CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Demandantes: Fabiola Bejarano Chaves Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Tema: Sanción disciplinaria de suspensión e inhabilidad Actuación: Decide apelación de sentencia- Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia inhibitoria de 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B)1 dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 252 a 264). La señora Fabiola Bejarano Chaves, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulos: (i) el acto administrativo de 5 de abril de 2013, proferido por el inspector general de la Policía Nacional, mediante el cual sancionó a la teniente coronel (TC) Fabiola Bejarano Chaves con destitución e inhabilidad general por once (11) años2; (ii) la decisión administrativa de 6 de septiembre siguiente, con la que el director general de la institución disminuyó la sanción a suspensión e inhabilidad especial por seis (6) meses3; y (iii) el Decreto 2960 de 20 de diciembre de ese año, con el que el señor presidente de la República ejecutó la sanción4.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la Nación – 1 Folios 506 a 513. 2 Folios 991 a 1078, cuaderno 5. 3 Folios 1114 a 1156, cuaderno 5. 4 Folios. 1171 y 1172, cuaderno 5. 2 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional a que la reintegre al servicio, con reconocimiento de los ascensos y antigüedad, de conformidad con el reglamento interno y escalafón de oficiales; al pago indexado de los salarios y demás emolumentos dejados de devengar durante la suspensión del cargo; a eliminar de sus registros el antecedente disciplinario de la sanción impuesta; se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio y cumplir la sentencia en los términos de los artículos 191 y 195 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Se relata en la demanda que la señora Bejarano Chaves ingresó a la carrera de oficiales de la Policía Nacional el 1° de febrero de 1995 y durante su trayectoria de más de 19 años de servicio recibió 16 condecoraciones y 75 felicitaciones. Que entre el 31 de enero de 2007 y el 6 de diciembre de 2009 se desempeñó como administradora del centro social de oficiales de la Policía Nacional, con sede en Bogotá, y luego la reemplazó la teniente coronel Claudia Jesús Guío Vera, quien denunció que el 29 de noviembre de 2010 fue informada por la tesorera de dicho centro de la falsedad de un certificado de depósito a término (CDT), que se creía existir en el Banco BBVA por 400 millones de pesos, irregularidad que se advirtió porque no aparecía el pago de los respectivos intereses y la entidad financiera certificó la inexistencia de tal certificado.
Que la tesorera de ese centro social, Claudia Yaneth Ramírez Castillo, admitió su exclusiva responsabilidad en el fraude, el cual realizaba de manera frecuente, a través de la elaboración de conciliaciones bancarias falsas. Que la accionante fue vinculada a la investigación disciplinaria que motivó los actos aquí demandados, pese a que no desempeñaba la función de administradora de ese centro social en 2010, cuando supuestamente se abrieron varios CDT; para ese momento ejercía otra actividad, esto es, como jefe del área de asistencia social de la dirección de bienestar social de la Policía Nacional. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. El señor director general de la Policía Nacional, en 2013, sancionó a la demandante, entre otros, en segunda instancia, con suspensión e inhabilidad especial por seis (6) meses, como teniente coronel de la institución. Disminuyó la sanción impuesta, que en primera instancia era de destitución e inhabilidad por 11 años.
Lo anterior, en razón a que la halló disciplinariamente responsable de que «[…] 3 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional durante todo el tiempo que regentó el Centro Social de Oficiales [de Bogotá] no ejerció ningún control sobre el personal que manejaba los dineros, permitiendo, desde luego, la malversación de los recursos dada la misma libertad que les permitía decidir sin ninguna restricción […].
Permitió que otros -la tesorera- malversara los bienes representados en dinero del CESOF, que habían sido puestos bajo su responsabilidad en el momento en que asumió y ejerció funciones como administradora de ese lugar» (f. 166, vuelto). La conducta fue tipificada en la descrita por el artículo 34 de la Ley 1015 de 2016, según el cual «Son faltas gravísimas las siguientes: […] 21.
Respecto de los bienes y equipos de la Policía Nacional, o de otros puestos bajo su responsabilidad, violar la ley, reglamentos o instrucciones superiores mediante las siguientes conductas: […] f) Malversarlos o permitir que otros lo hagan». Calificó la falta como gravísima, a título de culpa. El señor Procurador General de la Nación, mediante acto de 26 de septiembre de 2014, revocó de oficio la sanción impuesta por la Policía Nacional a la accionante, pero la medida ya se había ejecutado.
Adujo el ente de control que se quebrantaron manifiestamente los derechos de defensa y debido proceso de la implicada, entre otras razones, porque «la evaluación y formulación del pliego de cargos no cumplen con los requisitos exigidos en el artículo 163 de la ley en cita [734 de 2002], teniendo en cuenta además que la descripción y determinación de la conducta con la indicación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se realizó, el Juez Disciplinario no determinó las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las cuales la señora TC.
FABIOLA BEJARANO CHAVEZ [sic], pudo haber infringido la ley disciplinaria […]». Por su parte, la institución policial demandó en nulidad el mencionado acto de revocación ante esta Corporación, asunto que fue conocido y decidido con archivo de las diligencias por el despacho a cargo del señor consejero de Estado William Hernández Gómez, a través de auto de 13 de octubre de 2022, dentro del expediente 11001-03-25-000-2015-00229-00 (431-2015), con fundamento en que «la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los actos disciplinarios mediante los cuales se revoca sanciones disciplinarias, con fundamento en lo previsto en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas vulneradas por los actos administrativos demandados los artículos 29 de la Constitución Política; 3, 5 y 18 de la Ley 1015 de 2006; 142, 143, 152 y 163 de la Ley 734 de 2002. 4 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Formuló contra ellos, en resumen, los cargos de violación del debido proceso e ilegalidad, por incongruencia entre la denuncia que formuló la nueva administradora del centro social de oficiales y las pruebas practicadas durante la indagación preliminar; que en el curso de la actuación disciplinaria operó la prescripción. Tampoco se determinaron las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que la actora incurrió en la supuesta falta, ante lo cual no pudo ejercer sus derechos de contradicción y defensa.
Se adujo que en 2010 existió un desfalco por 400 millones de pesos, pero luego se dijo que fue por $2.077.007.581, fecha para la cual señora Bejarano Chaves desempeñaba otra función en la Policía Nacional; afirma que se violaron los principios de tipicidad y legalidad de la falta, por imprecisión del reproche imputado; que «es evidente que se confunde a la investigada al no saber de cuál cargo era del que se tenía que defender, si del establecido en la Ley 1015 o del determinado en la Ley 734 de 2002» (f. 259).
Que los mismos errores se cometieron en los actos demandados, con lo que se incurrió en desviación de poder por la institución policial. 1.5 Contestación de la demanda. Según informe de secretaría, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional no contestó la demanda (f. 286), pero aportó lo antecedentes administrativos y compareció al proceso, como aconteció en la audiencia inicial (f. 312). 1.6 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), por medio de sentencia de 24 de enero de 20195, dispuso: «PRIMERO.- DECLÁRASE inhibida la Sala, por sustracción de materia, para efectuar algún pronunciamiento sobre la legalidad de los fallos sancionatorios de primera y segunda instancia, de 5 de abril y 6 de septiembre de 2013, así como del Decreto 2960 de 20 de diciembre de la misma anualidad, que sancionaron disciplinariamente con suspensión e inhabilidad especial por 6 meses a la señora Teniente Coronel ® de la Policía Nacional FABIOLA BEJARANO CHAVES […] de conformidad con lo expuesto» (sic).
Sustentó la determinación en que el señor Procurador General de la Nación, de oficio, a través de acto administrativo de 26 de septiembre de 2014, revocó la sanción impuesta a la señora Fabiola Bejarano Chaves (6 meses de suspensión en el ejercicio del cargo) y la absolvió de responsabilidad disciplinaria; por 5 Folios 506 a 513. 5 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional consiguiente, la decisión «desapareció del mundo jurídico, un pronunciamiento en sede judicial sobre su ilegalidad, se tornaría improcedente, […] toda vez que, la revocatoria directa de la Procuraduría General de la Nación, trajo como consecuencia, el desaparecimiento del mundo jurídico de la decisión sancionatoria allí implícita, como quedó visto.
Respecto del restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad deprecada, advierte la Sala, que en el acto de revocatoria, si bien se absolvió de responsabilidad disciplinaria a la actora, y se ordenó cancelar el registro de la sanción, guardó silencio respecto del restablecimiento económico derivado de esta decisión y que fue solicitado en la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho».
Agregó que se abstenía de examinar la legalidad del acto administrativo mediante el cual el señor Procurador General de la Nación revocó la sanción impuesta a la accionante, que fue emitido durante el curso del presente proceso, puesto que se demandó en nulidad, que se tramita en esta Corporación (sección segunda), con radicación 11001-03-25-000-2015-00229-00. 1.7 El recurso de apelación (ff. 521 a 525).
La demandante, por conducto de apoderada, solicita se revoque el fallo del Tribunal y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda o se ordene al a quo emitir sentencia de fondo, por las siguientes razones: No retiró la demanda que dio origen a este proceso, puesto que la decisión del Procurador General de la Nación, de revocar la sanción disciplinaria impuesta a la accionante, no dispuso el restablecimiento del derecho y tampoco lo hizo «la entidad demandada […], aduciendo que mientras los actos administrativos no fueran anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa permanecerían sus efectos».
Con el fallo inhibitorio el Tribunal la dejó desprotegida respecto del restablecimiento del derecho y si dentro del proceso 11001-03-25-000-2015- 00229-00, que se tramita en esta Corporación acerca de la nulidad del acto que revocó la sanción, se emite decisión favorable, no habría cómo reclamarlo, con lo cual se le quebrantan los derechos al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia. II.
TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 29 de marzo de 6 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional 20196 y admitido por esta Corporación a través de auto de 4 de marzo de 20207, en el que se ordenó la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público con auto de 8 de septiembre de 20218, con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que el último no aprovechó. 2.1.1 La parte demandada.
El apoderado de la accionada aduce que los actos acusados no tienen nada que ver con la desvinculación laboral de la actora, toda vez que fue retirada del servicio activo por llamamiento a calificar servicios, a través de Resolución 4500 de 27 de mayo de 2016, notificada el 2 de junio de ese año. Además, la sanción de suspensión no le generó perjuicio alguno (índice 28, aplicativo SAMAI de esta Corporación). 2.1.2 La parte demandante.
Insiste en que se adopte una decisión de fondo, en cuanto al restablecimiento del derecho, que es el único asunto pendiente de decidir, «en el entendido que los actos administrativos demandados ya fueron revocados por la Procuraduría General de la Nación en curso de este proceso». Informa que esta Corporación (sección segunda, subsección A), dentro del expediente 11001-03-25-000-2015-00229-00, referido a la demanda de nulidad contra el acto administrativo del Procurador General de la Nación, que revocó la sanción aquí demandada, dictó auto de 13 de octubre de 2020, con el cual se declaró improcedente el medio de control y se ordenó el archivo de las diligencias.
Recuerda que, mediante oficio de 24 de diciembre de 2014, que reposa en los folios 344 a 346, la Policía Nacional le negó el restablecimiento del derecho (índice 29, aplicativo SAMAI de esta Corporación). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta 6 Folio 527. 7 Folio 546. 8 Folio 552. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Asunto preliminar - impedimento.
El señor consejero de Estado César Palomino Cortés, integrante de esta subsección, cuando fungía como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección segunda), admitió la demanda en la primera instancia dentro del asunto que nos ocupa, razón por la cual se declaró fundado su impedimento y se le separó del conocimiento del medio de control, mediante auto de 31 de octubre de 2019 (ff. 538 y 539), proferido por los demás integrantes de la Sala, con la finalidad de garantizar la imparcialidad de la justicia. 3.3 Actos acusados. 3.3.1 Acto administrativo de 5 de abril de 2013, proferido por el inspector general de la Policía Nacional, por el cual sancionó a la teniente coronel Fabiola Bejarano Chaves con destitución e inhabilidad general por once (11) años9. 3.3.2 Decisión administrativa de 6 de septiembre de 2013, con la que el director general de la Policía Nacional disminuyó la sanción a suspensión e inhabilidad especial por seis (6) meses10. 3.3.3 Decreto 2960 de 20 de diciembre de 2013, con el que el señor presidente de la República ejecutó la sanción11. 3.4 Problema jurídico.
La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto se inhibió de emitir decisión de fondo. Para tal propósito, examinará si el acto administrativo demandado, que fue revocado en forma directa, es susceptible de control judicial de legalidad mientras estuvo vigente y respecto de los efectos que produjo, según lo plantea la recurrente en su memorial de alzada; o si el fallo impugnado fue legal, como lo sostiene la entidad demandada. 3.5 Pruebas relevantes.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en escrito de apelación, así: 9 Folios 991 a 1078, cuaderno 5. 10 Folios 1114 a 1156, cuaderno 5. 11 Folios. 1171 y 1172, cuaderno 5. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional 1.
La señora Fabiola Bejarano Chaves prestó sus servicios a la Policía Nacional como oficial, desde el 1° de febrero de 1995 hasta el 2 de septiembre de 2016 (21 años, 10 meses y 23 días), según consta en su hoja de servicios (ff. 437). El retiro de la institución se produjo por solicitud propia, aceptada por el señor Ministro de Defensa Nacional, mediante Resolución 4500 de 27 de mayo de este último año (f. 439 vuelto).
Para el 25 de agosto de la misma anualidad, la jefe de la oficina asesora jurídica de la Policía Nacional informó que se hallaba en trámite el reconocimiento de la asignación de retiro de la mencionada oficial. 2. La demandante no devengó salarios durante el tiempo que cumplió la sanción de suspensión por seis (6) meses, que se hizo efectiva entre enero y julio de 2014, como lo certificó la jefe del grupo de talento humano de la Policía Nacional el 19 de agosto de 2016 (f. 433). 3.
El señor Procurador General de la Nación, a través de acto administrativo de 26 de septiembre de 2014, «REVO[CÓ] DIRECTAMENTE el fallo sancionatorio de segunda instancia proferido el 6 de septiembre de 2013, por la Dirección General de la Policía Nacional, contra la Teniente Coronel FABIOLA BEJARANO CHAVEZ [sic] y, en su lugar, ABSOLVERLA de responsabilidad disciplinaria» (ff. 322 a 338), sanción que es la demandada en el presente asunto.
Estimó el órgano de control que la Policía Nacional violó manifiestamente los derechos de defensa y debido proceso de la implicada, entre otras razones, porque «la evaluación y formulación del pliego de cargos no cumplen con los requisitos exigidos en el artículo 163 de la ley en cita [734 de 2002], teniendo en cuenta además que la descripción y determinación de la conducta con la indicación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se realizó, el Juez Disciplinario no determinó las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las cuales la señora TC.
FABIOLA BEJARANO CHAVEZ [sic], pudo haber infringido la ley disciplinaria, sin que concretara de manera clara las fechas que como Administradora del Centro Social de la Policía Nacional (31 de enero de 2007 a diciembre 6 de 2009), hubiera permitido de manera omisiva que personal de esa dependencia malversaran los bienes que le había sido entregados bajo su responsabilidad» (f. 335).
Agregó que «dentro de la formulación de cargos como en el transcurso del proceso disciplinario no se allegó prueba fundamental que demostrara con grado de certeza, que la disciplinada, con su actuar omisivo hubiera permitido la malversación de los bienes del Centro Social» (f. 334). Este acto se profirió después de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B) 9 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional admitiera la demanda contra la decisión sancionatoria, que lo fue el 20 de agosto de 2014 (f. 268). 4.
Examinado el aplicativo SAMAI de esta Corporación y en atención a que la recurrente solicitó que se tenga en cuenta el «auto de 13 de octubre de 2020 proferido por el consejero de Estado William Hernández Gómez, dentro del proceso 11001-03-25-000-2015-00229-00 (0431-2015)» (f. 552), la Sala encuentra que, en efecto, la Policía Nacional demandó la nulidad del acto administrativo de 26 de septiembre de 2014, con el cual el señor Procurador General de la Nación revocó directamente la sanción impuesta a la señora Bejarano Chaves y el mencionado consejero, en proveído de 13 de octubre de 2022, dejó sin efectos el auto de 25 de febrero de 2015, con el cual había admitido la demanda, y el de 20 de septiembre de 2017, por el que adecuó el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho, al estimar: [L]a pretensión de la Policía Nacional es que, declarada la nulidad del acto demandado, quede vigente la sanción que le impuso a la teniente coronel Bejarano Chaves para no tener que hacer la devolución de los salarios dejados de percibir por la sancionada durante el tiempo en que se cumplió la sanción de suspensión. Por tanto, en el presente asunto, el objeto de este medio de control no puede tener como fundamento el que se restrinja un derecho de un tercero, quien fue beneficiado con el respectivo acto de revocatoria que ordenó su absolución. En consecuencia, considerando que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los actos disciplinarios mediante los cuales se revoca sanciones disciplinarias, con fundamento en lo previsto en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, es procedente dejar sin efecto tanto la providencia que dispuso adecuar la demanda que pretendió la nulidad del acto proferido por el procurador general de la Nación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como el auto por el cual este despacho dispuso su admisión. A las demás pruebas, en particular, hará referencia la Sala en el momento de resolver cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el memorial de apelación. La Sala revocará la sentencia inhibitoria apelada, por las siguientes razones: 10 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional 3.6.1 La revocación directa del acto que impuso la sanción a la demandante no impide que esta jurisdicción enjuicie su legalidad dados los efectos que produjo durante su vigencia. Son varios los pronunciamientos jurisprudenciales de esta Corporación acerca de que la revocación directa de los actos administrativos no impide su control jurisdiccional.
La sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, de antaño, ha sostenido que basta la vigencia pasada (incluso por un breve lapso) del acto para pronunciarse sobre su validez, toda vez que durante el tiempo que rigió pudo haber producido efectos, que se presumen legítimos hasta cuando se produzca la invalidación de su fuente por el juez natural.
Lo contrario sería confundir los conceptos de vigencia o eficacia con los de legalidad o validez de la decisión y negar el compromiso de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con la intangibilidad del ordenamiento jurídico abstracto (artículo 103 CPACA), para lo cual se le han reconocido notables facultades12. Ha sostenido: [L]a derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho.
Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab-initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad. Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad 12 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso -administrativo, sentencia de 14 de enero de 1991, expediente S -157, C. P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.
En similar sentido pueden consultarse los fallos de 3 de junio de 2010 de la sección segunda, expediente11001-03-25-000-2005- 00146-00, C. P. Alfonso Vargas Rincón; de 30 de enero de 2013, de la misma sección (subsección B), expediente 11001-03-26-000-2003-00026-01 (25151 y 25152); y de 23 de enero de 2014, sección cuarta, expediente11001-03-27-000- 2011-00015-00, C. P. Stella Conto Díaz del Castillo, entre otras. 11 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional no podía controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo13.
En otra providencia esta Colegiatura reiteró: «No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.
Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992, pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos»14.
En la misma dirección, esta Sala también ha sido del criterio de que «No son los actos revocatorios de la Administración ni los derogatorios del Gobierno Nacional, sino las sentencias dictadas por los Jueces competentes de esta Jurisdicción, las decisiones con capacidad para restablecer el imperio de la legalidad»15. Tras este breve recorrido jurisprudencial, no es dable admitir en este caso el argumento del Tribunal, expuesto en la sentencia inhibitoria apelada, en el sentido de que, como el señor Procurador General de la Nación, de oficio, revocó la sanción impuesta a la señora Fabiola Bejarano Chaves y la absolvió de responsabilidad disciplinaria, el acto que la contenía «desapareció del mundo jurídico, [y] un pronunciamiento en sede judicial sobre su ilegalidad, se tornaría improcedente».
Resulta claro que la revocación del acto sancionatorio apenas acabó con la vigencia de este último, pero, en modo alguno, restablece per se el orden jurídico, supuestamente vulnerado con su expedición, ni reparó el daño que pudo haber ocasionado a la demandante, primero porque la Procuraduría no es el juez de la legalidad de las decisiones de la Administración y segundo por cuanto mientras la determinación sancionatoria permaneció en vigor, estuvo amparada por la presunción de legalidad, como todo acto administrativo, que solo la puede invalidar el juez natural. 13 Esta tesis fue reiterada en sentencia de 22 de marzo de 2013, por la sección cuarta de esta Corporación, expediente 11001-03-27-000-2008-000358-00(17379). 14 Sentencia de 23 de junio de 2016, sección primera, expediente 11001-03-24-000-2010-00521-00. 15 Sentencia de 21 de agosto de 2008, sección segunda (subsección B), expediente 11001-03-25-000-2002- 00121-01 (2549-2002). 12 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional De ahí que el CPACA, en el artículo 88, establece que «Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo» y el 91 reitera que «los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».
No existe razón jurídica para que esta circunstancia no se predique, de igual manera, del acto administrativo durante la vigencia que precedió a la revocación directa en sede administrativa. Los efectos plenos del acto sancionatorio contra la actora se materializaron antes de su revocación y prueba de ello lo constituye, entre otras, la certificación de 19 de agosto de 2016, expedida por la jefe del grupo de talento humano de la Policía Nacional, según la cual «la señora Teniente Coronel ® FABIOLA BEJARANO CHAVEZ [sic] (…) no devengó salarios durante 180 días, desde el mes de enero de 2014 hasta el mes de julio de 2014, debido a la suspensión disciplinaria interpuesta mediante Decreto 2960 del 20 de diciembre de 2013 [acto de ejecución de la sanción]» [f. 433].
Obsérvese que para el 26 de septiembre de 2014, cuando el señor Procurador General de la Nación revocó la suspensión en el ejercicio del cargo por seis (6) meses, que el director general de la Policía Nacional había impuesto a la actora, ya se había cumplido la sanción y consumado el supuesto perjuicio, precisamente por el mandato legal de que «los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo» (artículo 91, CPACA).
Es más, el señor presidente de la República ordenó la ejecución de la sanción por medio de Decreto 2960 de 20 de diciembre de 2013 y solo hasta el año siguiente declaró la pérdida de ejecutoriedad de este acto, a través de Decreto 2738 de 30 de diciembre de 2014, por haber sido revocada la sanción a la demandante, pero esta ya se había acatado.
Por consiguiente, le asiste el legítimo derecho de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo le dispense justicia material y el juez, por su parte, tiene la obligación de decidir de fondo sobre la legalidad del acto que la sancionó, indistintamente de que haya sido revocado por la Administración, y, de ser el caso, se ordene el restablecimiento del derecho y le repare el daño, en los términos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que incoó, consagrado en el artículo 138 del CPACA, que preceptúa: «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, 13 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño».
Además, la disposición no condiciona el medio de control a que el acto acusado esté vigente. De esta manera, se garantiza a la accionante el derecho fundamental constitucional de acceso a la administración de justicia, previsto en el artículo 229 de la Constitución Política, puesto que el caso sometido a control de esta jurisdicción no debe quedar pendiente de resolución judicial, so pena de incurrir en denegación de justicia. Lo anterior, máxime cuando el acto acusado, que impuso la sanción de suspensión por seis meses, fue revocado el 26 de septiembre de 2014 por el Procurador General de la Nación (f. 322), esto es, después de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), el 20 de agosto anterior, admitiera la demanda formulada por la actora, y no se agotó el procedimiento consagrado en el CPACA, para garantizar el eventual restablecimiento del derecho conculcado y la reparación de los perjuicios causados con la decisión demandada, de la cual resultan dicientes los motivos que tuvo en cuenta el jefe del mencionado órgano de control para revocar la sanción. Al respecto, el artículo 95 (parágrafo) del CPACA establece: «[…] en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria» (se destaca).
Como nada de lo exigido en la norma en cita aconteció en el presente caso, con mayor razón, se debe emitir sentencia de fondo, puesto que no resulta admisible que queden insolutos asuntos como el «restablec[imitento] el derecho 14 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional conculcado o [la] repara[ción de] los perjuicios causados con los actos demandados», ordenados por el legislador.
Recuérdese que «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico», de conformidad con el artículo 103 del CPACA, y uno de los deberes del juez, según el artículo 42 de Código General del Proceso, es «5. […] interpretar la demanda de manera que permita decidir de fondo el asunto».
En esta, y en todas las jurisdicciones se ha insistido en que el juez debe evitar fallos inhibitorios. A modo de ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que «Las decisiones inhibitorias constituyen una denegación de justicia que desconoce la razón de ser de la administración de justicia, dado que, en un ejercicio de hermenéutica jurídica, los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una providencia con dicho resolutivo.
En otras palabras, una inhibición debe ser la última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues de lo contrario, su actuación constituye un excesivo apego al procedimiento, perdiendo de vista que la función judicial propugna por:“(i) impartir justicia, (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real, y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales»16.
Lo dicho para concluir que el fallo inhibitorio recurrido no fue ajustado a derecho. Ahora bien, ante la ausencia de decisión judicial de fondo del a quo, la Sala se abstendrá de proferir sentencia de mérito respecto de las súplicas de la demanda, puesto que se convertiría en juez de primer grado y se privaría a las partes de la segunda instancia, prerrogativa ínsita en los derechos de contradicción, defensa y debido proceso.
Por consiguiente, se ordenará al Tribunal de origen que la dicte. Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que la sentencia apelada se debe revocar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre 16 Corte Constitucional, fallo T-31 de 2018. 15 Expediente: 25000-23-42-000-2014-03262-01 (2841-2019) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Revócase la sentencia inhibitoria de 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Fabiola Bejarano Chaves contra la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional; y ordénase a dicha Corporación proferir fallo de fondo, conforme a la parte motiva. 2°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que decida de fondo el asunto, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Impedido CÉSAR PALOMINO CORTÉS