Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Tema: pensión gracia, reconocimiento.

Subtema 1: financiación con recursos del situado fiscal. Subtema 2: presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

I. SÍNTESIS DEL CASO María Doradaly Barón Salazar solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Sin embargo, esta solicitud fue negada con fundamento en que no se demostró el cumplimiento de los requisitos legales. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. María Doradaly Barón Salazar, por conducto de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se señalan. 2.1.1. Pretensiones 2. La demandante solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 029695 y RDP 034641 del 1 de octubre y 18 de noviembre de 2019, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se condenara a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar la pensión gracia en un monto equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados en el último año de servicio, con efectos a partir del 8 de noviembre de 2011, fecha en la que adquirió 1 De acuerdo con el medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso–Administrativo, en adelante CPACA.

La demanda fue presentada el 3 de febrero de 2020, de acuerdo con el «acta individual de reparto» visible en el expediente electrónico en el archivo denominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el estatus pensional, (ii) pagar los valores reconocidos con los reajustes de ley, conforme al índice de precios al consumidor, IPC, «o al por mayor», así como los intereses moratorios a una tasa equivalente al depósito a término fijo, DTF, o los moratorios a la tasa comercial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192 y siguientes del CPACA, en caso de incumplimiento, y (iii) pagar las costas procesales, conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA y el artículo 361 de la Ley 1564 de 20122. 2.1.2.

Hechos 4. La Sala sintetiza los principales hechos del caso de la siguiente manera: 1) María Doradaly Barón Salazar nació el 8 de noviembre de 1961 en el municipio de Barbacoas, Nariño. 2) Ingresó al magisterio en el año 1979, desempeñándose como maestra municipal en Tumaco, nombrada mediante decreto municipal, para el período comprendido entre el 18 de enero de 1979 y el 18 de septiembre de 2000. 3) Posteriormente, fue vinculada a la labor docente, también en Tumaco, a través de órdenes de prestación de servicios, OPS, entre el 18 de abril de 2001 y el 14 de mayo de 2002. 4) Desde el 1 de enero de 2004 hasta el 6 de diciembre de 2019, ocupó diversos cargos dentro de la planta de personal del municipio de Tumaco, recibiendo su remuneración con recursos propios de la administración municipal. 5) El 8 de noviembre de 2011, al cumplir 50 años de edad, adquirió el estatus pensional. 6) El 15 de julio de 2019, presentó solicitud ante la UGPP para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 7) La UGPP, mediante la Resolución RDP 029695 del 1 de octubre de 2019, negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. 8) María Doradaly Barón Salazar interpuso recurso de apelación contra la mencionada resolución. 9) La UGPP, a través de la Resolución RDP 034641 del 18 de noviembre de 2019, resolvió el recurso de apelación, confirmando en su totalidad la decisión contenida en la Resolución RDP 029695 del 1 de octubre de 2019. 10) Durante su ejercicio como docente, la demandante se destacó por su honradez, buena conducta y compromiso con la formación de sus estudiantes. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 5. La demandante citó como normas violadas las siguientes: el artículo 53 de la Constitución Política; los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; el artículo 5 de la Ley 116 de 1928; el artículo 3 de la Ley 37 de 1933; el artículo 4 de la Ley 4 de 1966 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 2 Código General del Proceso, en adelante CGP.

Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 6. En el concepto de violación expuso que la negativa de la UGPP vulnera las disposiciones citadas y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, puesto que cumple con todos los requisitos legales para acceder al reconocimiento pensional pretendido3. 7.

En particular, señaló que la UGPP, al expedir los actos administrativos demandados, desconoció la certificación del 6 de diciembre de 2019 emitida por la Secretaría de Educación de Tumaco, en la cual consta que laboró como docente desde el 18 de enero de 1979, con una vinculación municipal y con remuneración proveniente de recursos propios. 8.

Asimismo, destacó que las pruebas aportadas demuestran de manera suficiente el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que acreditan su tipo de vinculación como docente municipal, el origen de los recursos con los que se financió su salario, que supera los 20 años de servicios requeridos, que cumplió 50 años el 8 de noviembre de 2011, su ingreso al magisterio antes del 1 de enero de 1981, su buen comportamiento y la inexistencia de sanciones disciplinarias. 2.2.

Contestación de la demanda 9. La UGPP se opuso a las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos4: 10. La demandante no acreditó de manera suficiente los 20 años de servicio docente requeridos para acceder a la pensión gracia, pues la certificación laboral que aportó es incompleta, en el entendido que solo señala la fecha de nombramiento, sin precisar la autoridad que efectuó la vinculación ni otros datos esenciales que reflejen la realidad de la relación laboral y el ejercicio de la función docente.

Esta información incompleta puede conducir a decisiones contrarias al derecho, por cuanto el Consejo de Estado en sentencia del 19 de enero de 2006, indicó que los certificados que se expidan para acreditar los requisitos legales exigidos en la norma para acceder a la prestación social deben ser precisos y contener los datos que reflejen la realidad de la vinculación y el desarrollo de la función docente. 11.

No existe reconstrucción de los actos administrativos de nombramiento conforme lo dispuesto en los artículos 7 y 8 de la Ley 50 de 1886 y no es admisible la prueba testimonial para acreditar hechos que deben constar en documentos oficiales o pruebas prestablecidas por la ley, según el artículo 126 de la Ley 1564 de 2012. 12. La demandante tiene la carga de la prueba, pues es quien debe desvirtuar la legalidad de los actos administrativos que demanda según lo previsto en el artículo 167 del CGP. 13.

Si, en gracia de discusión, se aceptaran los certificados de tiempo de servicio, debe señalarse que el tiempo laborado por la demandante en Tumaco a partir del 18 de abril de 2001 no puede ser computado para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que dicha vinculación corresponde al orden nacional y no al orden municipal, motivo por el cual este tiempo debe ser excluido del cómputo pensional, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el cual establece que los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 pertenecen al orden nacional. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, SU del 21 de junio de 2018; exp. 25000-2342-000-2013-04683-01. 4 La contestación a la demanda se encuentra en el archivo denominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, exp. 52001233300020200005501.

Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 14. Los tiempos de servicio comprendidos entre el 18 de abril de 2001 y el 14 de mayo de 2002, así como aquellos que van del 1 de enero de 2004 al 6 de diciembre de 2019, señalados en la demanda, deben ser desestimados, dado que la vinculación de la demandante durante estos períodos fue mediante contratos de prestación de servicios, los cuales no generan una relación laboral directa con las entidades para las cuales laboró. Por consiguiente, no es posible establecer el régimen prestacional aplicable en el ejercicio de sus funciones como docente, pues no se trató de una vinculación legal y reglamentaria.

Además, en la demanda no se aportaron ni han sido allegadas copias auténticas de los respectivos contratos de prestación de servicios que acrediten la relación contractual y la prestación efectiva del servicio. 15. Los contratos de prestación de servicios no pueden ser considerados para el cómputo del tiempo de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, debido a su naturaleza jurídica, que no genera una relación laboral directa ni derechos prestacionales propios del régimen docente.

Además, la pretendida relación laboral no ha sido reconocida por vía judicial, y la oportunidad procesal para su declaratoria ya ha caducado. En consecuencia, la pretensión de reconocimiento de un contrato realidad debió ser objeto de un proceso judicial previo, antes de la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia en esta instancia. 16.

No existe certeza sobre la fuente de los recursos con los cuales fueron pagados los salarios de la demandante. En este sentido, no es suficiente que la docente haya ostentado la condición de docente territorial, pues también debe acreditarse que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Si bien un docente puede estar vinculado a una entidad territorial, si sus salarios o subvenciones provienen de la Nación, a través del Sistema General de Participaciones, SGP, no podrá acceder al beneficio de la pensión gracia. 17.

El Municipio de Tumaco fue certificado en educación en el año 2000, por lo que, conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, administra el personal docente dentro de su jurisdicción con recursos provenientes del SGP. En este contexto, resulta fundamental analizar la vinculación de la demandante como docente municipal a partir del año 2001, con el fin de determinar si su remuneración provino de recursos de transferencias nacionales o de recursos propios del municipio.

Esta distinción es necesaria para establecer si se configura la prohibición de doble remuneración con recursos de la Nación, lo que incidiría en su derecho a acceder a la pensión gracia. 18. La buena conducta en el desempeño del cargo no ha sido plenamente acreditada en el proceso, ya que no se ha aportado una certificación expedida por la entidad territorial en la que laboró la demandante, en la que se indique si ha sido objeto de alguna sanción disciplinaria. 19.

Como excepciones presentó las de (i) prescripción del derecho frente a los contratos de prestación de servicios, porque la demandante debió solicitar ante la administración correspondiente el reconocimiento de una relación laboral y acudir a la jurisdicción contencioso–administrativa en un término máximo de 3 años, lo cual no ha ocurrido, (ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, puesto que los actos administrativos demandados fueron proferidos con estricta sujeción a la Constitución y la ley, (iii) cobro de lo no debido, toda vez que a la demandante no le asiste el derecho prestacional reclamado, (iv) prescripción, de las mesadas que eventualmente se llegaren a reconocer y (v) cualquiera que se probara en el proceso.

Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3. Sentencia de primera instancia 20. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 2 de diciembre 20215, resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte demandada6 en primera instancia, con sustento en los argumentos que se exponen a continuación: 21.

María Doradaly Barón Salazar nació el 8 de noviembre de 1961, es decir que para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, el 15 de julio de 2019, tenía más de 57 años de edad. 22. Del «Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral» expedido por el FOMAG, y de la certificación expedida por el secretario de educación de Tumaco, quedó probado que la demandante estuvo vinculada como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980 y que prestó sus servicios en el sector educativo territorial por más de 20 años. 23.

De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Tumaco, la demandante no fue sancionada disciplinariamente durante el tiempo que laboró. Asimismo, según la certificación suscrita por la jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Nariño, consta que la demandante no ha sido objeto de investigaciones disciplinarias por parte de dicha entidad.

Estos documentos permiten inferir que la docente no incurrió en faltas disciplinarias ni en causales de mala conducta durante su trayectoria laboral. 24. No existe prueba en el expediente que demuestre que la demandante haya recibido o esté recibiendo otra pensión o recompensa de carácter nacional. 25. En la contestación de la demanda, la entidad accionada argumentó que parte de los salarios de la demandante fueron cubiertos con recursos del SGP.

Sin embargo, en primer lugar, era obligación de la entidad demandada acreditar o desvirtuar esta circunstancia dentro del proceso. En segundo lugar, dicho aspecto no incide en la determinación del tipo de vinculación ni en el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que según la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, se tiene que, según el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, la naturaleza jurídica del vínculo docente: nacional, nacionalizado o territorial, no depende del origen de los recursos con los que se pagaron los salarios, sino de la entidad nominadora y del régimen de vinculación. En este sentido, se ha precisado que los recursos 5 Visible en el expediente electrónico en el archivo denominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de SAMAI.

Expediente 52001233300020200005501. Consejo de Estado. 6«PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción, respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 15 de julio de 2016, y no probadas las demás excepciones propuestas por la entidad demandada, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos demandados, contenidos en las Resoluciones No. Resolución No. RDP 029695 de 01 de octubre de 2019 y No. RDP 034641 de 18 de noviembre de 2019, proferidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la demandante.

TERCERO: ORDENAR a la accionada – UGPP - reconocer y pagar la correspondiente pensión gracia a favor de la señora María Doradaly Baron Salazar, liquidándola con el 75% del promedio de lo percibido por ella durante el año anterior a la adquisición del estatus. Se aclara que lo devengado anualmente, se liquidará teniendo en cuenta una doceava parte de dicha prestación.

CUARTO: Se autoriza a la accionada a hacer los descuentos de ley por salud, sobre las mesadas reconocidas.

QUINTO: CONDENAR en costas procesales a la parte demandada, según lo establecido en este proveído.

SEXTO: Al liquidar las sumas dinerarias en favor de la parte demandante, los valores serán ajustados en los términos del artículo 192 del CPACA, dando aplicación a la fórmula de actualización que regularmente se utiliza para estos casos.

SÉPTIMO: Para efectos de la ejecución de la sentencia se dará aplicación a los artículos 192 y 195 del CPACA.

OCTAVO: En firme la sentencia archivar el expediente, previa anotación en los libros y en el programa justicia Siglo XXI.» Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 destinados al pago de los salarios de los docentes territoriales podían provenir tanto de la Nación como de las entidades territoriales, y que, independientemente de su origen, dichos fondos pertenecían de manera exclusiva a los entes territoriales, ya que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 26.

La demandante cumple con todos los requisitos establecidos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, razón por la cual tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. En consecuencia, los actos administrativos demandados no se ajustan a derecho y, por lo tanto, están viciados de nulidad. 27. En relación con la prescripción trienal propuesta por la entidad demandada y establecida en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, la misma deberá declararse probada para las mesadas causadas con anterioridad al 15 de julio de 2016, habida cuenta que la reclamación administrativa fue elevada el 15 de julio de 2019. 28.

Hay lugar a condenar en costas a la demandada por ser la parte vencida en el proceso, según lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. 2.4. Recurso de apelación 29. La UGPP interpuso recurso de apelación7 contra la sentencia de primera instancia, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. En ese sentido, insistió en que a la demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. 30.

En particular, argumentó que la demandante no demostró haber prestado 20 años de servicio docente bajo una vinculación territorial, ya que parte de su tiempo laborado se dio a través de órdenes de prestación de servicios, las cuales no configuran una vinculación legal y reglamentaria. Asimismo, señaló que los salarios de la demandante fueron pagados con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y/o Situado Fiscal, lo que a su juicio excluye el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 31.

Finalmente, respecto a la condena en costas que le fue impuesta en el fallo de primera instancia, consideró que desconoce la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado que ha establecido su procedencia solo cuando la conducta de la parte vencida ha sido temeraria o abusiva, que en este asunto no existió, sumado a que se declaró la prescripción trienal y no se concedieron todas las pretensiones de la demanda. 2.5.

Intervenciones en segunda instancia 32. Conforme con lo establecido en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20218, no hubo traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas9. 7 Archivo «32RecursoApelaciónParteDemandada» contenido en la carpeta «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, exp. 52001233300020200005501. 8 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso–administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 9 Índice 11 de Samai Consejo de Estado, exp. 52001-23-33-000-2020-00055-01.

Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 33. El presente asunto es de competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico y metodología de su resolución 34. De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación presentado y los fundamentos que sustentaron la decisión de primera instancia, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se contrae a determinar si ¿María Doradaly Barón Salazar, cumple los requisitos legales establecidos para el reconocimiento de la pensión gracia, particularmente los referidos a los tiempos de servicio y a la calidad de vinculación como docente? 35.

Asimismo, la Sala determinará si ¿procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia por no encontrarse acreditada una conducta temeraria o de mala fe de la parte vencida en el proceso? 3.3. Marco normativo de la pensión gracia. Reiteración jurisprudencial. 36. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en beneficio de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. 37.

La Ley 116 de 1928 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, y equiparó la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 38.

Posteriormente, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 39. Por su parte, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 –numeral 2, literal a)–, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar de manera textual la norma en mención que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación». Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 40.

La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199710, en los siguientes términos: «La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.» 41.

La Sección Segunda, en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201811, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: «Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.» 42.

En esta decisión de unificación se establecieron las siguientes reglas: «3.8 Síntesis de la Sala. A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas(sic) con el reconocimiento de pensión gracia, han de tenerse en cuenta las siguientes pautas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2°, de la Ley 24 de 1988). 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, SUJ2-011-S2 de 21 del junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados53, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones»12. 43.

De acuerdo con estas reglas de unificación, para demostrar la condición de docente territorial, es necesario aportar copia de los actos administrativos que evidencien el vínculo laboral, siempre que en ellos se pueda identificar con claridad que la plaza corresponde a las contempladas por el legislador como de carácter territorial. Alternativamente, esta condición también puede acreditarse mediante certificación expedida por la autoridad nominadora, en la que se indique de forma inequívoca que el tipo de vinculación del docente oficial es de naturaleza territorial. 44.

En consecuencia, lo esencial al momento de probar el tiempo de servicio y la vinculación no radica en la denominación o en la forma documental adoptada, sino en el contenido sustancial de la información que se suministre. Es decir, debe precisarse el tipo de nombramiento, la autoridad nominadora, la institución educativa en la que se prestaron los servicios, la naturaleza del cargo y, por supuesto, los extremos temporales, con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos especiales establecidos en la Ley 114 de 1913, conforme al análisis realizado. 12 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ- SII-11-2018 de 21 de junio de 2018, expediente 3805-2014.

Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.4. Caso concreto 3.4.1. Hechos probados 1) María Doradaly Barón Salazar nació el 8 de noviembre de 1961 en Barbacoa (Nariño)13, es decir, cumplió 50 años de edad el 8 de noviembre de 2011. 2) Conforme al «Formato Nacional de Prestaciones Sociales - Formato único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral» suscrito por el secretario de educación de Tumaco (Nariño)14 y las pruebas documentales aportadas al proceso por la Secretaría de Educación de Tumaco15 con motivo del decreto de pruebas ordenado por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante auto del 21 de junio de 2021, la demandante laboró como docente los siguientes tiempos, durante los cuales ostentó un vínculo de carácter municipal: Institución educativa Cargo Acto administrativo u orden de prestación de servicios Período Clase de vinculación Total días Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación Escuela María Auxiliadora de Tumaco Docente Decreto 009 del 18 de enero de 197916 18/01/1979 18/09/2000 Municipal 7915 Escuela El Morrito Docente O.P.S. 18/04/200117 18/04/2001 30/07/2001 Municipal 104 Escuela El Morrito Docente O.P.S. 15/11/200118 15/11/2001 15/12/2001 Municipal 31 Escuela El Morrito Docente O.P.S. 14/01/200219 14/01/2002 14/05/2002 Municipal 121 I.E Nueva Florida Docente Decreto 1235 del 31 de diciembre de 200320 01/01/2004 06/05/2004 Municipal 127 I.E Nuestra Señora de Fátima Docente Decreto 244 del 7 de mayo de 200421 07/05/2004 23/05/2016 Municipal 4400 13 De acuerdo con la copia del documento de identidad y el registro civil de nacimiento visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 14 Esta prueba fue aportada tanto por la demandante, como por la Secretaría de Educación de Tumaco a quien se le requirió para que la allegara al proceso de acuerdo con el decreto de pruebas de oficio ordenado por el Tribunal Administrativo de Nariño el 21 de junio de 2021 visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 15 Archivo «19RespuestaRequerimientoPruebasSEDTumaco,pdf» disponible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 16 Reposa en el expediente el acta de posesión del 18 de enero de 1979 de la demandante como maestra municipal en la Escuela María Auxiliadora de Tumaco visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 5200123330002020000550. 17 Se allegó al expediente el «Contrato sin formalidades plenas de prestación de servicios docentes» en el que consta que la demandante se vinculó como contratista a la Secretaría de Educación de Tumaco desde el 18 de abril de 2001 hasta el 30 de julio de 2001, visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 18 En el expediente consta la «Orden de Prestación de Servicios» por la cual la Secretaría de Educación de Tumaco contrata a la demandante para que prestara sus servicios en la Escuela El Morrito desde el 15 de noviembre al 15 de diciembre de 2001, visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 19 Se aportó al expediente la «Orden de prestación de servicio» por la cual la Alcaldía Municipal de Tumaco contrató a la demandante para que prestara el servicio de enseñanza en la Escuela Urbana El Morrito, a partir del 14 de enero de 2002, por el término de 4 meses, visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 20 En el expediente obra el Acta de Posesión del 1 de enero de 2004 de la demandante como docente en provisionalidad de la Institución Educativa Nueva Florida, nombrada mediante Decreto 1235 del 31 de diciembre de 2003, visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 21 Consta en el proceso copia del Decreto No. 244 del 7 de mayo de 2004 expedido por el Alcalde Municipal de Tumaco y el Secretario de Educación Municipal a través del cual trasladan a la demandante de la Institución Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 I.E Nuestra Señora de Fátima Docente Decreto 0295 del 23 de mayo de 201622 24/05/2016 16/01/2017 Municipal 238 I.E Nuestra Señora de Fátima Docente Decreto 0042 del 16 de enero de 201723 16/01/2017 06/12/2019 Municipal 1055 TOTAL 38 años, 4 meses y 1 día 3) De acuerdo con la información laboral referida, la demandante cumplió 20 años de servicios el 18 de enero de 1999. 4) Según las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco que obran en el expediente, los salarios de la demandante fueron pagados con «recursos propios» desde el 18 de enero de 1979 hasta el 14 de mayo de 2002, y a partir del 1 de enero de 2004, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones24. 5) La demandante observó buena conducta en el ejercicio de su profesión según los certificados expedidos por la Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional el 23 de mayo de 2019 y la declaración juramentada que suscribió y aportó con la demanda, conforme las cuales no registraba sanciones, inhabilidades ni asuntos pendientes con las autoridades judiciales.

Asimismo, el 2 de agosto de 2021, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Nariño certificó que no ha sido objeto de investigaciones disciplinarias por parte de dicha entidad25. 6) El 15 de julio de 2019, la demandante presentó ante la UGPP solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia26. 7) Mediante Resolución RDP 029695 del 1 de octubre de 201927 la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia28, con fundamento en lo siguiente: Educativa Nueva Florida a la Institución Educativa Nuestra Señora de Fátima – Sede María Auxiliadora, a partir del 17 de mayo de 2004, con el fin de cubrir la vacante presentada de acuerdo con el Decreto No. 539 del 4 de mayo de 2004 por medio del cual se acepta la renuncia de la docente Marien Saya Ponce, visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 22 En el expediente obra el Decreto No. 0295 del 23 de mayo de 2016 «por el cual se realizan nombramiento en periodo de prueba de docentes en la planta de cargos del municipio de Tumaco pagados por el Sistema General de Participaciones» y el Acta de Posesión 0825 del 24 de mayo de 2016 de la demandante al cargo de docente en periodo de prueba en el área preescolar-nivel preescolar de la Institución Educativa Nuestra Señora de Fátima – Sede # 2 María Auxiliadora, en el que fue nombrada mediante Decreto 0295 del 23 de mayo de 2016 suscrita por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco, visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 23 Se aportó al expediente el Decreto 0042 del 16 de enero de 2017 expedido por la Secretaría de Educación de Tumaco a través del cual se nombra en propiedad a la demandante como docente en la planta de cargos del Municipio de Tumaco por haber superado satisfactoriamente el periodo de prueba» y el Acta de Posesión 0443 del 16 de enero de 2017 por medio de la cual se posesiona la demandante como docente en propiedad en el área preescolar de la I.E. Nuestra Señora de Fátima – Sede # 2 María Auxiliadora, visible en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 24 Visibles en el expediente electrónico contenido en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 25 Visibles en el expediente electrónico contenido en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai, Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 26 Visible en el expediente electrónico contenido en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 27 Visible en el expediente electrónico contenido en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 28 «ARTÍCULO PRIMERO: Negar el Reconocimiento y pago de la Pensión de Jubilación Gracia, solicitada por el (a) señor (a) BARON SALAZAR MARIA DORADALY, ya identificado (a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución. Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 «Que revisado el cuaderno pensional se puede evidenciar que a la fecha no se Aportó ACTO ADMINISTRATIVO DE POSESIÓN PARA PENSION GRACIA y ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO PARA PENSION GRACIA, lo cual es indispensable para establecer el tipo de vinculación. En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que para emitir un estudio a fondo de la solicitud prestacional, es necesario que el (la) solicitante allegue en su totalidad los elementos de juicio que permitan tomar de fondo una decisión mediante acto administrativo, dicha carga probatoria esta única y exclusivamente en cabeza del peticionario(a), titular del derecho, toda vez que él es el único que posee la facultad de desvirtuar o demostrar los hechos con base en documentos necesarios para la toma de decisiones; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 267 del Código Contencioso–Administrativo, el cual señala sintetizadamente que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

Por lo anterior se debe aportar ACTO ADMINISTRATIVO DE POSESIÓN PARA PENSION GRACIA y ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO PARA PENSION GRACIA en original o COPIA AUTENTICA, para continuar con el estudio de la prestación, dado que los aportados no cumplen con lo solicitado, toda vez que no es posible establecer el tipo de vinculación si es de carácter NACIONAL O NACIONALIZADO».

(Sic). 8) El 17 de octubre de 2019, la demandante presentó recurso de apelación contra el acto administrativo precitado. Sin embargo, a través de Resolución RDP 034641 del 18 de noviembre de 201929 la UGPP resolvió confirmarlo30, por los motivos que a continuación se transcriben: «Que obran en el expediente pensional los siguientes documentos: - Original de registro civil de nacimiento en el cual se determina que la interesada nació el 18 de noviembre de 1961. - Original de certificado de información laboral de fecha 22 de abril de 2019 expedido por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE TUMACO en el cual se determina que la interesada tuvo las siguientes vinculaciones: 1.

Nombrada como docente mediante Decreto No. 009 del 18 de enero de 1979 carácter MUNICIPAL. 2. Vinculada por orden de prestación de servicios desde el 18/04/2001 al 30/07/2001, del 15/11/2001 al 15/12/2001 y desde el 14/01/2002 al 14/05/2002. 3. Nombrada como docente provisional mediante Decreto No. 1235 del 31 de diciembre de 2003 desde el 01 de enero de 2004 al 23 de mayo de 2018, con vinculación de carácter MUNICIPAL.

ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese a Señor (a) BARON SALAZAR MARIA DORADALY, haciéndole (s) saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede (n) interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación ante EL SUBDIRECTOR DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES. De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A.» 29 Visible en el expediente electrónico en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501. 30 «ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 29695 del 1 de octubre de 2019, conforme el recurso presentado por el (la) señor (a) BARON SALAZAR MARIA DORADALY, ya identificado (a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar a los interesados haciéndoles saber que con la presente queda agotada la vía gubernativa.» Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 4.

Nombrada como docente en periodo de prueba mediante Decreto No. 0295 del 23 de mayo de 2016 desde el 24 de mayo de 2016 al 16 de enero de 2017, con vinculación de carácter MUNICIPAL. 5. Nombrada como docente en propiedad mediante Decreto No. 0042 del 16 de enero de 2017 desde el 16 de enero de 2016 hasta la fecha de expedición del documento, con vinculacion de carácter MUNICIPAL. - Original de certificado de factores salariales de fecha 22 de abril de 2019 expedido por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE TUMACO en el cual se determinan los valores devengados por la interesada en el año 2004 a 2019, con vinculacion de carácter MUNICIPAL.

Que de conformidad con lo anterior es preciso indicar que los tiempos servidos por Orden de prestación de servicios en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE TUMACO, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional debido a que el artículo 1 de la ley 114 de 1913, establece: […] Así las cosas, se puede dilucidar que la apelante en los tiempos laborados por Orden de prestación de servicios, carecía de una vinculación legal y reglamentaria con el Estado como docente, razón por la cual dichos tiempos de servicio, no pueden ser tenidos en cuenta.

Ahora bien en cuanto a los tiempos de servicio prestados en propiedad, es preciso indicar: Que para estudiar si es procedente reconocer pensión de jubilación gracia o no a la interesada, es preciso que se alleguen los siguientes documentos que no se encuentran en el cuaderno pensional: - Original o Copia autentica de certificado de información laboral en donde se determine con exactitud: ( ) la plaza (o categoría) territorial, nacional o nacionalizado docente;

(ii) la fuente de financiación de todos los tiempos acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia: a) recursos del situado fiscal, b) recursos propios de las entidades territoriales, y c) otros (especificar); (iii) identificación del régimen salarial nacional o territorial de los todos los tiempos acreditados; iv) factores salariales percibidos durante los 20 años de servicios acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia; v) identificación del escalafón docente durante los 20 años de servicios acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia; vi) institución educativa indicando si es de orden territorial, nacional o nacionalizada; vii) tipo de educación prestada por el docente (primaria, secundaria, normalista, entre otras); viii) forma de vinculación en carrera, provisional o interinidad del docente; y ix) origen y evolución de la plaza docente antes y después de la nacionalización de la educación. La anterior certificación laboral debe provenir del jefe de recursos humanos o del funcionario que haga sus veces con igual o mayor nivel o del funcionario delegado.

En todos los casos debe quedar acreditada la competencia funcional o la delegación otorgada para tal efecto. Así mismo, en la certificación deberá identificarse cuáles fueron los elementos o soportes que tuvo en cuenta el funcionario para calificar tanto la plaza, la calidad de docente, como los recursos de financiación. ( ) - Original o Copia auténtica del Decreto No. 009 del 18 de enero de 1979, con su correspondiente acta de posesión. - Original o Copia auténtica del Decreto No. 1235 del 31 de diciembre de 2003, con su correspondiente acta de posesión. Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 - Original o Copia auténtica del Decreto No. 0295 del 23 de mayo de 2016, con su correspondiente acta de posesión. - Original o Copia auténtica del Decreto No. 0042 del 16 de enero de 2017, con su correspondiente acta de posesión. Por tanto no está a cargo de la entidad que reconoce la prestación aportar dicha prueba documental, por el contrario se encuentra en cabeza del titular del derecho, toda vez que es el único que posee la facultad de desvirtuar los hechos y/o documentos base de la decisión de la prestación solicitada; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 y el Artículo 167 del Código General del Proceso Ley 1564 de 2012, los cuales señalan: […] Que así las cosas y por cuanto no se allegaron los elementos de juicio necesarios para acceder al reconocimiento de la deprecada prestación, se procederá a confirmar el acto administrativo apelado, quedando agotada la vía gubernativa.» (SIC). 3.4.2.

Análisis sustancial 45. De acuerdo con el anterior contexto normativo y probatorio, quedó demostrado que María Doradaly Barón Salazar cumplió los 50 años de edad el 8 de noviembre de 2011. 46. Asimismo, se encuentra acreditado en el expediente, conforme quedó expuesto en los hechos probados, que la demandante se vinculó al servicio del Municipio de Tumaco (Nariño) como docente con tipo de vinculación municipal desde el 18 de enero de 1979, es decir, antes del 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, prestó sus servicios al mismo municipio bajo la misma modalidad de vinculación, de manera que cumplió 20 años de servicio el 18 de enero de 1999. 47. Ahora bien, en relación con los periodos que la demandante estuvo vinculada por orden de prestación de servicios al municipio de Tumaco, se advierte que conforme a la jurisprudencia unificada de la Sala, los periodos de servicio docente prestados en virtud de nombramientos temporales o en interinidad «son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado».

Lo anterior, porque31 «si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos32». 48.

Así las cosas, resulta irrelevante que algunos de los períodos la accionante los haya laborado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, expediente 2016- 00278-01 (3018-2017). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, radicado 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014).

En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a). del 27 de septiembre de 2018, radicado: 17001-23- 33-000-2014-00386-01(3283-15), y b). del 12 de marzo de 2020, radicado: 25000-23- 42-000-2015-04753-01 (3310-18). Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal, distrital, o nacionalizado, en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido: 20 años. 49.

Al respecto, esta corporación ha indicado lo siguiente33: «Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia»34. 50.

Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por la accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que, sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Lo anterior quiere decir que sí se pueden tener en cuenta estas órdenes de prestación de servicios para efectos del cómputo del término previsto por la ley para acceder a la pensión gracia. 51.

También se encuentra probado que los salarios de la demandante fueron pagados con recursos propios del municipio desde el 18 de enero de 1979 hasta el 14 de mayo de 2002, y a partir del 1 de enero de 2004, con cargo al Sistema General de Participaciones35. 52. Al respecto, la Sala considera oportuno reiterar la regla dispuesta por esta Sección en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, según la cual, el origen de los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes no incide en la determinación del tipo de vinculación, lo «esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza» con carácter territorial o nacionalizado. 53.

En efecto, en dicho pronunciamiento se concluyó que «a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas».

A su vez, «los entes territoriales son los “titulares directos” o propietarios 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicado 70001-23-33-000-2013-00205-01(3183-14). 34 En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias de 19 de enero de 2017, expediente 54001- 23-33- 000-2012-00180-01 (1706-2015) y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23-33-000- 2013-00374-01 (4791-2014). 35 De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente visibles en el expediente electrónico en el archivo nominado «ED_52001233300020200005(.zip)» en el índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 52001233300020200005501.

Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de los recursos girados por la Nación que provengan del sistema general de participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política».

En la referida providencia también se explicó que los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación»36. 54. En ese orden de ideas, el reparo presentado por la parte demandada no es de recibo, porque las pruebas obrantes en el expediente demuestran de manera clara que la docente siempre ostentó una vinculación territorial y si, como lo alega la entidad recurrente, la financiación del servicio estuviera a cargo del situado fiscal o Sistema General de Participaciones a partir del año 2001, la administración de los recursos estaba a cargo del departamento o municipio, por lo que se convertían en propiedad de estos según las reglas de unificación definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201837. 55.

En conclusión, quedó demostrado en el proceso que María Doradaly Barón Salazar reunió todos los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. En efecto, se vinculó como docente al servicio del municipio de Tumaco antes del 31 de diciembre de 1980, prestó sus servicios durante más de 20 años bajo una vinculación de naturaleza municipal, mantuvo buena conducta y cumplió los 50 años de edad el 8 de noviembre de 2011, fecha a partir de la cual adquirió el derecho pensional. 56.

En razón a lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante. 3.5. Costas 57. En lo atinente a la inconformidad expresada por el órgano demandado frente a la condena en costas impuesta en primera instancia, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario38 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas se requiere un juicio de valoración subjetivo que impone verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 58.

Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conduta temeraria o de mala fe del ente demandado, se revocará dicha decisión, conforme a lo solicitado en el recurso de apelación. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000- 2013-04683-01 (3805-2014). 37 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 38 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 52001-23-33-000-2020-00055-01 (6313-2023) Demandante: María Doradaly Barón Salazar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 59.

En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la condena en costas impuesta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia del 2 de diciembre de 2021, por las razones descritas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 2 de diciembre de 2021 a través de la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de María Doradaly Barón Salazar de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta sentencia. Tercero. Sin condena en costas en segunda instancia. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace:https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx