no desocupa vamos ellos entraban a llevarse todo; eran muchas cosas y no teníamos dónde guardarlas porque la fotografía era muy grande era de dos plantas.

Todos sufriendo porque se nos iban a entrar a llevar todo. Por su parte, la señora Gloria Esther Ríos Rúa, secretaria de Foto Garcés, explicó que la salida del establecimiento de comercio obedeció al hecho de que recibieron aviso de que debían desocupar el inmueble y porque ya se estaban adelantando las labores inherentes a la obra civil en los bienes aledaños (fl. 207 c. ppal.): Eso fue en agosto de 2000, ese viernes antes, no recuerdo las fechas, nos dijeron que teníamos que desocupar y al sábado ya estaban ellos con las máquinas demoliendo las edificaciones, no nos dieron tiempo de nada, ellos los que estaban demoliendo las edificaciones.

Preguntada: Dígale al despacho, quién les dio a ustedes la orden de desocupar Contesto: A mí por ejemplo ese día que llegué a trabajar un sábado por la mañana, y ya los jefes míos que era en ese tiempo doña Gloria Garcés, que teníamos que empezar a empacar para irnos, porque ya estaban destruyendo los edificios de la esquina hacia donde quedaba Foto Garcés. A su vez, el señor Jorge Alberto Garcés Molina, hijo de la demandante, precisó que no estaba a cargo del establecimiento de comercio, ni trabajaba en él, pero que tuvo conocimiento de lo sucedido por el apoyo personal que le brindó a su madre durante la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presente acción. El señor Garcés Molina indicó que el traslado del establecimiento se hizo por la situación de orden público y porque la administración así lo requirió. Esto lo indicó en los siguientes términos (fl. 381 c. ppal.): [E]l municipio desalojó el establecimiento comercial estudio fotográfico “Garcés” la negociación empezó llegó una citación para la compra de un lote baldío y que teníamos 30 días para el desalojo que si no lo desaloja vamos en ese tiempo, 23 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa sacarían todas las cosas del negocio y lo meterían a una bodega y que el pago del local comercial lo harían en un periodo de 20 años, en cuotas no recuerdo en qué cuotas, entonces el negociador del municipio de Medellín, nos decía que firmáramos y que si no estábamos de acuerdo que demandaran al municipio, pero que de ahí nos teníamos que ir.

Como no se estaba de acuerdo por no haber indemnización por el establecimiento de Comercio, ya que el local comercial venía desempeñándose en ese lugar por más de 40 años, con una clientela de todo en Medellín y Antioquia, además de ser referente geográfico por llevar tantos años en el mismo punto, luego el abogado del municipio o el que compraba decía que era un lote baldío que no había nada, luego nos tocó salir corriendo porque empezaron los saqueos en la zona, no había policía, no había seguridad, no recogían basuras, nos tocó contratar vigilancia por la noche porque se roban todo y amanece (sic) en el local comercial y salir a conseguir un local a la carrera para poder seguir funcionando (…).

Preguntado: Recuerda usted cuando se le informó a la señora María Dolores Molina, la fecha, el local del que hace referencia esta demanda. Contesto: La fecha exacta no recuerdo, pero la que sí me acuerdo es que daban 30 días para desalojar. Preguntado: Sabe usted si se ofreció a la señora María Dolores Molina algún local en arrendamiento por parte del municipio de Medellín o la promotora inmobiliaria.

Contesto: Sí, se le ofreció un local en las instalaciones del museo Botero, que no se había empezado a construir todavía, eso lo hizo la Promotora Inmobiliaria, pero uno no se puede quedar 2 años esperando un local para montar un local comercial, que ya viene funcionando (…). Preguntado: Sabe usted, si se pactó en las escrituras de transferencia del inmueble una fecha de entrega del inmueble y si la misma se le informó al establecimiento Foto Garcés. Contesto: No me acuerdo, lo único que me remito fue a la carta que mandó la inmobiliaria de que decía que teníamos 30 días para el desalojo y había que firmar las escrituras para el pago, o sea que eso estaba implícito en los 30 días, y claro eso se pagó fueron ciento ochenta millones de pesos fue de contado, salieron cheque a nombre de cada uno de los propietarios y a todos se les pagó. El testigo León Jaime Gutiérrez Uribe, quien para la época de los hechos se desempeñaba como subgerente jurídico de la Promotora Inmobiliaria de Medellín, precisó que para llevar a cabo la intervención urbanística se socializó con suficiente antelación el proyecto con los comerciantes, se les ofrecieron alternativas de reubicación de sus establecimientos de comercio en el mismo sector y se les concedió el plazo correspondiente determinado en la Ley.

También indicó que en el presente asunto hubo una enajenación voluntaria de la accionante y que no se concedió permiso o autorización alguna a los recicladores de la zona para que sacaran material de la obra (fl. 387 c. ppal.). Visto lo anterior, la Sala recuerda que la imputación efectuada en la demanda es muy específica en señalar que las entidades accionadas deben responder patrimonialmente por haber efectuado una presión indebida sobre la accionante, situación que causó el traslado intempestivo del establecimiento de Comercio con los efectos perjudiciales cuya reparación se pretende.

Al respecto, debe precisarse que por tratarse de una obra declarada como de utilidad pública, el procedimiento de enajenación voluntaria o expropiación 24 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa administrativa tiene como rasgo esencial el hecho de que en algún momento el bien enajenado o expropiado deba ser desalojado por sus propietarios u ocupantes, con el fin de que pueda ejecutarse la obra pública.

Lo que se debate en el presente asunto, es si el traslado del establecimiento Foto Garcés, correspondió a una situación anormal derivada de una injerencia irregular por parte de la administración, al autorizar a los recicladores de la zona para que se apropiaran del mobiliario de los locales o al fallar en la prestación correcta del servicio de seguridad.

Frente a esta cuestión, la Sala lo único que advierte es una inconformidad con la forma en que se adelantó el procedimiento por parte de la accionante, pero que no tiene la entidad jurídica de configurar la responsabilidad extracontractual pretendida, puesto que, de la valoración conjunta de los testimonios a que se acaba de hacer alusión y de los demás medios de convicción obrantes en el plenario, se observa que el traslado del establecimiento de comercio obedeció al normal transcurso del procedimiento de enajenación voluntaria, sin que se encuentre acreditada la presión indebida alegada en la demanda.

Así las cosas, como no se encuentra probado que las entidades accionadas hayan injerido indebidamente en el traslado de el establecimiento de comercio Foto Garcés, y en aplicación de lo previsto en el artículo 177 del CPC, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, se revoca la sentencia apelada y, en su lugar, se niegan las pretensiones. 8.- Condena en costas Como en el presente asunto no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 25 Radicación: 05001-23-31-000-2002-03607-01 (53548) Actor: María Dolores Molina de Garcés Demandado: Municipio de Medellín y otro Referencia: Acción de Reparación Directa F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se DISPONE:

SEGUNDO: DECLARAR la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para resolver de fondo las pretensiones atinentes a la reparación de los perjuicios derivados de la ausencia de reconocimiento de la afectación al establecimiento de comercio en el precio fijado en la enajenación voluntaria del inmueble.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF