Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Barranquilla, D.E.I.P., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2024-00272-01 Demandante: MARÍA VICTORIA SANTANIA MINDIOLA Demandados: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Y OTRO Tema: Requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 23 de octubre de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente el medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El 4 de octubre de 2024, la señora María Victoria Santania Mindiola, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Afinia Grupo EPM (en adelante Afinia) con el fin de obtener el acatamiento de: «(…) Resolución No. SSPD -20211000011445 del 24/03/2021; artículo 2 numeral d).artículo 121, 123 y 148 de la ley 142 de 1994 (…) DECRETO 2555 DEL 2010, ARTÍCULO 9.1.1.1.1 ARTÍCULO 9.1.1.1.2 (…) artículo 115, 117, 293, 295 y 296 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero;
Ley 510 de 1999; literal a del Numeral 2, modificado por el Art. 131 del Decreto 1745 de 2020, NUMERAL C (…), Código Civil en sus artículos 1959, 1960 y 1961(…)». En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: PRIMERO PRETENDO CON ESTA acción de cumplimiento de conformidad con el artículo 87 de la constitución artículo 8 de la ley 393 de 1997, articulo 146 de la ley 1437 del 2011, para que el magistrado ordene a la empresa afinia retire de la factura de energía la deuda adquirida con la empresa Electricaribe y que me está generando suspensión del servicio de energía daños y perjuicios, y sea cobrada por la doctora DESIGNAR a ÁNGELA PATRICIA ROJAS COMBARIZA, Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como Liquidadora de la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. – ELECTRICARIBE S.A. E.S.P.1 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia. Se aclara que este recuento fáctico corresponde a los hechos que lograron identificarse en vista de la confusa redacción del escrito inicial: La empresa Electricaribe S.A. E.S.P cedió sus contratos y demás acreencias a favor de la empresa AIR-E S.A.S. E.S.P., incluyendo aquellas derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
El 5 de septiembre de 2024, la accionante presentó una solicitud ante las entidades accionadas, radicada con el número RE3110202479931, en la cual requirió la concesión del recurso de reposición y, en subsidio, el recurso de apelación contra la resolución identificada con radicado RE9311202403701 y consecutivo 202470996316. Afinia dio respuesta a dicha solicitud el 24 de septiembre de 2024, mediante un pronunciamiento identificado con el consecutivo 202471247187.
En esta respuesta, la empresa indicó que la accionante no estaba legitimada para elevar la solicitud, al considerar que el NIC2 referenciado en la petición correspondía a un tercero. Asimismo, señaló que no era posible tramitar la solicitud en cuestión debido a que la accionante no aportó los documentos requeridos para su estudio. 1.3.
Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En sustento de la solicitud, la accionante manifestó ser la propietaria de un inmueble respecto del cual se adeuda una suma cercana a $ 26.000.000, correspondiente a obligaciones no atendidas por la prestación del servicio de energía eléctrica. Indicó que, pese a que la empresa accionada busca realizar el cobro de dicho monto, esta no tiene la competencia para adelantar tal gestión. En este sentido, argumentó que la exigencia del pago debe ser realizada exclusivamente por el liquidador de Electribaribe S.A. E.S.P., de acuerdo con las normas invocadas en cumplimiento.
Esto, puesto que la actora no dio autorización para proceder con la cesión de esta deuda. Adicionalmente, señaló que la empresa accionada no ha procedido a retirar el monto adeudado de las facturas asociadas al inmueble, a pesar de que la obligación no es susceptible de cobro comoquiera que operó la prescripción sobre la obligación adeudada. 1 Transcripción del texto original que puede contener errores. 2 Número de identificación del cliente Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión La magistrada ponente del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto del 7 de octubre de 2024, admitió la acción de la referencia por reunir los requisitos y formalidades de ley. Asimismo, ordenó notificar personalmente del auto admisorio a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a Afina. 1.4.2.
Contestación de la demanda La Secretaría General del Tribunal Administrativo del Cesar, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio, surtió las notificaciones dirigidas a los sujetos procesales como consta el expediente digital de SAMAI de primera instancia. En virtud de éstas, se recibieron las siguientes contestaciones: 1.4.2.1.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la parte actora. Sugirió que la acción de cumplimiento debía ser declarada improcedente puesto que la accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para perseguir el cumplimiento del deber jurídico, e incluso dispone de la acción de tutela para lograr la protección de los derechos que estima transgredidos.
Por otro lado, destacó la imposibilidad de estudiar las pretensiones elevadas por la señora Santania Mindiola en atención a que estas giran alrededor de una reclamación por una deuda de consumo, sin que se indique el radicado o la identificación de las resoluciones por medio de las cuales se ha surtido el trámite administrativo. Asimismo, alegó que no se le constituyó en renuencia puesto que no se acreditó la existencia de ninguna petición con respecto a los puntos específicos que la accionante expone en la demanda.
Aseveró que la entidad no está vulnerando derecho alguno de la accionante, ya que las deudas originadas por la prestación del servicio de energía eléctrica por parte de Electricaribe deben ser canceladas a Afinia en virtud de la cesión de contratos realizada entre ambas empresas. En este sentido, afirmó que los cobros realizados están fundamentados en la normativa aplicable.
Finalmente, razonó que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no se observa relación fáctica o jurídica que vincule a la Superintendencia con los hechos objeto de estudio. 1.4.2.2. Afinia La empresa argumentó que el medio de control es improcedente, pues la accionante pretende, a través de este mecanismo, que no se le realice el cobro Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la deuda asociada al servicio de energía eléctrica.
Indicó que dicha pretensión no es susceptible de ser resuelta por medio la acción de cumplimiento ya que la deuda fue adquirida por Afinia mediante cesión, y la actora no hizo uso oportuno del recurso de oposición que el legislador dispuso para este escenario. Por lo tanto, señaló que las vías legales existentes permitían a la señora Santania Mindiola buscar lo que pretende con esta acción, pero no fueron empleadas en su debido momento.
Sostuvo que, debido al negocio jurídico celebrado entre Electricaribe y Afinia, las normas citadas por la accionante en la acción de cumplimiento no generan obligaciones directas a su cargo. En particular, señaló que la resolución SSPD- 20211000011445 del 24 de marzo de 2021, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos, no le es aplicable a Afinia, ya que fue dirigida a Electricaribe.
Por lo tanto, consideró que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 1.4.3. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 23 de octubre de 2024, declaró la improcedencia del medio de control. En respaldo de esta conclusión, consideró que no se acreditó el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, puesto que no se constituyó en renuencia a las entidades accionadas.
Para llegar a esta determinación, observó que la parte actora anexó al escrito inicial un escrito fechado el 3 de octubre de 2024, presuntamente dirigido a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a Afinia, como evidencia de la constitución en renuencia. No obstante, al comparar este documento con una captura de pantalla presentada por la actora, encontró que esta última refleja una solicitud enviada el 4 de septiembre de 2024, sin que sea posible determinar a qué dirección electrónica fue remitida ni el contenido del archivo enviado.
Estas circunstancias llevaron al Tribunal a concluir que no se acreditó el requisito de procedibilidad, ya que de las pruebas presentadas en las contestaciones, se evidencia que el requerimiento allegado por la accionante versa sobre asuntos distintos de los alegados en la acción de cumplimiento. Adicionalmente, el fallador de primera instancia señaló que, incluso si se hubiera superado el requisito de constitución en renuencia, la parte demandante contaba con otros medios de defensa judicial idóneos, como las acciones ordinarias, administrativas y judiciales previstas en el ordenamiento jurídico.
Advirtió que dichos mecanismos se consideran las vías adecuadas para controvertir decisiones relacionadas con la deuda que mantiene con Afinia, lo cual refuerza la improcedencia de la acción de cumplimiento. Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.4.
Impugnación Por medio de memorial enviado el 29 de noviembre de 2024, la señora Santania Mindiola interpuso impugnación contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar. Tras reiterar las pretensiones expuestas en el libelo introductorio, la impugnante sostuvo que desacertadamente los jueces y Tribunales Administrativos han venido interpretando de manera errónea las disposiciones de la Ley 393 de 1997 y la Ley 1755 de 2015, lo que ha generado una práctica reiterada de negar la procedencia de las acciones de cumplimiento en materia de servicios públicos domiciliarios.
Argumentó que la mayoría de las acciones de cumplimiento presentadas en los últimos dos años han sido rechazadas bajo la premisa de que este mecanismo no es procedente en este tipo de asuntos, dado que se ha considerado que la acción adecuada es la de nulidad y restablecimiento del derecho. En vista de esta situación, encontró necesario que el Consejo de Estado emitiera un fallo de unificación para esclarecer si la acción de cumplimiento es procedente en casos relacionados con los servicios públicos domiciliarios.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación que presentó la parte actora contra contra la sentencia del 23 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, según lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20113, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 23 de octubre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró la improcedencia del medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de conformidad 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? (ii) ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? De ser afirmativa la respuesta a las anteriores interrogantes, deberá determinarse: (iii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento la normativa invocada por la parte actora en el sentido de que no se le cobre a la señora Santania Mindiola la deuda que tenía con Electricaribe por obligaciones no atendidas frente a la prestación del servicio de energía eléctrica? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»4. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)5. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Afinia antes de instaurar la demanda.
En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. En el caso concreto, esta Sala coincide con el juez de primera instancia en que no se encuentra satisfecho el requisito de constitución en renuencia de las entidades accionadas, exigido como condición previa para la procedencia de la acción de cumplimiento, conforme al artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
Si bien la parte actora adjuntó a su escrito inicial un escrito con fecha del 3 de octubre de 2024, supuestamente dirigido al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios con el objetivo de constituir en renuencia a las accionadas, no se aportó prueba de que dicho documento haya sido efectivamente enviado a las entidades mencionadas.
En este sentido, y como lo advirtió el Tribunal Administrativo del Cesar, en el escrito inicial se insertó una captura de pantalla de un correo electrónico enviado solo a la Superintendencia el 5 de septiembre de 2024, que incluía un archivo adjunto. No obstante, no es posible establecer con certeza que el documento corresponda al escrito fechado el 3 de octubre de 2024, previamente referido.
La inconsistencia de fechas entre ambos escritos, por un lado, el correo enviado el 5 de septiembre y, por otro lado, el escrito fechado el 3 de octubre de 2024, permite prever que el archivo enviado en el correo electrónico evidenciado en la captura de pantalla no corresponde a la supuesta constitución en renuencia alegada por la actora. 6 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por el contrario, la prueba aportada en las contestaciones de la acción de cumplimiento por las entidades accionadas, en especial a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, confirma que el archivo adjunto enviado el 5 de septiembre de 2024 corresponde a la solicitud registrada bajo el radicado N°RE3110202479931.
De su contenido se desprende que esta petición tenía un propósito completamente distinto al señalado por la accionante, pues buscaba que se concediera un recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución identificada con radicado RE9311202403701 y consecutivo 202470996316. Por tanto, no puede considerarse que esta petición hubiera cumplido la finalidad de constituir en renuencia a la SSPD en relación con las pretensiones del asunto de la referencia ni se advierte envio de peticiona alguna a la empresa AFNIA.
La constitución en renuencia, como requisito de procedibilidad en la acción de cumplimiento, constituye una carga probatoria que recae sobre la parte accionante. Entonces, por el incumplimiento de esta carga en el caso concreto, y teniendo en cuenta que la satisfacción del requisito de constitución en renuencia es un presupuesto previo a la interposición de la acción, esta Sala concluye que no se satisface en el presente caso.
En consecuencia, se rechazará la acción de cumplimiento, en razón a que aunque el análisis del juez de primera instancia fue acertado en lo relativo a la falta de constitución en renuencia, resulta necesario revocar su sentencia que declaró la improcedencia de la acción, para en su lugar, rechazarla, pues como el requisito de constitución en renuencia es previo a la interposición de la demanda, su insatisfacción da lugar al rechazo de la acción y no a la declaratoria de improcedencia. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de octubre de 2024 del Tribunal Administrativo del Cesar que declaró la improcedencia del medio de control y, en su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento interpuesta por la señora Santania Mindiola de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Demandante: María Victoria Santania Mindiola Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00272-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012