Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante HERNANDO LOZA RODRÍGUEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedencia. La relevancia constitucional. Acción ejecutiva. Requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo. Integración del título ejecutivo. Actas de reconocimiento de daños. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de tutela del 9 de febrero 2026, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el que se dispuso lo siguiente: «PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación de la (sic) Ecopetrol, de conformidad con lo antes expuesto.
SEGUNDO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva y al buen nombre invocados por el señor Hernando Loza Rodríguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 15 de diciembre de 20251, el señor Hernando Loza Rodríguez interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Meta, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, propiedad privada y acceso a la administración de justicia, con ocasión a la sentencia del 19 de noviembre de 2025, mediante la cual, entre otras consideraciones, se confirmó la decisión de seguir adelante la ejecución contra el aquí accionante, en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 50001-33-33-005-2017-00423-02.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Que se amparen al accionante los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia en su dimensión material, a la dignidad humana y a la propiedad privada en conexidad con los derechos antes citados por haberse comprobado su vulneración con la sentencia proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso ejecutivo Ecopetrol S.A. contra Hernando Loza Rodríguez. 2.
Como consecuencia de lo anterior, que se deje sin efecto la sentencia de unificación de la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta de fecha 19 de noviembre de 2025 (o, en su caso, se revoque dicha providencia), mediante la cual se admitió la exigibilidad de la supuesta obligación contenida en el acta de reconocimiento de daños y se ordenó seguir adelante con la ejecución contra el señor Loza. 3.
Que, en consecuencia, se ordene a la autoridad judicial competente (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, o quien haga sus veces) suspender definitivamente el proceso ejecutivo No. 50001-33-33-005-2017 0042-302 promovido por Ecopetrol S.A. contra Hernando Loza Rodríguez, al carecerse de título ejecutivo válido. 1 SAMAI, índice No. 1 Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 De igual modo, ordenar el levante de cualquier medida cautelar decretada en dicho proceso (embargos u otras) y la cancelación de las órdenes de pago o mandamientos derivados de la sentencia ahora anulada, garantizando que no se realice pago coactivo alguno por parte del accionante. 4.
Subsidiariamente, se solicite al juez de tutela que, en ejercicio de sus facultades constitucionales, prevenga a Ecopetrol S.A. para que se abstenga de iniciar o proseguir acciones judiciales ejecutivas futuras contra el señor Loza basadas en el mismo título (acta de reconocimiento de daños), salvo que llegare a demostrar de manera clara y fehaciente el incumplimiento de las condiciones pactadas, lo cual hasta la fecha no ha ocurrido.
Esto con el fin de preservar la situación jurídica consolidada y la buena fe del accionante. 5. Cualesquiera otras medidas de protección o remediales que el Despacho considere pertinentes para asegurar la protección integral de los derechos fundamentales vulnerados y el restablecimiento del estado de cosas anterior a la actuación judicial viciada.» 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 16 de octubre de 2013 el señor Hernando Loza Rodríguez suscribió con la sociedad Ecopetrol SA. las «Actas de reconocimiento de daños» identificadas con los números VEXVH-00044 y VEXVH-00046, las cuales tenían como objeto la limitación de un predio de su propiedad (servidumbre), para realizar una obra de utilidad pública, consistente en la vía de acceso al pozo estratigráfico exploratorio CPEA Arándano. 2.2.
En la cláusula segunda de las Actas se fijó la indemnización por los daños ocasionados en las sumas de $111.059.200 y $36.530.544, la cuales le fueron canceladas al señor Hernando Loza Rodríguez el 26 de noviembre de 2013, mediante transferencia bancaria. 2.3. A finales del año 2017, Ecopetrol SA. radicó demanda ejecutiva en su contra con fundamento en el clausulado de las «Actas de reconocimiento de daños» ya que Ecopetrol manifestó no haber realizado las obras exploratorias, «pues en marzo de 2016 suscribió con la Agencia Nacional de Hidrocarburos el Acta de Devolución de Áreas del Contrato de Evaluación Técnica Especial No. 4 de 2008 CRUDOS PESADOS BLOQUE CPE-4, renunciando a las áreas»2 y que por tal motivo, los derechos inmobiliarios adquiridos mediante el acta inicial quedaron sin objeto y causa. 2.4.
El asunto correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio que, por auto del 8 de marzo de 2018 negó el mandamiento de pago al considerar que los títulos adosados como base de recaudo, no contenían una obligación clara, expresa ni actualmente exigible. 2.5. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Meta mediante providencia del 19 de septiembre de 2019, revocó la decisión del a quo y ordenó seguir adelante con el trámite del proceso ejecutivo. 2.6.
En sentencia del 15 de noviembre de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio declaró no probadas las excepciones propuestas por el ejecutado, entre ellas, la de no exigibilidad de las obligaciones contenidas en los títulos y ordenó seguir adelante con la ejecución contra el señor Hernando Loza Rodríguez. 2.7. La parte ejecutada apeló la anterior providencia. 2 Hecho 9 del escrito de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.8. Mediante providencia del 19 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Meta, en Sala Plena, confirmó la decisión recurrida y admitió la exigibilidad de la obligación contenida en el acta de reconocimiento de daños.
Concluyó que Ecopetrol conformó debidamente el título ejecutivo complejo y que aquel contenía una obligación clara, expresa y exigible. En consecuencia, resolvió: «PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Meta en el sentido de que en los procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de las obligaciones contenidas en las actas de reconocimiento de daños, no es necesario integrar el titulo ejecutivo complejo con la escritura pública de constitución de la servidumbre petrolera y la constancia de registro de la misma ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación del terreno afectado.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 15 de noviembre de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución en contra del señor HERNANDO LOZA RODRÍGUEZ, por las sumas indicadas en el mandamiento de pago y por los intereses moratorios causados sobre dichas cantidades una vez indexadas, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.» La sentencia registró el salvamento de voto de los magistrados Juan Darío Contreras Bautista y Teresa Herrera Andrade.
Mientras que la magistrada Claudia Alonso Pérez, aclaró su voto. 3. Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, propiedad privada, acceso a la administración de justicia y dignidad humana, al ordenar el cobro de una suma de dinero sin que existiera un título ejecutivo válido ni una obligación clara, expresa y exigible.
En cuanto al fondo del asunto, el escrito de tutela sostiene que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. 3.1. Defecto fáctico. Se configuró porque el acta de reconocimiento de daños no podía servir como título ejecutivo debido a que no contiene una obligación clara, expresa y exigible. Agregó que el documento era ambiguo debido a que a unas veces se refería a daños, otras a mejoras y, luego, a una cerca de aislamiento que debía construir el propietario, aunque en realidad beneficiaba a Ecopetrol.
En la tutela se sostiene que la ambigüedad del documento impedía determinar con certeza la obligación y el alcance de la supuesta condición resolutoria que invoca Ecopetrol. En esa línea, el actor advirtió que, si la cerca de aislamiento fue una obra requerida, pagada y nunca cuestionada por Ecopetrol, no era razonable sostener que el accionante debía devolver el dinero porque la obra no se realizó. En consideración del señor Loza Rodríguez una interpretación en ese sentido implica validar una cláusula abusiva que desconoce la realidad fáctica del caso. 3.2.
Defecto sustantivo. Se argumenta que el título ejecutivo es inexistente o inválido porque el acuerdo sobre la indemnización de perjuicios derivados de una servidumbre petrolera debía someterse al procedimiento de la Ley 1274 de 2009, la cual exige que, si las partes llegan a un acuerdo sobre la indemnización, el pacto debe formalizarse mediante escritura pública que debe ser objeto de registro.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por lo tanto, acusó que el tribunal accionado desconoció una formalidad legal esencial al haber validado un acta separada como si fuera un contrato legal autónomo y suficiente para ejecutar.
Finalmente, el actor indicó que la decisión adoptada por el tribunal accionado reactivó las medidas de ejecución y el riesgo inminente de embargo sobre su patrimonio. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 19 de diciembre de 2025, el despacho sustanciador de primera instancia: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Hernando Loza Rodríguez contra el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Plena;
(ii) vinculó, como terceros con interés, a Ecopetrol S.A. y al Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio; y (iii) reconoció personería jurídica para actuar como apoderado del actor, al abogado Carlos José del Campo Machado. 4.2. El Tribunal Administrativo del Meta se pronunció frente a la acción de tutela mediante dos de sus integrantes: el ponente de la providencia cuestionada y una de las magistradas que presentó salvamento de voto frente a la tesis de unificación contenida en aquella.
El magistrado ponente (Héctor Enrique Rey Moreno), manifestó que la sentencia del 19 de noviembre de 2025 no incurrió en los defectos que se le endilgan y manifestó que en su parte considerativa se consignaron las razones de hecho y derecho que justificaron la decisión. Por lo que ratificó los fundamentos de la providencia acusada y manifestó que se atendría a lo decidido en la acción de tutela por el juez constitucional.
La magistrada disidente (Teresa Herrera Andrade), reiteró los argumentos expuestos en su salvamento de voto para sostener que el título ejecutivo que sirvió como fundamento para librar el mandamiento de pago no se encontraba debidamente integrado. En consideración de la magistrada, las «Actas de reconocimiento de daños» no podían analizarse como títulos autónomos, dado que estaban ligadas a una servidumbre petrolera regulada por la Ley 1274 de 2009, que exigía escritura pública y registro para su validez y oponibilidad.
Destacó que, aunque Ecopetrol finalmente no ejecutó la obra, si hubo afectación del derecho de dominio del propietario, porque el predio estuvo limitado durante varios años. Sin embargo, al faltar los documentos esenciales que integrarían el título complejo, la conclusión es que no había una obligación clara, expresa y exigible. Por ello, estimó que lo correcto era declarar probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo, revocar la decisión de primera instancia y negar la continuación de la ejecución. 4.3.
Ecopetrol SA., por conducto de apoderado especial, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque esa entidad no vulneró los derechos fundamentales del señor Hernando Loza Rodríguez. Dijo que el cobro se enmarca en un proceso legal donde el accionante contó con las garantías del debido proceso. Agregó que la obligación de devolver el dinero es clara y exigible porque se cumplió con la condición resolutoria pactada en las «Actas de reconocimiento de daños» debido a que no se ejecutaron las obras acordadas en el predio, por lo que el pago quedó sin causa y debía restituirse, al margen de la servidumbre.
Además, advirtió que el debate sobre la integridad y validez del título ya había sido resuelto por ese mismo tribunal en el año 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, solicitó que se le desvincule de este proceso constitucional dado que no le es atribuible vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor. 5.
Providencia impugnada En sentencia del 9 de febrero de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de desvinculación propuesta por Ecopetrol SA. y además, negó las pretensiones de la acción de tutela por considerar que no se configuró el defecto sustantivo alegado. La Sala de decisión concluyó que la fundamentación de la sentencia acusada no incurrió en una interpretación irrazonable ni una aplicación caprichosa al caso particular del artículo 422 del Código General del proceso (CGP).
Indicó que el tribunal accionado determinó la validez y exigibilidad del título ejecutivo complejo de conformidad con los documentos que fueron aportados por Ecopetrol para tal fin, y expuso motivadamente las razones por las que consideró que la obligación era clara, expresa y exigible. Frente a la verificación de las estipulaciones contractuales, destacó que el tribunal constató que las partes pactaron una condición resolutoria expresa, la cual subordinó la firmeza del pago a un hecho externo y objetivo, como lo era la materialización de la obra en el predio del actor.
Recordó que, acreditada la cancelación del proyecto exploratorio sobre las áreas que comprendían el predio del actor, el tribunal consideró que la condición resolutoria aplicó de pleno derecho ante la ocurrencia de un hecho previsto, por lo que el dinero entregado quedó sin causa que lo justificara. De acuerdo con lo anterior, el a quo concluyó que la orden de continuar con la ejecución fue razonable. 6.
Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. Expuso que el a quo incurrió en contradicción interna grave, porque, en un primer momento, indicó que la tutela cumplía todos los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales; pero, posteriormente, concluyó que el actor no acreditó estos mismos requisitos.
Para el accionante, la alegada incoherencia vulnera el debido proceso y hace de la sentencia una decisión incoherente. También advirtió un error en la providencia al mencionar el Tribunal Administrativo del Cauca cuando el accionado era el del Meta, error que, a su juicio, refuerza la falta de rigor en el estudio del caso. Adicional a lo anterior, afirmó que la sentencia acusada omitió pronunciarse sobre los argumentos centrales de la tutela.
En particular, omitió la supuesta ambigüedad del acta de reconocimiento de daños, el desconocimiento de la Ley 1274 de 2009 sobre servidumbres petroleras, la indebida valoración del título ejecutivo y la verdadera naturaleza de la supuesta condición resolutoria. Según el actor, el juez de tutela se limitó a transcribir y avalar la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, sin hacer un examen constitucional autónomo.
Se insiste en que el acta no contenía una obligación clara, expresa y exigible, pues alternaba los conceptos de daños, mejoras, indemnización, cerca de aislamiento y afectaciones, lo que exigía una interpretación compleja que no es compatible con un proceso ejecutivo. Además, indicó que, si el pago estaba ligado a una servidumbre petrolera, debía acreditarse las formalidades de la Ley 1274, esto es: Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 escritura pública y registro.
Como no se cumplieron estas exigencias, considera que el título es nulo o inexistente. Finalmente, el escrito plantea que la decisión avalada por la sentencia genera una grave injusticia material contra el actor, porque le ordena devolver sumas pagadas por daños y obras que sí se realizaron en su predio, especialmente, la cerca de aislamiento.
En ese contexto, aduce que Ecopetrol pretende beneficiarse de su propia decisión de no continuar con el proyecto exploratorio, lo que conlleva una afectación patrimonial desproporcionada. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico De conformidad con los antecedentes expuestos en el asunto sub examine, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar que la acción de tutela satisfacía todos los requisitos generales 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de procedencia. También se analizarán los errores de digitación en los que, se alega, incurrió el a quo, y su incidencia en la decisión adoptada.
En caso de que se supere el anterior examen, la Sala abordará el estudio de fondo para determinar si el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en defecto sustantivo y en defecto fáctico, al proferir la providencia del 19 de noviembre de 2025 dentro del proceso ejecutivo 50001-33-33-005-2017-00423-02. 4. De los errores de forma contenidos en el fallo de tutela de primera instancia La Sala corroboró que la sentencia de tutela de primera instancia incurrió en los dos errores advertidos por el actor, a saber: (i) en el párrafo 33 se hizo referencia al Tribunal Administrativo del Cauca, cuando lo correcto era Tribunal Administrativo del Meta; y (ii) en el párrafo 35 se indicó que se declararía la improcedencia de la acción, aunque previamente se había concluido que la solicitud de amparo superaba los requisitos generales de procedencia. No obstante, la Sala observa que tales imprecisiones corresponden a errores de digitación que no tuvieron incidencia en el sentido de la decisión ni dan cuenta de que el caso hubiera sido analizado de manera ligera o superficial.
Por el contrario, en la parte considerativa de la providencia se expusieron con claridad las razones por las cuales el tribunal accionado consideró superado el examen general de procedibilidad. Asimismo, al abordar el estudio de los defectos alegados, se desarrollaron los argumentos que sustentaron la decisión de negar las pretensiones de la demanda.
En cuanto a la mención del Tribunal Administrativo del Cauca, de la lectura integral y reposada del fallo se concluye que se trató de un error formal sin impacto sustancial, pues del mismo párrafo en que se encuentra contenida la expresión se infiere con claridad que la referencia correcta era al Tribunal Administrativo del Meta. En ese orden, ante la falta de incidencia sustancial de dichas imprecisiones en el sentido de la decisión y al no advertirse afectación de los derechos fundamentales del actor, esta Sala no hará ninguna referencia adicional. 5.
Alcance y análisis del requisito de la relevancia constitucional en el caso particular 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5.2. Visto el contenido de la acción de tutela y de la impugnación, la Sala advierte necesario examinarlo pues, para tenerlo por satisfecho no basta con constatar que en el escrito de tutela se invoque la vulneración de derechos fundamentales.
También es importante descartar, entre otros aspectos, que el mecanismo constitucional esté siendo utilizado como una instancia adicional al proceso ordinario. En ese orden, para esta Sección, la acción de tutela no supera el presupuesto de relevancia constitucional, dado que se evidencia que la parte actora pretende acudir al mecanismo de amparo como si se tratara de una instancia adicional, con el propósito de reiterar argumentos que ya fueron analizados y resueltos por los jueces naturales de la causa, sin plantear un verdadero escenario de vulneración de derechos fundamentales que habilite la intervención excepcional del juez constitucional. 5.3.
La Sala advierte que los reparos formulados en la acción de tutela guardan correspondencia con los argumentos expuestos por el ejecutado en el recurso de apelación6 promovido dentro del proceso ejecutivo contra la sentencia del 15 de noviembre de 2023. En efecto, en el recurso de alzada se cuestionó la idoneidad del título, al argumentar que el juez debía tener certeza de que se 6 Samai para juzgados administrativos.
Proceso 50001333300520170042300, índice 29. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 encontraba frente a una obligación clara, expresa y exigible, al tenor de lo dispuesto en el artículo 422 del CGP, certeza que según el apelante no está acreditada en el caso particular.
También se alegó que no existía una verdadera condición resolutoria, en los siguientes términos: «(…) no vemos ninguna condición resolutoria en el contenido del contrato por la sencilla razón de que no vemos que ninguna de las partes haya incumplido alguna de sus obligaciones contempladas en el contrato, y tampoco se vislumbra en el documento una obligación condicional que pueda reputarse como condición resolutoria del contrato».
En esa línea, el recurrente indicó que «la redacción del contrato no es muy clara ni precisa» y que, al estar ya cumplidas las obligaciones, no podía calificarse como condiciones resolutorias las circunstancias allí previstas. Además, frente a la causal consistente en que la obra no se realizara en el predio, afirmó que era ininteligible y que, constituida la servidumbre a favor de Ecopetrol, debía entenderse realizada la obra.
En el escrito de apelación, también se indicó que gran parte de los recursos recibidos estaba destinada a la construcción de la cerca de aislamiento. A lo anterior se suma que, en ambos escritos se discutió la relación entre las actas de reconocimiento de daños y la servidumbre petrolera. En la apelación, se sostuvo que el verdadero objeto del contrato era la constitución de una servidumbre de tránsito, elevada a escritura pública, y que el título ejecutivo estaba incompleto porque Ecopetrol no allegó dicha escritura: Mientras que, en el escrito de tutela, se insistió en que el Tribunal desconoció la Ley 1274 de 2009, en lo que respecta a la constitución y registro de la referida escritura. 5.4.
De otra parte, en la acción de tutela se controvierte: (i) la supuesta ambigüedad del acta de reconocimiento de daños, que, a juicio del actor, afectaría el requisito de claridad del título ejecutivo; (ii) la presunta valoración errónea acerca de la integración del título y del cumplimiento de los requisitos exigidos para su ejecución, por considerar que no contenía una obligación clara, expresa y exigible;
(iii) el alegado desconocimiento de la Ley 1274 de 2009, relativa a las servidumbres petroleras y (iv) la verdadera naturaleza jurídica de la condición resolutoria pactada. Frente a los cargos identificados en los numerales (i) y (ii) el actor sostuvo que en las «Actas de reconocimiento de daños» se empleaba de manera indistinta expresiones como daños, mejoras, indemnización, cerca de aislamiento y afectaciones, lo cual, en su criterio, exigía una interpretación compleja que no es compatible con un proceso ejecutivo.
Respecto del cargo (iii), agregó que, si el pago reclamado estaba relacionado con una servidumbre petrolera, debían acreditarse las formalidades de la Ley 1274, esto es: la elevación a escritura pública y el correspondiente registro, requisitos que, según informó, no fueron satisfechos. 5.5. Sin embargo, esta Sala advierte que los cargos de la acción de tutela ya fueron objeto de análisis por el Tribunal Administrativo del Meta como se evidenciará. En primera medida, se advierte que la sentencia cuestionada abordó la discusión sobre la integración del título de cara a la naturaleza de las actas de reconocimiento de daños y de las exigencias de la Ley 1274 de 2009.
Diferenció la constitución de la servidumbre del acto de reconocimiento de daños y concluyó que, en el último caso, no era exigible la escritura pública y su registro como condición para la debida conformación del título. Se transcribe el aparte relevante de la providencia: Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 «Ahora bien, analizada la documentación allegada al plenario, advierte la Sala que se encuentra en presencia de un título ejecutivo de carácter complejo el cual fue constituido en debida forma por ECOPETROL S.A., pues aportó toda la documentación que da fe de la obligación en cabeza del ejecutado, como son: Las Actas de Reconocimiento de Daños Nros.
VEXVH-00044 y VEXVH-00046, la constancia de pago de los valores fijados en las mismas; el Acta de Devolución de Áreas del Contrato de Evaluación Técnica Especial No. 4 de 2008, Crudos Pesados Bloque CPE-4 y los oficios por medio de los cuales se le comunicó esta determinación al ejecutado y se le solicitó la devolución de las sumas de dinero previamente canceladas.
En relación con este tema, conviene precisar que si bien es cierto que el artículo 7 de la Ley 1274 de 2009 establece que la constitución de servidumbres se elevará escritura pública y se registrará en la Oficina de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación de los terrenos, calificándola el respectivo Registrador como el establecimiento de una servidumbre legal de hidrocarburos, dicha protocolización no era necesaria en el sub judice, puesto que las partes no se encontraban en presencia de una constitución de servidumbre y la fijación de la correspondiente indemnización, sino en sede del reconocimiento de daños derivados de las labores iniciales de exploración petrolera -afectación a pastos y construcción de cerca de encerramiento-.
Para la Sala, en materia de hidrocarburos, una cosa es la constitución de la servidumbre y otra muy distinta el reconocimiento de daños, pues, en la primera se establece el área y el monto de esta, el cual corresponde al derecho de la servidumbre con la que queda gravado el predio sirviente, mientras que en la segunda se efectúa el reconocimiento de daños, es decir, se tasa el valor de los bienes o elementos afectados con la servidumbre, como cultivos, plantaciones, pastos y mejoras que resulten afectadas con la ocupación permanente o transitoria, entre otros.
Así lo entiende la Sala y así lo entendieron las partes en contienda, pues, según lo consignado en el Oficio del 1° de diciembre de 2016 la constitución de la servidumbre y el monto de la indemnización ($8.400.000) fueron protocolizados a través de la Escritura Publica Nro. 5344 suscrita el 13 de octubre de 2013 ante la Notaria Primera de Villavicencio, la cual, según la documentación aportada por ejecutado, fue inscrita en el Folio de Matricula Inmobiliaria 540- 1135 el 6 de noviembre de esa misma anualidad.
Lo anterior lo reafirma el hecho de que en las de Actas de Reconocimiento de Daños VEXVH- 00044 y VEXVH-00046 suscritas el 16 de octubre de 2013, que hoy conforman el titulo ejecutivo, las partes se limitaron a señalar el valor de los pastos naturales y del encerramiento en los términos que a continuación se señalan, sin establecer aspectos refrentes a la constitución de la servidumbre o el deber de elevar las mismas a escritura pública al tenor del artículo 7 de la Ley 1274 de 2009 […] En relación con lo señalado, evidencia la Sala que la Ley 1274 de 2009 es ambigua y por tal motivo no puede afirmarse que los daños reconocidos a través de las actas Nros.
VEXVH- 00044 y VEXVH-00046 tenían que ser elevadas a escritura pública ya que ni esta norma ni el Código Civil establecen esta exigencia. […] Adicionalmente, si bien es cierto que el demandante dio a entender que la Escritura Publica Nro. 5344 del 13 de octubre de 2013 derivó de las actas de reconocimiento de daños, también lo es que en el plenario no existe ninguna prueba que permita establecer dicha situación y, por ende, que este documento debió ser allegado por la ejecutante como parte del título ejecutivo.
Por el contrario, como ya se indicó, de acuerdo a lo consignado el oficio del 1.° de diciembre, se deduce que dicha escritura tuvo su génesis en otro contrato constitución de servidumbre. Con base en lo anterior, considera la Sala que la Escritura Publica Nro. 5344 del 13 de octubre de 2013 de la Notaria Primera del Círculo de Villavicencio y la constancia de inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no hacen parte del título ejecutivo complejo y, por ende, la ejecutante no se encontraba obligada a allegar estos documentos para demandar judicialmente el cumplimiento de la obligación contenida en las Actas de Reconocimiento de Daños VEXVH-00044 y VEXVH-00046 del 16 de octubre de 2013 […]».
(Subraya la Sala) Establecido lo anterior, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta propuso la siguiente regla de unificación para casos similares: «La Sala unificará su jurisprudencia en el sentido de establecer que en los procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de las obligaciones contenidas en las actas de reconocimiento de daños, no es necesario integrar el titulo ejecutivo complejo con la escritura pública de constitución de la servidumbre petrolera y la constancia de registro de la misma ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación del terreno afectado, pues como ya se indicó, se trata de dos trámites independientes, dentro de los Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 cuales, solamente el relacionado con la constitución de la servidumbre está sujeto a protocolización a través de escritura pública y posterior registro de esta.» Posteriormente, en la sentencia acusada se abordó el elemento de exigibilidad del título ejecutivo, la cual tiene relación directa con el cargo que discute la naturaleza de la cláusula resolutoria en la acción de tutela.
Sobre este aspecto, en la sentencia acusada, se señala lo siguiente: «Como ya se indicó, el 16 de octubre de 2013 las partes celebraron unos contratos que denominaron Actas de Reconocimiento de Daños VEXVH 00044 y VEXVH-00046, en virtud de los cuales ECOPETROL S.A. se obligó para con el propietario y/o beneficiario, que en este caso es el señor HERNANDO LOZA RODRÍGUEZ, a reconocer y pagar las sumas de $111.059.200 y $36.530.544, respectivamente, como valor indemnizatorio por los daños que ocasionaría en los predios Santa Helena y Santa Helena (Posesión).
Revisados los contratos, se evidencia que, en la cláusula cuarta, denominada «declaraciones finales», las partes consignaron textualmente, lo siguiente: […] d). Que, una vez efectuado el pago, EL PROPIETARIO Y/O BENEFICIARIO declara a ECOPETROL S.A. a paz y salvo respecto de las indemnizaciones por los daños relacionadas en la cláusula 1ª de la presente acta.
Para todos los efectos legales EL PROPIETARIO Y/O BENEFICIARIO y ECOPETROL S.A. le otorgan a este documento la naturaleza de título ejecutivo con el fin de que el Beneficiario le restituya a ECOPETROL S.A. los dineros pagados, en el evento que se produzca la Invalidez del presente acuerdo de indemnización por causa no imputable a ECOPETROL S.A. o la ocurrencia o presencia de las causales establecidas en el numeral d) de esta cláusula para no tener derecho al pago. […] f).
EL PROPIETARIO Y/O BENEFICIARIO no tendrá derecho al pago de los dineros a que se refiere el presente documento por las siguientes razones: I). Si por hechos posteriores a la celebración de este acuerdo se demuestra que EL PROPIETARIO Y/O BENEFICIARIO carece de Justo título para obtener el pago de la suma convenida. II). Si la obra no se realiza en el predio.
III). Si ECOPETROL S.A. no realiza la afectación a que se refiere el presente acuerdo. En caso de presentarse cualquier causa para no tener derecho al pago o se produzca la invalidez del presente acuerdo y el pago ya este abonado o pagado a EL PROPIETARIO Y/O BENEFICIARIO, este deberá devolver el dinero a ECOPETROL S.A. consignando en la cuenta bancarla que ECOPETROL S.A. le determine y dentro de los cinco (5) días siguientes a que se le comunique la ocurrencia de esta circunstancia, so pena de iniciarse las acciones legales a que haya lugar para la recuperación de dichos dineros.
Según lo transcrito, las partes contratantes, voluntariamente fijaron una condición resolutoria expresa a partir de la cual, si la obra no se realizaba el propietario y/o beneficiario se obligaba a restituirle el dinero a ECOPETROL S.A. En relación con este tema, se resalta que si bien es cierto que el literal d) en principio deja entrever que la restitución del dinero únicamente opera cuando se produzca la invalidez del contrato, como lo sostiene el recurrente en la alzada, también lo es que dicha obligación también opera cuando se configuran las causales previstas en el literal f, como lo es la no realización de la obra en el predio. […] Adicional a lo expuesto, precisa la sala que la condición resolutoria no solamente estaba condicionada al incumplimiento de las obligaciones a cargo de las partes, sino que también estaba supeditada a la ocurrencia hechos externos, entre ellos, el hecho de no realizarse la obra en el predio, o si ECOPETROL S.A. no realiza la afectación a que se refiere el presente acuerdo, sin importar la razón o la imputabilidad y el estado del pago.
De acuerdo con lo anterior, no queda duda que las condiciones resolutorias expresas, pactas voluntariamente en las Actas de Reconocimiento de Daños VEXVH-00044 y VEXVH-00046 del 16 de octubre de 2013, operan de pleno derecho y, por ende, las obligaciones allí contenidas resultan exigibles ejecutivamente.» (Énfasis del tribunal accionado).
Finalmente, el tribunal accionado se pronunció sobre el reproche del demandante expuesto en el curso del proceso y reiterado en la acción de tutela de que destinó gran parte de los recursos que le fueron pagados por Ecopetrol Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 en la realización de las cercas que debía construir, pero al respecto la autoridad destacó que no se aportó ninguna prueba que acreditara ese supuesto fáctico. 5.6.
Como se observa, cada uno de los cargos de la acción de tutela fueron analizados por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia del 19 de noviembre de 2025, por lo que es posible concluir que el debate propuesto por el actor se surtió y clausuró en las dos instancias del proceso ejecutivo. En la providencia cuestionada, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta, con dos salvamentos, unificó su posición frente a la conformación del título ejecutivo complejo en aquellos eventos en los que se pretende la ejecución de obligaciones contenidas en las «Actas de reconocimiento de daños», así como respecto de la forma en que debe aplicarse e interpretarse la Ley 1274 de 2009 en tales eventos.
Las conclusiones adoptadas por el tribunal estuvieron precedidas de un análisis sobre la naturaleza jurídica del acta de reconocimiento de daños, el régimen de constitución de servidumbres petroleras y el contenido de la Ley 1274 de 2009. A partir de este estudio, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta asumió una tesis jurídica para esa Corporación, orientada a ser aplicada a futuros asuntos que presenten similitud fáctica y jurídica, tesis que está prevalida de los principios de autonomía e independencia judicial.
En ese contexto, se advierte que los argumentos expuestos en no evidencian un verdadero escenario de vulneración de derechos fundamentales, sino un desacuerdo con la tesis jurídica adoptada por el tribunal y con el sentido de la decisión cuestionada. Por ello, se hace claro que la solicitud de amparo pretende reabrir la discusión propia del proceso ordinario, bajo la forma de reproche constitucional frente a la interpretación acogida por la Corporación. 5.7.
En similar sentido, se destaca que la discusión relativa a la integración del título ejecutivo presentado por Ecopetrol y si este da cuenta de una obligación clara, expresa y exigible, conforme al artículo 422 del Código General del Proceso, ya fue abordada por el Tribunal Administrativo del Meta en los términos expuestos en esta providencia. Al respecto, se debe resaltar que corresponde al juez natural de la causa valorar la configuración de esos presupuestos, análisis que está amparado en los principios de autonomía e independencia judicial, salvo que se acredite un ejercicio arbitrario, caprichoso o manifiestamente irrazonable de esta competencia, circunstancia que no fue demostrada por la parte actora.
Asimismo, el tribunal abordó en análisis sobre el alcance e interpretación de la condición resolutoria contenida en las actas de reconocimientos de daños y concluyó que de su contenido derivaba la exigibilidad del título ejecutivo. Así, en ejercicio de sus competencias, el juez de la ejecución examinó el contenido de los documentos aportados y consideró, de manera motivada, que estaban reunidos los presupuestos para seguir adelante con la ejecución. En ese contexto, no resulta admisible que, por vía de tutela, se pretenda imponer la interpretación propuesta por la parte actora sobre la acogida por el Tribunal Administrativo del Meta, máxime cuando no se demostró un error en la sentencia con entidad para afectar la validez de la decisión cuestionada.
Finalmente, lo relativo a las erogaciones en las que aduce haber incurrido el accionante para adelantar las obras con ocasión al contrato suscrito con Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Ecopetrol SA., especialmente la cerca de aislamiento, también fue resuelto en la sentencia acusada, por lo que no hay lugar a retomarlo en sede de tutela.
Se transcribe el aparte relevante de la providencia: «…se resalta que si bien es cierto que el ejecutado señaló que destinó gran parte de los recursos en la realización de las cercas que estaba en la obligación de construir, también lo que es no allegó ninguna prueba que permita deducir que cumplió con dicha obligación y, por ende, que no está en el deber de reintegrar el dinero girado por este concepto.» (Subraya la Sala) 5.8.
A ese respecto, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la argumentación presentada no evidencia un error en la ratio de la providencia judicial cuestionada con entidad suficiente para afectar los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Por el contrario, los reproches formulados se orientan a reabrir el debate sobre la interpretación normativa y valoración probatoria efectuadas en el proceso ejecutivo, pese a que tales argumentos fueron examinados y descartados de manera motivada por los jueces naturales de la causa. En consecuencia, se revocará el numeral segundo de la sentencia de tutela de primera instancia que negó las pretensiones de la acción y, en su lugar, declarará su improcedencia, al advertirse que el mecanismo constitucional fue utilizado como una instancia adicional para prolongar un debate jurídico y probatorio que ya fue abordado y resuelto en el curso del proceso sub examine.
Y se mantendrá la decisión de negar la solicitud de desvinculación de Ecopetrol SA. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, proferida el 9 de febrero de 2026 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Hernando Loza Rodríguez, por las razones expuestas. 2.
CONFIRMAR en lo demás, la decisión impugnada. 3. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08006-01 Demandante: Hernando Loza Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5.
ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador