11001032500020170086200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2017-00862-00 Número interno: 4667-2017 (Acumulado) Demandante: John Jairo Zúñiga Serna representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Reintegración - SINTRARE- Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil Vinculado: Agencia para la Reincorporación y la Normalización ARN Medio de control: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011 TEMA: EL ACUERDO FUE SUSCRITO UNICAMENTE POR EL PRESIDENTE DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL.

La Sala decide la demanda de nulidad, que en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó John Jairo Zúñiga Serna representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Reintegración - SINTRARE – contra el Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016 “Por el cual se deroga el Acuerdo 304 del 10 de abril de 2013 y en su lugar se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 338 de 2016 ACR”.

ANTECEDENTES La demanda El 15 de noviembre de 2017 John Jairo Zúñiga Serna representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Reintegración - SINTRARE - demandó la nulidad del Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016 “Por el cual se deroga el Acuerdo 304 del 10 de abril de 2013 y en su lugar se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 338 de 2016 ACR”, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil -, firmado por José E. Acosta R en calidad de Presidente.

Mediante escrito separado, el accionante también solicitó la suspensión provisional de los efectos del acuerdo acusado. Luego de verificar la identidad de objeto y causa, por auto de 12 de julio de 2019 el despacho sustanciador decretó la acumulación de los procesos con números de radicación 11001-03-25-000-2017-00848-00 (4563-2017), 1001-03-25-000-2018-00574-00 (2221-2018) y 11001-03-25-000-2018-01038-00 (3295-2018) al proceso de la referencia. Acto acusado “ACUERDO No. CNSC -20161000000036 del 11-04-2016 “Por el cual se deroga el Acuerdo 304 del 10 de abril de 2013 y en su lugar se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 338 de 2016 ACR” LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC En uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las Conferidas en el artículo 130 de la Constitución Política, en los artículos 11 y 30 de la Ley 909 de 2004, y en los artículos 2.2.61 y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015 y,

CONSIDERANDO

QUE: … ACUERDA: CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1°. CONVOCATORIA. Convóquese a Concurso Abierto de Méritos para proveer de manera definitiva trescientas sesenta y seis (366) vacantes del Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas -ACR-, que se identificará como Convocatoria No. 338 de 2016 ACR.

ARTÍCULO 2 (…)… CAPÍTULO VIII DISPOSICIONES FINALES ARTICULO 62°. VIGENCIA Y DEROGATORIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y publicación en la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, enlace: SIMO, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 33 de la Ley 909 de 2004, y deroga de manera integral el Acuerdo No. 304 del 10 de abril de 2013 que convocó a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 252 de 2013 (sic) ACR, de acuerdo a lo expuesto en precedencia..

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE JOSE E ACOSTA R Presidente.” Normas violadas y concepto de violación El actor considera que con la expedición del mencionado acuerdo se han vulnerado los artículos 121 de la Constitución Política; y la Ley 909 de 2004 artículo 31 numeral 1. El concepto de violación es desarrollado por el accionante en un cargo que buscan acreditar que el acto administrativo cuestionado adolece de: Expedición en forma irregular Adujo que, el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 establece como requisito de la convocatoria a concurso de méritos para la provisión de empleos, que la misma este suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil y por el jefe de la entidad u organismo cuyos cargos se ofertan.

Condición que fue omitida en la expedición del acuerdo demandado. Trámite procesal Este despacho admitió la demanda por auto de 25 de mayo de 2018. Igualmente, ordenó informar a la comunidad sobre la existencia del proceso y notificar al Agente del Ministerio Público, a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado.

Mediante auto de 30 de septiembre de 2019, el magistrado sustanciador convocó a la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 para el 21 de octubre de 2019. Suspensión Provisional. Mediante auto de 12 de julio de 2019 se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, al considerar que la Corte Constitucional por sentencia C-183 de 2019 declaró exequible la expresión el “jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo el entendido de que: (i) el jefe de la entidad u organismo puede suscribir el acto de convocatoria como manifestación del principio de colaboración armónica, y (ii) “en todo caso la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede disponer la realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, en los términos del fundamento jurídico 4.6.2. de esta sentencia”.

Sumado a que, esta Corporación ha tenido la oportunidad de resolver casos análogos y similares, tales como en el radicado 11001-03-25-000-2016- 01017-00 (4574-2016) en el que señaló que: “56. Ahora bien, aunque como se ha dicho las funciones que ejerce la CNSC en relación con la carrera administrativa son autónomas e independientes y por tanto desprovistas de la injerencia de otras entidades administrativas, lo cierto es que su actividad también está regida por los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, lo que conlleva a que, entre otros aspectos, tenga el deber de coordinar sus acciones con las demás entidades con las cuales se interrelaciona para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

(…) 59. En síntesis, la CNSC en relación con la convocatoria de los concursos públicos de méritos tiene de manera precisa y privativa las siguientes atribuciones: (i) fijar los lineamientos generales con los que se desarrollarán los procesos de selección; (ii) acreditar a las entidades que podrán realizar procesos de selección; (iii) elaborar las convocatorias a concurso;

(iv) realizar y adelantar los procesos de selección para el ingreso al empleo público, y (v) determinar los costos de los concursos. (…) 69. Por su parte, la entidad beneficiaria del concurso, participa del iter o camino para la producción de la convocatoria, llevando a cabo actividades que se enmarcan propiamente en el ámbito de la cooperación interinstitucional para el buen y correcto cumplimiento de los fines del Estado; de manera que la entrega del estudio de las cargas de personal, listado de vacantes, la emisión del certificado de disponibilidad y registro presupuestal, se constituyen en acciones de planeación y concertación en el marco de los principios de la función pública, que se erigen en manifestación inequívoca de su voluntad concurrente para la suscripción del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso. 79.

A esta conclusión se debe arribar en la medida en que tanto desde el punto de vista del Derecho Administrativo como Constitucional no ofrece controversia alguna el hecho de sostener que la firma por parte de la entidad beneficiaria del concurso no se erige como requisito sine qua non para la existencia y validez del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso de méritos, por cuanto que no tiene poder suficiente para perturbar su legalidad, siendo por tanto un elemento para ser tenido en cuenta al momento de auscultar su eficacia. (…) 82.

Con fundamento en la disposición transcrita es dable establecer que por vía de reglamentación fue zanjada la duda interpretativa respecto del alcance del vocablo "suscribir" al que se refiere el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909, en la medida en que este no se encuentra incorporado en el texto del Decreto Reglamentario; de manera que se radica exclusivamente en cabeza de la CNSC la potestad de emanar el acto contentivo de la convocatoria a concurso, incluso, se le habilita para que pueda realizar modificaciones a la misma de manera unilateral, aunque este proceso de convocatoria ya hubiere sido iniciado.

(…) 87. En ese sentido, esta Sección resalta que cuando la norma contenida en la disposición del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 se refiere a suscripción de la convocatoria, implica que tanto la CNSC como la entidad beneficiaria deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por la implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta, sin que este proceso de participación e interrelación implique necesariamente que ambas entidades, a través de sus representantes legales, deban concurrir con su firma en el acto administrativo que incorpora la convocatoria al proceso de selección o concurso.

Contestación de la Demanda La Comisión Nacional del Servicio Civil, por intermedio de apoderada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Refirió que, la sentencia C-518 de 2016 de la Corte Constitucional señala de manera clara que la responsabilidad de la administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Luego, el alcance que le confiere aquella disposición; es que, esas funciones asignadas por la Constitución son del resorte exclusivo de la Comisión; esto es, “se trata de una función que por su naturaleza es indivisible, pues admitir lo contrario sería tanto como alterar la esencia misma de la Comisión Nacional del Servicio Civil, así como la función para la cual fue creada”.

Así mismo, no debe dejarse de lado que conforme a los literales a) y c) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004, a la Comisión Nacional del Servicio Civil le corresponde de manera exclusiva y excluyente, a) Establecer de acuerdo con la Ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera ( ) y c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos (…), funciones de administración que no pueden ser compartidas con los entes u organismos que son sujetos de administración y vigilancia en materia de carrera administrativa.

De manera que, la CNSC se encuentra legalmente facultada para suscribir acuerdos de convocatoria; sin que dicha decisión, deba estar supeditada a decisiones de otros órganos; y más aún, cuando concurre la voluntad administrativa de las entidades interesadas y beneficiarias del proceso de selección, sin que el formalismo alegado por la parte demandante de la firma del acuerdo por parte de la entidad resulte en un elemento de la esencia de la Convocatoria; dado que, la interpretación exegética que da la libelista al artículo 31 de la Ley 909 de 2004 “desconoce toda la etapa de planeación que adelanta de manera conjunta la CNSC con las entidades destinatarias del concurso de méritos”, que da cuenta del ánimo de querer formalizar el acto de apertura de los procesos de selección que de cara a la fase de planeación de manera alguna desconoce la disposición del legislador del artículo 31 ibidem, en lo que respecta a la suscripción de la convocatoria, “entendiéndose la suscripción como el convenio entre las partes y no meramente como una firma al final de un documento”.

Aunado a que, la Comisión honra los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política que permiten garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones asignadas tanto a la Comisión como a las entidades destinatarias de los procesos de selección, sin desconocer los atributos de autonomía e independencia de la CNSC.

En suma, acceder a las pretensiones de la parte demandante traería consecuencias que no están acordes a la luz de la Carta Política, en el entendido que no solo se desconocería que la convocatoria ha cumplido su fin útil, - como hacer una invitación pública para participar en un proceso de selección -, aceptado por un importante número de la población en todo el territorio nacional, “sino que trasgrediría la autonomía otorgada a la CNSC, limitando el ejercicio de su mandato constitucional”; dado que, darle prelación a una norma de menor jerarquía (numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004) iría en contra de su carácter primario en el ordenamiento jurídico colombiano; así como también, desconocería el principio constitucional del mérito y causaría perjuicios irreparables a la administración, en atención a la inversión financiera y de recurso humano hecha para efectos del desarrollo de la Convocatoria.

Finalmente, planteó la excepción de “errada interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004”, y “genérica”. Alegatos de conclusión La parte accionante, por intermedio de apoderado insistió en los argumentos de la demanda; al decir que: La Fundación Creamos Colombia debió entregar el estudio técnico el 30 de diciembre del año 2014. Empero, en ejecución del contrato de consultoría ACR 949 de 2014 no se evidencia acompañamiento de esta entidad en todo el proceso de restructuración de la ACR según los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública a pesar de que este se liquidó el 08 de julio de 2015.

Por lo que, la concurrencia de dos actuaciones administrativas para el mismo fin, “una que inició la fundación Creamos Colombia”, en la que se entregó los estudios técnicos el 30 de diciembre de 2014 y; la otra, que “inició el 19 de noviembre del 2014 con las directrices del DAFP y la Guía de Rediseño Institucional de Entidades Públicas”, ambas actuaciones por fuera del Decreto 19 de 2012 que modificó el artículo 46 de la Ley 909 de 2004; dado que, para estos efectos se debía contar con él “(…) Departamento Administrativo de la Función Pública “y” de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP (…)” de esta última no hay rastro de su participación. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización ARN, al alegar de conclusión indicó que: Se evidencia que todas las fases del concurso abierto de méritos para proveer los cargos de la planta de personal de la ARN, se han desarrollado en constante coordinación entre la entidad y la CNSC, especialmente las anteriores al acto administrativo de convocatoria del concurso, precisamente para favorecer el principio de imparcialidad que sobre el mismo debe mantener la entidad solicitante.

Lo anterior se prueba con las diferentes actas, oficios y demás documentos que demuestran la interlocución y la concertación realizada para llevar a buen término el concurso. Más aún, teniendo en cuenta que la solicitud de convocatoria de concurso se realizó en 2012, pero el acto de convocatoria inicialmente realizado fue objeto de varios aplazamientos en virtud del proceso de paz que se estaba realizando con las FARC-EP y una reorganización de la entidad cuyo receso se mantuvo en el tiempo por aproximadamente 4 años.

Por lo que, no existe vulneración a normatividad superior por parte de la entidad demandada; ya que, durante todo el proceso previo y de concurso se propendió por proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa mediante un concurso de méritos, situación que hasta la fecha se ha cumplido cabalmente.

Luego, realizadas las fases de publicación, inscripción, verificación de cumplimiento de requisitos mínimos, pruebas escritas, publicación de resultados con sus respectivas fases de reclamaciones, análisis de antecedentes, conformación de listas de elegibles y publicación de firmeza de las mismas, a la fecha, aproximadamente el 80% de los cargos se encuentra provistos por el personal que aprobó dichas fases y que actualmente se encuentran nombrados en periodo de prueba en la entidad.

La parte accionada, se ratificó en la contestación de la demanda al considerar que: Al revisar la planeación y desarrollo de la convocatoria que reviste un acto administrativo complejo, no puede simplemente reducirse los términos de su realización a un requisito formal que de acuerdo al escenario planteado por el demandante se circunscribe a la firma del documento denominado acuerdo de convocatoria, cuando este constituye aquel documento que contiene las reglas de participación; y es tan solo, uno de los elementos esenciales que la convocatoria reviste.

Amén de que, la parte demandante desconoce que la ARN sí demostró interés, participación coordinada y activa en la realización de la convocatoria, “cuyo objeto es la provisión de los empleos vacantes de su planta de personal”; y que, ese mismo interés fue acogido por la ciudadanía a nivel nacional, que en número considerable aceptó la invitación a participar en dicho proceso.

Frente a la vulneración del preámbulo de la Constitución de 1991 por parte de la CNSC al expedir los acuerdos de convocatoria sin la firma del representante legal de las entidades beneficiarias del proceso de selección en que supuestamente no “asegura a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro del marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”; refirió que, no existe relación fáctica ni argumentativa de la supuesta irregularidad demandada con los valores consignados en el preámbulo de la Carta Política, máxime cuando el ejercicio del cometido constitucional y legal por la CNSC es reflejado en el desarrollo de la convocatoria 338 de 2016, que materializa el principio constitucional del mérito en el acceso a los cargos públicos no considerado por el demandante, de suerte que en desarrollo de este principio se cumplen los postulados de igualdad en el ingreso o ascenso al sistema de carrera administrativa.

También que, que contrario a lo afirmado por la parte demandante la confianza legítima que depositan los aspirantes de los procesos de selección deviene de la invariabilidad de las reglas fijadas en los acuerdos de convocatoria, sin que lo señalado en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 tenga la vocación de modificar lo allí acordado, en el entendido que dichos actos administrativos son el resultado de la planeación conjunta entre las entidades beneficiarias y la CNSC.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES Competencia Como el Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016, es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, esta Subsección es competente para conocer del presente proceso privativamente y en única instancia conforme con el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Problema jurídico La Sala debe establecer si por el hecho de encontrarse el Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016 firmado únicamente por el Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil; y no, conjuntamente por el jefe de la entidad territorial, vulneró los artículos 121 de la Constitución Política; y la Ley 909 de 2004 artículo 31 numeral 1; y si, consecuentemente, incurrió en expedición irregular. 2.1.

Solución al problema jurídico Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala debe poner de presente que esta providencia se fundamentará en la ratio decidendi que fuera erigida como precedente mediante sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación el 31 de enero de 2019, dentro del proveído 11001-03-25-000-2016-01017-00.

Por consiguiente, metodológicamente se emprenderá del análisis de los siguientes aspectos: (i) Presupuestos de existencia y validez de los actos administrativos; (ii) Competencias y el ente rector de los concursos públicos de méritos; y (iii) Caso concreto. Presupuestos de existencia y validez de los actos administrativos Doctrinariamente se ha considerado que el acto administrativo tiene como elementos esenciales los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos.

Al referirnos a la validez de un acto administrativo, se hace alusión a la conformidad que este tiene con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente, o, en otras palabras, se refiere al valor que tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado.

Frente al tema ha manifestado, la Corte Constitucional ha precisado que: “En lo que respecta a la existencia del Acto Administrativo, la Corte Constitucional ha considerado que está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el Acto Administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.

De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual”. Visto lo anterior, se deduce que la existencia del acto está aparejada a un requisito de tiempo, forma y de efectos.

Y es, en este último requisito donde la Corte Constitucional hace recaer la sinonimia de los efectos que produce la existencia a la consideración de ser un acto eficaz, vale decir, que el acto existente es eficaz y vigente si se ha cumplido con la publicación -(en el caso de los actos generales) o se ha cumplido con la notificación (si es acto subjetivo).

En ese orden de ideas, los requisitos de existencia del acto administrativo, conlleva entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el acto como tal se necesita de un órgano que lo profiera, una declaración de ese sujeto, un objeto sobre el cual recae tal declaración, un motivo por el cual se realiza, la forma que ella tiene y la finalidad que persigue, lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales.

En tal sentido, es un criterio aceptado en el derecho administrativo que para la validez del acto se tienen como requisitos que haya sido expedido por autoridad competente, de conformidad con la Constitución y el ordenamiento jurídico vigente, que su expedición sea regular y que se observen los motivos y los fines desde el punto de vista de su licitud.

Además, para que el acto administrativo se considere como existente se requiere de un órgano que lo profiera, de la declaración de voluntad, de que se precise el objeto o contenido del acto, del respeto por las formas y la observancia de los motivos y sus fines. Así mismo, resulta preciso recabar sobre los elementos que permiten configurar la existencia del acto administrativo.

El Consejo de Estado al ocuparse de asuntos que guardan simetría con el aquí abordado, ha sostenido, que: “Los elementos de validez a los que hace alusión la jurisprudencia cuyo desconocimiento acarrea la nulidad del acto administrativo son: i) los sujetos, diferenciados entre activo o quien expide el acto y quien debe gozar de competencia y voluntad para emitirlo, y el pasivo, esto es, sobre quien recaen sus efectos, ii) el objeto o contenido del acto que determina la situación jurídica que se va a afectar con este, que en todo caso debe ser licito, posible y existente, iii) los motivos o razón de hecho o de derecho determinantes que impulsaron la emisión del acto, iv) los fines o lo que la administración pretende alcanzar con la expedición del acto administrativo, que debe ser el interés general, y v) la formalidad, concepto que encierra indistintamente los de procedimiento, forma y formalidad.

Así, el primero indica que para expedir el acto debe seguirse un trámite determinado, el segundo señala que debe ser expedido de acuerdo con su contenido y alcance ya sea mediante leyes, resoluciones, acuerdos, etc., y el tercero advierte los requisitos que debe acatarse para la expedición”. Emerge de tal reseña que, es de cargo de la entidad estatal, que investida de la función administrativa y en ejercicio de sus competencias, emite una manifestación de voluntad consciente, intelectual e intencional, que ajustada a las normas legales y teniendo en cuenta las razones de hecho y de derecho que la determinan produce efectos jurídicos.

Sumado a que la manifestación de voluntad de la administración que cumple con un fin inmediato se reviste bajo una forma, la cual le permite cumplir con los requisitos y el modo de exteriorizar el acto administrativo; de manera que las formalidades han sido clasificadas en sustanciales y meramente accidentales. Las formalidades sustanciales son aquellas que de estructurarse, vician el acto administrativo, tales como el preámbulo, el contenido, los argumentos o razones, la motivación, la parte dispositiva y los recursos procedentes.

Contrario sensu, las formalidades accidentales no tienen poder suficiente para perturbar la legalidad del acto, verbigracia requisitos como fecha, encabezamiento, denominación y firma. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado entre diversas ocasiones, que: “(…) Puede distinguirse entre las formas sustanciales y las accidentales, los tribunales deben examinar cada caso, con base en que tan sólo en las que constituyan una verdadera garantía y, por ende, un derecho para los asociados, su incumplimiento induce a nulidad (…)”.

“(…) A pesar de que la calificación es difícil y depende de cada caso, el criterio aplicable principalmente es el de la influencia que la omisión de la formalidad o procedimiento ha podido tener sobre la decisión, es decir que serán formalidades o procedimientos sustanciales aquellos cuya omisión implica que la decisión será diferente a la tomada.

(…) ”. En ese orden de ideas, respecto de las formalidades o procedimientos administrativos, la doctrina ha enfatizado sobre su carácter “de no estrictamente rituado”, en contradicción con los procedimientos típicamente jurisdiccionales. De forma que, “el procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o períodos predeterminados en materia probatoria ni formalidades excesivas”.

Ente rector de los concursos públicos y sus competencias Al respecto la Sala de Consulta y Servicio Civil, ha referido que: “La Constitución de 1991 le dio al concurso público de méritos el carácter de ser el mecanismo principal y preferente para la vinculación al Estado de los Servidores públicos, y asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil las funciones de administración y vigilancia de la carrera administrativa de los servidores públicos, cuando al tenor del artículo 130 dispuso: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los Servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”.

Ciertamente, el Constituyente creó un órgano autónomo e independiente encargado de la función concreta y específica de administrar y vigilar los regímenes de carrera, con el fin de que el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, el ascenso dentro de los mismos y el retiro del servicio se lleve a cabo de manera transparente, idónea e imparcial, conforme con los postulados constitucionales y legales que regulan la materia.

De manera que, el artículo 130 superior se encamina a asegurar que los procesos de selección de personal se adelanten sin presiones de ninguna clase y lejos de los intereses políticos o burocráticos. Con respecto al sistema de carrera, la Corte Constitucional ha advertido, en numerosas ocasiones, que: “(…) el propósito de la implementación de un sistema de carrera por concurso de méritos y de asignarle su administración y vigilancia a un órgano distinto al de las entidades públicas que se beneficiarían de dicha provisión de cargos, radica en “aislar y separar su organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo, favoritismo y nepotismo) materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores.” Igualmente, en Sentencia C-1230 de 2005, precisó: “(…) respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera.

Distintas son las razones que apoyan esta interpretación. La Constitución del 91 consagró el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio público, y con ese mismo propósito le asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia “de las carreras de los servidores públicos”. Si ello es así, no queda duda que la exclusión de competencia prevista en el artículo 130 Superior para la Comisión es de alcance excepcional y de interpretación restrictiva y, por tanto, debe entenderse que sólo opera para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos señalados expresamente por la propia Carta Política.

Si el artículo 130 Superior dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”, excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un sólo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal.

El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter indivisible. Acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional.

Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas (…) ”. Bajo ese contexto, la Sala precisa que la Corte Constitucional se ha comprometido en preservar el mérito como pilar esencial en la asignación de cargos públicos y en proteger la autonomía e independencia de la CNSC.

Amén, que ha sido contundente en ratificar que las funciones a ella asignadas para administrar y vigilar la carrera administrativa constituyen un imperativo constitucional de carácter indivisible, en el sentido de que tales atribuciones “no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador” Sin embargo, aunque como se ha dicho las funciones que ejerce la CNSC en relación con la carrera administrativa, son autónomas e independientes y por tanto desprovistas de la injerencia de otras entidades administrativas; lo cierto es que su actividad también está regida por los principios de la función administrativa normados en el canon 209 de la Carta Política, lo que conlleva a que, entre otros aspectos, tenga el deber de coordinar sus acciones con las demás entidades con las cuales se interrelaciona para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Al respecto el artículo 11 de la Ley 909 de 2004, establece las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los siguientes términos: a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa; e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia; f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño; k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa.

PARÁGRAFO. El Banco Nacional de lista de elegibles a que hace alusión el presente artículo será departamentalizado y deberá ser agotado teniendo en cuenta primero la lista del departamento en donde se encuentre la vacante. Así mismo, esta preceptiva, en su artículo 30 consagra la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar los concursos o procesos de selección, precisando que: “ARTÍCULO

30. COMPETENCIA PARA ADELANTAR LOS CONCURSOS. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realización de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que requieran la provisión de cargos.

Los convenios o contratos se suscribirán preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdicción en el departamento o municipio en el cual esté ubicada la entidad para la cual se realiza el concurso. La Comisión acreditará como entidades idóneas para adelantar los concursos a las universidades públicas y privadas y a las instituciones de educación superior que lo soliciten y demuestren su competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de selección de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de concursos.

El procedimiento de acreditación será definido por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Las entidades que utilicen las listas de elegibles resultados de los concursos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil deberán sufragar los costos determinados por la citada Comisión”. De la normatividad transcrita, esta Corporación reitera que la Comisión Nacional del Servicio Civil, es competente para llevar a cabo los concursos públicos de méritos y adelantar los procesos de selección mediante contratos o convenios interadministrativos suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas para tal fin; cuyos costos estarán a cargo de las entidades que requieran la provisión de los cargos.

En suma, la CNSC en relación con la convocatoria de los concursos públicos de méritos tiene de manera precisa y privativa las siguientes atribuciones: fijar los lineamientos generales con los que se desarrollarán los procesos de selección; acreditar a las entidades que podrán realizar procesos de selección; elaborar las convocatorias a concurso; realizar y adelantar los procesos de selección para el ingreso al empleo público, y determinar los costos de los concursos. 2.1.3.

Caso Concreto Procede la Sala a resolver respecto del cargo formulado en el escrito de demanda, a partir del cual se acusa la nulidad del Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, toda vez que se considera infringe el numeral 1 del canon 31 de la Ley 909 de 2004, comoquiera que fue expedido de forma irregular, en la medida en que el acto de convocatoria al concurso público de méritos para proveer cargos en la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas fue firmado únicamente por el presidente de la CNSC, y no conjuntamente con el jefe de la entidad cuyos cargos van a ser provistos en desarrollo del proceso de selección; esto es, por el Director de dicha agencia. En tal sentido, es importante precisar que el objeto de la Litis que acá se discute, parte de desentrañar el alcance normativo de la disposición contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, el cual es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO

31. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN O CONCURSO. El proceso de selección comprende: 1. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.

(…).” Con todo, es claro que, a efectos de lograr realizar la convocatoria del concurso de méritos, deben concurrir tanto la CNSC como la entidad u organismo beneficiario de la provisión de los empleos en su suscripción. Ahora bien, el hecho de que se aluda a que la convocatoria “deberá ser suscrita” tanto por la CNSC como por la entidad beneficiaria del respectivo proceso de selección, pareciera sugerir que se requiere la participación de las dos voluntades para la expedición de la convocatoria al concurso, lo que podría asemejarse al hecho de que el acto administrativo que la contenga debería ser también “suscrito” por ambas entidades participantes.

De suerte que, acudiendo a su sentido literal, se entiende por suscribir, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, a la circunstancia de “firmar al pie o al final de un escrito”; pero también, al “convenir con el dictamen de alguien” o al “obligarse a contribuir con otras al pago de una cantidad para cualquier obra o empresa”.

En similar sentido, Cabanellas define la expresión “suscribir” como “firmar al final un escrito o documento. Coincidir con ajena opinión; apoyarla. Acceder a petición o solicitud”. En tal sentido, es necesario precisar que para la emisión de todo acto administrativo constitutivo de convocatoria al proceso de selección o concurso de méritos, se siguen una serie de acciones preparatorias que constituyen el iter administrativo de construcción de este acto, que tiene por finalidad regular el concurso, publicitar la existencia de cargos vacantes para ser proveídos, invitar a los ciudadanos a participar del mismo y obligar a la administración como a las entidades y particulares en él intervinientes.

Como se ha dicho en líneas atrás, y al ser la CNSC el ente rector de la carrera administrativa y la encargada de la administración, guarda y vigilancia de los procesos de concurso público de méritos, conforme con lo previsto en los artículos 130 de la Carta Superior, y 11 y 30 de la Ley 909 de 2004; se constituye en la única autoridad con capacidad jurídica, autonomía y competencia administrativa para dictar reglas en la materia que ostenten el carácter de vinculantes, tanto para la entidad beneficiaria de la provisión de empleos, las instituciones, universidades contratadas para la realización del concurso y los participantes.

En consecuencia, en el proceso de desarrollo del acto administrativo de la convocatoria a concurso, es la entidad acusada la que se constituye como el órgano provisto de potestad para darle existencia a tal manifestación de voluntad; toda vez que, por mandato constitucional le fue atribuida la competencia para ordenar y organizar la carrera administrativa de manera excluyente y exclusiva.

Sobre este tema, la Corte Constitucional ha dicho que: “(…) la autoridad, sin la cual, nada se puede ordenar, exigir ni imponer; la responsabilidad, para que no se trate de un poder arbitrario; la independencia, que le permite, además de ejecutar, disponer y organizar. La generalidad y neutralidad de las reglas y principios que la rigen; la permanencia, por la naturaleza de sus fines y la capacidad de acción, basada en los medios de los que disponen aquellas personas que, por sus méritos, han sido designadas para ejercer la administración pública.

En tal sentido, estos conceptos constituyen unos de los criterios básicos para establecer los contenidos básicos y nucleares de la ‘administración de las carreras administrativas (…)”. Analizado lo anterior; si bien es cierto, que la capacidad a la que se alude para proferir el acto administrativo contentivo de la convocatoria 338 de 2016 ACR a concurso, se encuentra en cabeza de la CNSC por ser la competente para administrar los concursos públicos de méritos; lo cierto es, que la entidad beneficiaria del concurso debe concurrir en los procesos de planeación y preparación de la convocatoria; así como también, suscribir el acto administrativo de la misma.

Requisito que se entenderá cumplido en la medida en que firme el respectivo documento o ejecute actos dirigidos a participar activa y coordinadamente en la elaboración del mismo. Por ende, y para llevar a cabo el proceso de consolidación de la convocatoria a concurso público de méritos, es necesario e indispensable que la entidad beneficiaria participe de manera eficaz en el desarrollo de este.

Vale decir, en aplicación del principio de coordinación a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política. De manera que, tratándose de proferir el acto administrativo que contiene dicha convocatoria - como lo ha dicho la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado -; tanto la CNSC como la entidad beneficiaria deben “agotar una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta”, conducente a la suscripción final del acto que la incorpora; lo que como viene dicho, se puede materializar mediante la emanación que profiera la mencionada Comisión con la concurrente firma de la entidad convocante para formalizar su manifestación de voluntad.

No obstante, la ausencia formal de este requisito puede ser subsanable en la medida en que se pueda verificar la voluntad de la entidad beneficiaria a través de diferentes medios probatorios, encaminados a demostrar su participación e intervención en la construcción del acto administrativo que culminó con la convocatoria pública. Ahora bien, y respecto de que el acuerdo fue expedido en forma irregular; esto es, que la convocatoria a concurso de méritos para la provisión de empleos “este suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil y por el jefe de la entidad u organismo cuyos cargos se ofertan.

Condición que fue omitida en la expedición del acuerdo demandado”, la Sala precisa que contrario a lo aducido por el representante legal de la entidad sindical, la agencia beneficiaria del concurso participó en el desarrollo de la convocatoria llevando a cabo actividades que se enmarcan en el ámbito de la cooperación interinstitucional para el buen y correcto cumplimiento de los fines del Estado; de manera que, la entrega del estudio de las cargas de personal, listado de vacantes, emisión del certificado de disponibilidad y registro presupuestal, se constituyen en acciones de planeación y concertación en el marco de los principios de la función pública, que se erigen en manifestación inequívoca de su voluntad concurrente para la suscripción del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso.

Lo anterior, se corrobora con las labores que desplegó previamente la agencia beneficiaria, las cuales fueron necesarias para forjar vínculos de colaboración y acciones de coordinación dirigidas a constituir una convocatoria exitosa en términos de los fines señalados por la Constitución y la Ley, las cuales se perfeccionaron a través de las actuaciones desplegadas por las partes; valga decir: “oficio de 13 de enero de 2012 por medio del cual el director de la ACR solicita al presidente de la CNSC la apertura de la convocatoria para proveer por concurso 389 cargos de la planta de personal autorizada; constancia suscrita por el Gerente de la Convocatoria 338 de 2016 - ACR, que contiene el estado actual de la convocatoria; constancia suscrita por la Directora de Apoyo Corporativo de la CNSC, en la que consta el pago total de los costos de convocatoria;

Resoluciones 302, 303 y 304 de 2016 expedidas por ACR; comunicaciones cruzadas entre ACR (hoy ARN) y la CNSC relacionados con la planeación y desarrollo de la convocatoria desde el año 2012 hasta el 2018; soportes para la solicitud de suspensión de la convocatoria con ocasión del proceso de paz; oficio que remite la OPEC certificada y la Resolución 4010 de 30 de noviembre de 2012, por medio de la cual se establecen los costos de la convocatoria”.

Acorde con esto, se observa que la entidad enjuiciada adelantó mancomunadamente la etapa de planeación del concurso, con el fin de proveer por mérito los empleos de carrera vacantes de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas; por tanto, consolidó la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC), a través del Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad (SIMO), la cual fue presentada por el Director General; lo cual constituye, a su vez, manifestaciones expresas de voluntad encaminadas a demostrar su activa participación en la construcción del proceso, el cual derivó en la suscripción del acto de convocatoria al concurso público de méritos.

También, reposa en el expediente la Resolución 4010 de 30 de noviembre de 2012 expedida por la CNSC, por medio de la cual dispuso el recaudo de los recursos que le corresponden a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas para el desarrollo del proceso de selección por mérito para proveer los empleos vacantes de la planta de personal la cual ascendió en la suma de $3.285.582.808, los cuales fueron cancelados de manera satisfactoria el 24 de diciembre de 2012 y 11 de febrero de 2013.

Luego, es pertinente concluir que, en el desarrollo del proceso tendiente a lograr la convocatoria, participaron funcionarios de ambas entidades que trabajaron mancomunadamente para adelantar el concurso público de méritos; por lo que, la entidad beneficiada con el concurso actuó en su realización efectiva, y participó de manera permanente en el proceso de elaboración del acto administrativo que para tal finalidad se expidió. En esa dirección debemos recordar entonces que, no ofrece controversia alguna el hecho de sostener que la firma por parte de la entidad convocante del concurso, no se erige como requisito sine qua non para la existencia y validez del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso de méritos; dado que, no tiene poder suficiente para perturbar su legalidad, siendo por tanto un elemento para ser tenido en cuenta al momento de examinar su eficacia. Frente al tema la Sala Plena - Sección Segunda del Consejo de Estado MP César Palomino Cortés, precisó que: “Acorde con esto, a la luz del artículo 130 Superior y de la observancia de los principios de supremacía de la Constitución, eficacia normativa y efecto útil de las normas jurídicas; así como también, en aplicación de los fundamentos que rigen el servicio y la función pública que privilegian el mérito como criterio que define la forma de acceso a los cargos públicos, se debe poner de presente que el análisis efectuado por la Sala debe superar el simple examen de legalidad, toda vez que sostenerse en que la ausencia de la firma por parte de la entidad convocada del concurso de méritos del acto administrativo que incorpora la convocatoria 437 de 2017 conllevaría a su nulidad, cuando quiera que está demostrada su participación activa y concurrente, siendo evidente su manifestación inequívoca de voluntad para asistir en el proceso y su consecuente llamado a concurso; tornaría nugatoria la razón de ser y las funciones de la CNSC como ente rector de la carrera administrativa y órgano encargado de la administración y vigilancia de los procesos de selección y concursos públicos.

“Tal interpretación llevaría al caos, pues en la práctica se avalaría que la ausencia de una formalidad pueda restarle eficacia al derecho sustancial, y en este caso, contraponerse no solamente a las competencias de la CNSC e incluso paralizar la toma de sus decisiones, sino desconocer flagrantemente el principio de “el mérito” como presupuesto para el acceso a los cargos públicos.

Circunstancia que además nos pondría ad-portas de un estado de cosas inconstitucionales”. Por lo anterior, cumple conjurar que se encuentra vigente el Decreto 4500 de 2005, por medio del cual “se reglamenta el artículo 24 de la Ley 443 de 1998 y la Ley 909 de 2004”, en cuyo artículo 3, con respecto a las fases del concurso de méritos dispone lo siguiente: “(…) ARTÍCULO 3°.

Convocatoria. Consiste en el aviso público proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en cada una de las fases, para invitar a todos los ciudadanos interesados en participar en los concursos que se realicen para el ingreso a empleos de carrera administrativa. Para su difusión se acudirá a los medios señalados en el Decreto 1227 de 2005.

PARÁGRAFO 1 °. En cualquiera de las fases del proceso, la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá dejar sin efecto el concurso, cuando en ella se detecten errores u omisiones que afecten de manera sustancial y grave el desarrollo del proceso de selección.

PARÁGRAFO 2 °. Tanto en la fase de preselección como en la específica, la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá modificar cualquier aspecto de la convocatoria hasta antes de la fecha de iniciación de inscripciones, o de la escogencia del empleo en la segunda fase o específica. (…)”. (Subrayado y cursiva ajenas al texto original). Conforme con la disposición transcrita, es dable establecer que por vía de reglamentación fue zanjada la duda interpretativa respecto del alcance del vocablo “suscribir” al que hace alusión el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en la medida en que este no se encuentra incorporado en el texto del Decreto Reglamentario; de manera que, se radica exclusivamente en cabeza de la CNSC la potestad de emanar el acto contentivo de la convocatoria a concurso.

Incluso, la habilita para que pueda realizar modificaciones a la misma de manera unilateral, aunque este proceso de convocatoria ya hubiere sido iniciado. En este sentido, al contener el artículo 3 del Decreto 4500 de 2005 una regla de derecho aplicable a los procesos de selección o concurso de méritos, y especialmente a la fase de su convocatoria que goza de presunción de legalidad y se mantiene incólume hasta nuestros días, mal haría esta Sala en aceptar que una falencia formal del acto administrativo que la incorpora pueda ir en contravía de la voluntad expresada previamente por la entidad territorial, ni mucho menos en menoscabo de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que privilegian el principio de “el mérito” como piedra angular para el acceso a los cargos públicos.

Ahora bien, es posible considerar satisfechos los requisitos para la eficacia normativa del acto que incorpora la convocatoria al concurso de méritos cuando quiera que se dé cumplimiento a los fines para los cuales fue proferido; pudiendo además, manifestar su eficacia por medio de expresiones y actos de voluntad de las entidades que han cooperado y coordinado acciones para su concreción de manera distinta a la de imprimir la firma de sus representantes, puesto que, las actividades encaminadas a la construcción de la convocatoria, que constituyen el iter de la misma, tales como, preparar la lista de vacantes, disponer del presupuesto requerido, emitir los certificados y registros presupuestales; entre otros, constituyen actos inequívocos de manifestación tendientes a dotar de eficacia el correspondiente acto administrativo.

Razón por la cual, el estudio que realiza esta Colegiatura no conlleva a recabar en el análisis de la firma del acto administrativo contentivo de la convocatoria 437 de 2017 a concurso de méritos en términos de requisitos o formalidades accidentales, sino en la necesidad de enfatizar en que la obligación de suscripción concurrente del acto a que se refiere el inciso 1 del canon 31 de la Ley 909 de 2004, entraña el compromiso efectivo de las entidades involucradas en el proceso de selección; para que, trabajando coordinadamente cooperen a efectos de llevarlo a su terminación con observancia de los principios de la administración pública y el cumplimiento de los fines del Estado.

En la medida en que estos propósitos sean observados, como de hecho ocurre en el sub examine, se deberá entender por tanto que el acto que incorpora la respectiva convocatoria está dotado de eficacia y; por ende, emplazado a producir efectos jurídicos. Puestas, así las cosas, el acuerdo demandado no infringe el canon 121 de la Constitución Política, y la Ley 909 de 2004 artículo 31 numeral 1; dado que, los mismos se acompasan con lo normado en el precedente jurisprudencial citado, toda vez que la CNSC se encuentra legalmente facultada para suscribir acuerdos de convocatoria; sin que dicha decisión, deba estar supeditada a decisiones de otros órganos; y más aún, cuando concurre la voluntad administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, sin que el formalismo alegado por la parte demandante de la firma del acuerdo por parte de la entidad resulte en un elemento de la esencia de la Convocatoria; dado que, la interpretación exegética que da la libelista al artículo 31 de la Ley 909 de 2004 “desconoce toda la etapa de planeación que adelanta de manera conjunta la CNSC con las entidades destinatarias del concurso de méritos”, que da cuenta del ánimo de querer formalizar el acto de apertura de los procesos de selección que de cara a la fase de planeación de manera alguna desconoce la disposición del legislador del artículo 31 ibidem, en lo que respecta a la suscripción de la convocatoria, “entendiéndose la suscripción como el convenio entre las partes y no meramente como una firma al final de un documento”.

Por otra parte, y frente al motivo de disenso del accionante en los alegatos de conclusión respecto a que los estudios técnicos deben ser elaborados bajo las directrices del “(…) Departamento Administrativo de la Función Pública “y” de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP (…)”, se precisa que en la etapa de alegaciones no es procedente hacer reparo alguno respecto de la participación de la ESAP; dado que, tal reproche no fue controvertido y puesto de presenta a las partes en la audiencia inicial llevada a cabo el 21 de octubre de 2019; y en tal sentido, esta Subsección omitirá pronunciarse al respecto.

Condensando lo anterior, el Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016 expedido por la CNSC, mantendrá incólume su presunción de legalidad y se negaran las súplicas de la demanda. DECISIÓN Como corolario de lo expuesto esta Corporación encuentra que el cargo presentado en la demanda no está llamado a prosperar, comoquiera que el Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016 “Por el cual se deroga el Acuerdo 304 del 10 de abril de 2013 y en su lugar se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 338 de 2016 ACR”, emitido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, no fue expedido de forma irregular, pues no riñe con el artículo 121 de la Constitución Política, y la Ley 909 de 2004 artículo 31 numeral 1, entendido con el alcance interpretativo que se le da en la presente providencia; por el contrario, la Sala arribó a la conclusión que se constituye en fiel desarrollo de estas disposiciones normativas.

Razón por la cual, esta Sección precisa que cuando la norma contenida en la disposición del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 se refiere a la suscripción de la convocatoria, implica que tanto la CNSC como la entidad beneficiaria, para el caso que nos ocupa - Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas -, deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta, sin que este proceso de participación e interrelación implique necesariamente que ambas entidades; a través de sus representantes legales, deban concurrir con su firma en el acto administrativo que incorpora la convocatoria al proceso de selección o concurso.

Por ende, el Acuerdo 2016100000036 de 11 de abril de 2016 expedido por la CNSC, mantendrá incólume su presunción de legalidad; y siendo ello así, se negarán las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)