CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 250002342000201504102 01 No. Interno: 3039 – 2022 Demandante: LUIS ANTONIO MONROY DELGADO Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Pensión de Invalidez Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021), por medio de la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Luis Antonio Monroy Delgado contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Luis Antonio Monroy Delgado, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del acto ficto o presunto surgido ante el silencio de la administración con relación a la petición presentada por el demandante, con fecha 17 de septiembre de 2012, a través del cual negó el reconocimiento y pago de una pensión por invalidez.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada, al reconocimiento y pago de una pensión por invalidez, en cuantía equivalente al 100% del sueldo básico de un Cabo Segundo del Ejército Nacional, más la bonificación del 25% del valor de la pensión por la incapacidad absoluta y permanente que adquirió cuando prestaba el servicio militar obligatorio, así como las demás prestaciones sociales, primas y subsidios que resulten probados.
Peticionó que la pensión que se ordene pagar se realice a partir del 14 de octubre de 1994, fecha en la cual fue calificada la incapacidad a través del acta de Junta Médico Laboral No. 1749, practicada por Sanidad Militar, “para así dar cumplimiento al Artículo 40 parte in fine de la ley 100 de 1993, junto con los reajustes de ley, así como las bonificaciones asignadas en el Decreto 336 de 1992, Decretos y normas posteriores sobre la materia, y las mesadas adicionales correspondientes, valores que se deben liquidar previamente indexados.” Subsidiariamente solicitó que la pensión que se reconozca se ordene pagar desde 4 años atrás de la fecha de la solicitud ante el Ministerio de Defensa Nacional, es decir, a partir del 11 de septiembre de 2008.
También solicitó dar aplicación a la Ley 923 de 2004 y el Decreto reglamentario 4433 de 2004, y concederle al demandante la pensión de invalidez y la bonificación, en el evento que la valoración médico laboral sea inferior al 75% y mayor al 50%, conforme al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C., en el que se le fijó una disminución de la capacidad laboral equivalente al 54.35%.
De la misma forma, solicitó el pago de los intereses moratorios a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia y se le condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias procesales. Hechos Las pretensiones de la demanda se fundan en los siguientes hechos (ff. 93 – 109): Sostuvo que, una vez reunidos los requisitos de aptitud sicofísica, fue vinculado para prestar el servicio militar obligatorio como soldado en el Ejército Nacional, el 14 de enero de 1994, en el Batallón de Ingenieros Bejarano Muñoz, de guarnición en Leticia, Departamento del Amazonas, y en tal condición permaneció hasta el 1 de diciembre de 1994, fecha de su retiro de la actividad militar.
Refirió que estando en actividad, presentó grave trastorno mental, circunstancia que determinó el retiro de la vida militar, por incapacidad absoluta y permanente que le quedó como secuela definitiva. Por lo anterior, Sanidad Militar procedió a definirle la situación psicofísica mediante acta de la Junta Médico Laboral 1749 del 14 de octubre de 1994, en la cual concluyó episodio psicótico agudo, con incapacidad relativa y permanente, no apto para el servicio militar, con una evaluación de la disminución de la capacidad laboral equivalente al 31.5%, diagnosticada la afección en el servicio, pero no por causa y razón de este.
El Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1062 del 3 de marzo de 1995, ratificó la decisión de la Junta Médico Laboral. Señaló que “a pesar de que presenta grave incapacidad por la enfermedad mental que lo aqueja, la Sanidad Militar no consideró ni evaluó adecuadamente las secuelas que hoy lo afectan no solo para procurarse trabajo remunerado, sino para el desarrollo de todos los actos de su vida social.” Mencionó que el deterioro del estado de salud del ex – soldado del Ejército Nacional después del retiro de la actividad militar, ha sido ostensible, ya que las secuelas que presenta lo incapacitan en forma absoluta y permanente para el ejercicio de cualquier actividad remunerativa y para ejecutar las actividades de su vida personal, y son sus familiares quienes tienen que velar por su sustento y asistencia médica.
El demandante presentó solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez, con fecha 17 de septiembre de 2012, ante la incapacidad absoluta y permanente para ejercitar labores remunerativas, petición que no fue resuelta por la entidad demandada, generando el acto ficto o presunto ante el silencio de la administración. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 2, 25, 53, 209 y 215 de la Constitución Nacional; 9 del Código Sustantivo del Trabajo; 2530 del Código Civil; 2 3, 13, 83, 162 del CPACA; 4 del decreto 2728 de 1968; 15, 47, 77, 79, 82, 87, 88, 90 del Decreto 094 de 1989; 39 del Decreto 1796 de 2000; 38 y 40 de la Ley 100 de 1993;
Ley 700 de 2001; Ley 923 de 2004; Decreto 4433 de 2004. 2. Contestación de la demanda La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional mediante apoderado judicial, contestó la demanda en escrito visible a folios 127 a 134 del expediente, oponiéndose a las pretensiones incoadas, ser contrarias a la ley, toda vez que los actos administrativos demandados fueron fundamentados conforme a lo dispuesto por la Junta Médico Laboral 1749 del 14 de octubre de 1994, en la cual se determinó una disminución de la capacidad laboral equivalente al 31.5%.
La entidad demandada se abstiene de reconocer la pensión de invalidez al demandante, con fundamento en lo establecido en el artículo 89 del Decreto 094 de 1989, teniendo en cuenta que no cumple con los presupuestos para el reconocimiento de la prestación pretendida. Mencionó que, tampoco hay lugar a aplicar el régimen general al demandante, por cuanto no cumple con los requisitos mínimos para obtener la pensión de invalidez de la Ley 100 de 1993.
Además, se acreditó que mediante la Resolución 3046 del 14 de octubre de 2011, el director de Veteranos y Bienestar Sectorial del Ministerio de Defensa Nacional, ordenó el reconocimiento y pago de unos cupones de cuotas partes de bono pensional tipo A, con destino al Fondo de Pensiones y Cesantías ING S.A. De la misma forma, a través de la resolución 02722 del 17 de marzo de 1995, el Ministerio de Defensa Nacional, reconoció y ordenó el pago de una indemnización por disminución de la capacidad laboral en favor del demandante.
Propuso como excepciones la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, esto es, no agotamiento de la vía administrativa. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia proferida el 21 de octubre de 2021, negó las pretensiones de la demanda (ff. 202 – 212). Relacionado el material probatorio allegado al expediente y la normatividad relativa a la pensión de invalidez en las fuerzas militares, consideró que, tanto el acta de la Junta Médico Laboral como la del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, no determinaron una fecha exacta en la cual se estructuró la incapacidad del demandante, de otro lado, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, en el dictamen de fecha 9 de septiembre de 2010, determinó como fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral el 29 de diciembre de 2009.
Sostuvo que, para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez del demandante, resulta indispensable que acredite la incapacidad adquirida durante el servicio, la disminución de la capacidad laboral superior al 50%, y adicionalmente, la ley ordenó tener en cuenta las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
Por lo anterior, encontró probado que el demandante fue vinculado para prestar el servicio militar obligatorio en el Ejército Nacional, el 14 de enero de 1994 hasta el 1 de diciembre de 1994, fecha en la cual fue desacuartelado por disminución de la capacidad psicofísica. Las Fuerzas Militares mediante acta de la Junta Medica Laboral No. 1749 del 14 de octubre de 1994, le determinó una pérdida de la capacidad laboral del 31.5%, confirmada por el Tribunal Médico de Revisión Militar.
De igual forma, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, calificó al demandante con una pérdida de la capacidad laboral por trastorno esquizoafectivo, por enfermedad común, y con fecha de estructuración 29 de diciembre de 2009. De la misma forma, encontró que en el curso de la primera instancia se ofició a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para que se practicara una nueva valoración. Con ocasión del decreto 1072 de 2015, se sustrajo la competencia de la Junta Nacional y lo trasladó a las Juntas Regionales.
En razón de lo anterior, se ofició nuevamente a la Junta Regional para que aportara una nueva valoración, sin que el dictamen requerido haya sido aportado al proceso. Concluyó que el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez es insuficiente respecto de las razones que le llevan a determinar la incapacidad del demandante en un 54.35%, al no concluir sobre las razones de modo, tiempo y lugar en que se desarrollaron los hechos que dieron lugar a las afecciones que incapacitan al demandante y que las mismas se hayan ocasionado con ocasión del servicio, motivo por el cual, el demandante no cumple con los requisitos establecidos en la ley para que le sea reconocida la pensión de invalidez, toda vez que su incapacidad deviene de una enfermedad de origen común, no imputable al servicio prestado como soldado regular del Ejército Nacional.
Por último, señaló que, con relación a la reliquidación de la indemnización reconocida al demandante, es claro que al no tenerse una experticia que incremente el porcentaje de incapacidad, no hay lugar a estudiar dicha pretensión. 4. Recurso de apelación Mediante escrito visible a folios 214 a 218 del expediente, el apoderado de la parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que, la enfermedad mental del demandante se originó durante la prestación del servicio militar obligatorio y ha evolucionado al punto de incapacitarlo en forma absoluta y permanente, y este proceso se produjo cuando estaba vinculado como soldado en el Ejército Nacional y su ocurrencia no tuvo origen en actos propios del servicio o como consecuencia de el.
Refirió que el demandante presenta un grave trastorno mental cuando prestaba sus servicios al Ejército Nacional, y no obstante, Sanidad Militar procedió a definirle la situación sicofísica, fijándole un porcentaje de disminución de la capacidad laboral del 31.5% Mencionó que la Junta Regional de Calificación de Bogotá, en dictamen del 9 de septiembre de 2010, le fijó el 54.35% de disminución de la capacidad laboral, un nuevo dictamen producido por la misma Junta con fecha 6 de agosto de 2021, le determinó una disminución por el trastorno mental del 55.87%, y del cual no se refirió la sentencia apelada.
Por lo anterior, le asiste derecho al demandante para ser pensionado por invalidez, teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del 55.8%, por presentar una disminución superior al 50%, conforme a lo establecido en la Ley 923 de 2004. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 25 de agosto de 2022 (f. 239), se prescindió del período para correr traslado a las partes conforme al numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, por lo que una vez surtido el término de notificación del auto a través del cual se admitió el recurso de apelación conforme a lo establecido en el artículo 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, el expediente ingresó para proferir decisión de segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se determinará si es procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez al demandante con fundamento en el concepto rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, obtenido en el curso del proceso, y si el mismo se considera válido para demostrar la disminución de la capacidad laboral alegada para acceder a la prestación solicitada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia del 21 de octubre de 2021 (ff. 202 – 212), negó las pretensiones de la demanda. 2.3.
Análisis de la Sala 2.3.1. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1.1. De la pensión de invalidez en el régimen de seguridad social especial previsto para los integrantes de la Fuerza Pública En lo relacionado con el estado y la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública debe decirse que los Decretos 2728 de 1968, 1836 de 1979, 094 de 1989, 1796 de 2000 y 4433 de 2004 se han ocupado al detalle de estos aspectos, precisando los procedimientos médico científicos a través de los cuales se verifica su capacidad laboral, el origen de la incapacidad, el porcentaje de pérdida de aquélla y las prestaciones económicas que eventualmente hay lugar a reconocer.
El Decreto 094 de 1989 regulaba la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional. En cuanto a la falta de aptitud el inciso 3 del artículo 3 ídem señalaba que “Será calificado no apto el que presente alguna alteración sicofísica, que no le permita desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones”.
Ahora bien, como resultado de la desvinculación del servicio el decreto en comento establecía la obligación de realizar el examen de capacidad psicofísica en todos los casos, el cual “tiene carácter de definitivo para los efectos legales correspondientes” (inciso 3 artículo 4 ídem), y cuya importancia, destaca la Sala, radica en los derechos prestacionales derivados del estado de salud del miembro de la Fuerza Pública.
En efecto, el artículo 8 reguló el examen de retiro en los siguientes términos: “Artículo 8º EXAMENES PARA RETIRO. Los exámenes médico-laborales y tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro, así como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben observar completa continuidad, desde su comienzo hasta su terminación. Su interrupción por parte del interesado, sin causa justificada y por un término mayor de treinta (30) días se considera como renuncia a tales exámenes y perderá por lo tanto los derechos originados por razón de las lesiones o enfermedades, relacionadas en este procedimiento.
Para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, en las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se llevará un riguroso control sobre el proceso de los exámenes de la capacidad sicofísica para retiro y de las correspondientes Juntas Médico-Laborales, exigiendo a los interesados las presentaciones periódicas que se estimen necesarias”.
Así pues, la disminución de la capacidad laboral del integrante de la fuerza pública da lugar al reconocimiento de diversas prestaciones, entre ellas, la pensión de invalidez, regulada en el artículo 90 del Decreto 094 de 1989, para el caso de los soldados cuando sufrieran una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad psicofísica, así: “Artículo
90. PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL DE SOLDADOS Y GRUMETES. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Soldados y Grumetes de las Fuerzas Militares adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada así: a) El 75% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no alcance al 95%. b) El 100% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%”.
A su turno, el Decreto 1796 de 2000 en su artículo 39 establecía la prestación pensional por invalidez para el personal vinculado al servicio militar obligatorio y para los soldados profesionales, siempre que sufrieron una pérdida del 75% o más de su capacidad psicofísica durante el servicio. Para mayor ilustración se transcribe el citado artículo 39: “ARTÍCULO
39. LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL VINCULADO PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO Y PARA LOS SOLDADOS PROFESIONALES. Cuando el personal de que trata el presente artículo adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad laboral, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y liquidada como a continuación se señala: a. El setenta y cinco por ciento (75%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
PARAGRAFO 1 o. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un cabo tercero o su equivalente en la Policía Nacional.
PARAGRAFO 2 o. Para los soldados profesionales, la base de liquidación será igual a la base de cotización establecida en el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales.
PARAGRAFO 3 o. Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75% no se generará derecho a pensión de invalidez”. En consonancia con lo expuesto, se advierte que el artículo 24 del Decreto 1796 de 2000 establecía que las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se registraban las lesiones de los miembros de la Fuerza Pública se podían calificar como: i) en el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común; ii) en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo; iii) en el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo y, iv) en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden de un superior.
En estos términos resulta evidente que en los casos en los que un miembro de la Fuerza Pública experimente una disminución de su capacidad laboral en servicio surge el derecho a percibir la prestación pensional derivada de un estado de invalidez; porque el Estado tiene la obligación constitucional y legal de proteger a todos los residentes del país en su vida y honra, lo que cobra una especial relevancia en el caso de quienes prestan sus servicios en defensa de la soberanía nacional y como garantes de los derechos y libertades públicas. 2.3.1.2.
Del derecho a una nueva valoración médica para los integrantes de la Fuerza Pública La seguridad social regulada en el artículo 48 de la Constitución Política constituye un derecho irrenunciable para todos los habitantes del país y es un servicio público obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, control y coordinación del Estado, según los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Con objeto de garantizar este servicio el legislador contempló el Sistema General de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993 y los regímenes especiales para responder a las necesidades de grupos determinados de personas, como es el caso de los miembros de la Fuerza Pública. No obstante, aunque los integrantes de la Fuerza Pública tengan un régimen especial, también son beneficiarios de los postulados constitucionales sobre el derecho a la seguridad social.
En este sentido, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia T-530 de 2014 que la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, que garantiza la protección del derecho fundamental al mínimo vital, resaltando que la determinación del origen y del porcentaje de aquélla son pilares fundamentales de cara al reconocimiento de las prestaciones asistenciales o económicas, y que por estos motivos se exige que los dictámenes sean debidamente motivados y deban basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.
Al respecto, dijo la Corte en la referida sentencia: “4.5. De acuerdo con lo establecido en los Decretos 1836 de 1979, 094 de 1989 y 1796 de 2000, por medio de los cuales se ha regulado la evaluación de la capacidad sicofísica para el personal de la Fuerza Pública así como su disminución, la determinación tanto del origen como del porcentaje de pérdida de dicha capacidad constituye uno de los presupuestos más importantes para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de determinadas prestaciones, sean éstas de naturaleza asistencial o económica.
En otras palabras, la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica detenta una verdadera función prestacional ius fundamental, puesto que desde una visión constitucional, es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, inescindible a determinadas prestaciones del mismo y que cobra especial relevancia al convertirse en el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como el mínimo vital.
Precisamente, con el fin de hacer efectivas dichas garantías, esta Corporación ha manifestado que los dictámenes de pérdida de capacidad laboral deben obedecer a unos parámetros mínimos, esto es, que “deben ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión, las cuales deben tener pleno sustento probatorio y basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.” (Resaltado fuera del original)”.
Respecto de la posibilidad de una nueva valoración médica ante patologías crónicas cuyo origen se dio en la vigencia de la relación laboral para quienes no fueron pensionados por invalidez por la Fuerza Pública, la Corte Constitucional en la sentencia T - 530 de 2014 reiteró las reglas que ya había expuesto en la providencia T - 493 de 2004, a saber: “(i) [que exista] una conexión objetiva entre el examen solicitado y una condición patológica atribuible al servicio;
(ii) dicha condición [recae] sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) si la misma se [refiere] a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro”. Posteriormente, la sentencia T - 507 de 2015 consagró el deber de las Fuerzas Militares de ofrecer atención diagnóstica al personal retirado que no tuvo derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, pero que sufría de patologías con un desarrollo incierto y progresivo.
En este sentido, afirmó que si después de “la calificación se encuentran elementos objetivos que evidencien la existencia de una condición patológica atribuible al servicio, que no fue tenida en cuenta en el momento de la evaluación que dio lugar al retiro, o su progresión, hay lugar a practicar un nuevo examen médico”. 2.3.1.3. El valor probatorio de los dictámenes de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez para los miembros de la Fuerza Pública El Decreto 094 de 1989 dispone que la capacidad sicofísica del personal de la Fuerza Pública debe ser determinada por las autoridades médico - militares y de Policía, entre ellas la Junta Médico Laboral Militar o de Policía, cuya finalidad es “llegar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar”.
Igualmente, dispone el decreto en cita que las Juntas deben “estar fundamentadas en la ficha de aptitud sicofísica, ordenada para tal efecto, el examen clínico general correctamente ejecutado, los antecedentes remotos o próximos, diagnósticos, evolución o tratamiento y pronóstico de las lesiones o afecciones basados en concepto escritos de especialistas” (art. 21).
En el mismo sentido, el Decreto 1796 de 2000 prevé que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía, son las autoridades competentes para establecer la disminución de la capacidad sicofísica y calificar la enfermedad como de origen profesional o común Esta Corporación ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, decretados en el curso de los procesos instaurados por miembros de la Fuerza Pública, para que obre en el proceso un informe técnico por parte del médico legista sobre la incapacidad laboral.
Por consiguiente, se evidencia que las autoridades judiciales pueden otorgar valor probatorio a las actas de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, aunque el interesado pertenezca al régimen especial de la Fuerza Pública, caso en el cual el dictamen deberá valorarse como prueba pericial en conjunto con el acervo probatorio y acorde con las reglas de la sana crítica.
En lo que concierne a la prueba pericial, el Código General del Proceso prescribe que es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos; y que “El juez apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso.” El estudio del dictamen implica la referencia obligada al sistema de la libre apreciación de las pruebas que “faculta al juez para que razonadamente haga una evaluación del material probatorio de manera amplia y llegue mediante adecuados razonamientos a la conclusión respectiva, sin estar sujeto a tarifa preestablecida alguna”.
Por ello en el artículo 176 ibidem se señala que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto y acorde con las reglas de la sana crítica, así: “ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.” En cuanto al concepto de sana crítica el tratadista Hernán Fabio López Blanco indica que comprende las reglas de lógica, la psicología y la experiencia, como instrumentos que le permiten al juez llegar a un grado de certeza sobre lo que decida en el proceso: “(…) Se emplea la expresión ‘sana crítica’ que conlleva la obligación para el juez de analizar en conjunto el material probatorio para obtener, aplicando las reglas de la lógica, la psicología y la experiencia, la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que corresponda, tema acerca del cual nos parece atinado el resumido análisis que realiza Casimiro Varela quien luego de resaltar que la expresión se utiliza en la ley de Enjuiciamiento Civil Española de 1855, constituye un concepto no definido por la ley ni tratado con claridad por la doctrina advirtiendo que ‘Algunos fallos la identifican con lógica, otros con el buen sentido, con la crítica o el criterio racional, la rectitud y sabiduría de los jueces.
La sana crítica implica que en la valoración de la prueba el juez adquiere la convicción observando las leyes lógicas del pensamiento, en una secuencia razonada y normal de correspondencia entre éstas y los hechos motivo de análisis”. En conclusión, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez frente a miembros de la Fuerza Pública, el cual será valorado con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas.
Ahora bien, de cara a la idoneidad del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca realizado al demandante previo a acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, se señala que el artículo 226 del Código General del Proceso prevé que la prueba pericial es un medio para verificar hechos que interesan al proceso y que requieren conocimientos científicos, técnicos o artísticos, de manera tal, que busca aportar al proceso elementos de juicio ajenos al saber jurídico, para resolver la controversia jurídica sometida a consideración del juez.
La Corte Constitucional mediante sentencia T – 274 de 2012, afirmó que la prueba pericial se caracteriza por: “i) expresar conceptos cualificados de expertos en materias científicas, técnicas o artísticas, pero bajo ningún punto sobre aspectos jurídicos (artículo 236, numeral 1º), pues es evidente que el juez no requiere apoyo en la disciplina que le es propia; ii) quien lo emite no expresa hechos, sino conceptos técnicos relevantes en el proceso.
En efecto, a los peritos no les consta la situación fáctica que origina la intervención judicial, puesto que, a pesar de que pueden pedir información sobre los hechos sometidos a controversia, su intervención tiene como objetivo emitir juicios especializados que ilustran al juez sobre aspectos que son ajenos a su saber. Esto es precisamente lo que diferencia el dictamen pericial del testimonio técnico, porque mientras en el segundo se han percibido los hechos, el primero resulta ajeno a ellos (artículos 213 y siguientes); iii) es un concepto especializado imparcial, puesto que el hecho de que los peritos están sometidos a las mismas causales de impedimentos y recusaciones que los jueces muestra que deben ser terceros ajenos a la contienda (artículo 235); iv) se practica por encargo judicial previo, de ahí que claramente se deduce que no es una manifestación de conocimientos espontánea ni su contenido puede corresponder a la voluntad de una de las partes (artículo 236, numeral 2º); v) ser motivado en forma clara, oportuna, detallada y suficientemente (artículo 237) y, vi) para que pueda ser valorado judicialmente, esto es, para que pueda atribuírsele eficacia probatoria requiere haberse sometido a las condiciones y al procedimiento establecido en la ley y, en especial, a la contradicción por la contraparte (artículos 236 a 241).” 2.3.2.
Hechos probados La Junta Médico Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército, a través del acta No. 1749 del 14 de octubre de 1994, estableció que el señor Luis Antonio Monroy Delgado, con 20 años, le fue diagnosticado “episodio psicótico agudo”, por trastorno en el comportamiento que requirió valoración y tratamiento en el Hospital Militar Central y en la Clínica de La Paz.
Con fundamento en lo anterior, le fue determinada una incapacidad relativa permanente, no apto para el servicio, y le produce una disminución equivalente al 31.5% de la capacidad laboral, cuya afección es diagnosticada “en el servicio pero no por causa y razón del mismo” (ff. 6 – 8). El demandante acudió ante el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, quien expidió el acta No. 1062 del 3 de marzo de 1995, ratificó en todas sus partes las conclusiones del acta de la Junta Médica No. 1749 del 14 de octubre de 1994, sin que se hayan solicitado nuevos conceptos médicos, por no considerarlos necesarios (ff. 9 – 10).
La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, a través del dictamen 79657442 del 9 de septiembre de 2010 (ff. 88 – 91), para ese momento, con 36 años de edad, estableció como diagnóstico origen de la calificación “trastornos esquizoafectivos”, con porcentaje de pérdida de la capacidad laboral el equivalente a 54.35%, cuyo origen de la calificación es común, y fecha de estructuración la estableció en el 29 de diciembre de 2009, calificación basada en lo establecido en el Decreto 917 de 1999.
A través de la Resolución 02722 del 17 de marzo de 1995, el Subsecretario General del Ministerio de Defensa Nacional (ff. 153 – 154), le reconoció y ordenó el pago de una indemnización al demandante por disminución de la capacidad laboral, conforme a lo establecido en el Decreto 2728 de 1968, teniendo en cuenta el salario percibido por un Cabo segundo para la época en que fue calificada la lesión, por un valor de $1.611.425.
Obra a folios 155 a 156 del expediente, copia de la Resolución 3046 del 14 de octubre de 2011, expedida por el director de Veteranos y Bienestar Sectorial del Ministerio de Defensa Nacional, a través de la cual se ordenó el reconocimiento y pago con cargo al presupuesto del ente ministerial, la suma de $486.000 a favor del Fondo de Pensiones y Cesantías ING S.A., por concepto de bono pensional Tipo “A”.
El demandante, a través de apoderado judicial, mediante petición radicada el 17 de septiembre de 2012, le solicitó al Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez igual al 100% del sueldo básico de un Cabo tercero del Ejército Nacional, más la bonificación del 25% del valor de pensión por la incapacidad absoluta y permanente que adquirió cuando prestaba el servicio militar obligatorio (ff. 2 – 4).
Vencido el término que tenia la entidad para dar respuesta a la petición presentada, se configuró el acto ficto o presunto negativo surgido ante el silencio de la administración. En el curso de la primera instancia, mediante auto del 31 de octubre de 2018 (f. 171) se decretó un nuevo examen médico al demandante por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para que se emitiera una nueva valoración de la capacidad laboral.
A través del oficio de fecha 6 de febrero de 2019 (ff. 176 – 177), la directora Administrativa y Financiera de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en respuesta a la solicitud elevada, manifestó que el Decreto 1072 de 2015, “sustrajo la competencia de la Junta Nacional en estos casos y dispuso expresamente a las Juntas Regionales, como competentes para actuar como peritos, el artículo 2.2.5.1.10, numeral 3 (…)”.
Por lo anterior, manifestó la improcedencia de emitir un pronunciamiento por cuanto se “designó como función exclusiva de las Juntas Regionales la resolución de estos casos, al perder competencia la Junta Nacional de calificación para actuar como peritos ante autoridades judiciales (…)”. Con fundamento en lo anterior, a través del auto del 23 de enero de 2020 (f. 183), el a quo ofició a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca para que realice un nuevo examen médico al demandante.
Con el recurso de apelación presentado por el apoderado del demandante, se allegó al expediente, el correo electrónico enviado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, con fecha 26 de agosto de 2021 (ff. 227 – 231), y con ocasión de las directrices de carácter temporal y transitorios dadas para la prevención y disminución del riesgo de exposición a Covid - 19, se autorizó a las Juntas de Calificación, notificar los dictámenes vía correo electrónico.
Con fundamento en lo anterior, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, expidió el dictamen No. 79657442 – 5298 del 6 de agosto de 2021, a través del cual estableció una pérdida de la capacidad laboral y ocupacional equivalente al 55.80%, por enfermedad de origen común, sin que haya sido posible determinar la fecha de estructuración, dado que solo se aportó la historia clínica por psiquiatría a partir de 2015 y el acta de la Junta Médico Laboral de 1994. 2.4.
Caso concreto En el asunto bajo estudio, el demandante prestó servicio militar obligatorio al servicio del Ejército Nacional, entre el 14 de enero de 1994 al 1 de diciembre de 1994, fecha en la cual fue retirado del servicio por disminución de la capacidad sicofísica, por presentar trastorno psicótico agudo. El demandante fue valorado por la Junta Medica Laboral No. 1749 del 14 de octubre de 1994, en la cual se le diagnosticó episodio psicótico agudo, que requirió valoración y tratamiento en el Hospital Militar Central y en la Clínica La Paz (ff. 6 – 8) y se le clasificó la lesión como: incapacidad relativa y permanente, no apto, motivo por el cual se le calificó una disminución de la capacidad laboral del 31.5%, diagnosticada en el servicio, pero no por causa o razón del mismo.
Se encontró probado que el demandante convocó al Tribunal Médico Militar de Revisión Laboral dentro del término que la ley concede, quien mediante acta No. 1062 del 3 de marzo de 1995, ratificó las conclusiones del acta de la Junta Médica No. 1749, sin que haya sido necesario nuevos conceptos médicos. El demandante le solicitó al Ejército Nacional el reconocimiento y pago de una pensión de sanidad y el reajuste de la indemnización, el 17 de septiembre de 2012, petición respecto de la cual la entidad demandada, guardó silencio.
El demandante acudió ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Bogotá y Cundinamarca, que le calificó una pérdida de la capacidad laboral mediante dictamen 79657442 del 9 de septiembre de 2010, equivalente al 54.35%, calificada por enfermedad de origen común y fecha de estructuración 29 de diciembre de 2009. Con fundamento en lo anterior, el demandante mediante petición le solicitó a la entidad accionada, el reconocimiento de una pensión de invalidez, decidida en forma desfavorable a través del acto ficto o presunto surgido ante el silencio de la administración. Conforme con lo anterior, procede la Sala a analizar si el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez puede ser considerado como plena prueba, para efectos de demostrar la disminución de la capacidad laboral del demandante.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia censurada, negó las pretensiones de la demanda al considerar que, para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, el demandante debió acreditar la pérdida de la capacidad laboral en un porcentaje superior al 50%, conforme a lo establecido en la Ley 923 de 2004 lo que no ocurrió, como quiera que la Junta Médica Laboral le dictaminó una disminución equivalente al 31.5%.
Y con relación al dictamen de la Junta Regional de Calificación, sostuvo que si bien, se determinó una disminución equivalente a 54.35%, la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral se determinó el 29 de diciembre de 2009, sin que se pueda inferir nexo causal entre la prestación del servicio militar y la enfermedad que incapacita al señor Luis Antonio Monroy Delgado.
Inconforme con esta decisión, el demandante censura el fallo del a quo insistiendo en que se le dé pleno valor probatorio a la calificación emitida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, solicitada por la parte actora, previo a acudir a la jurisdicción en procura del reconocimiento de la pensión de invalidez, y la emitida con posterioridad en el curso de la primera instancia, en razón a que el a quo no se refirió a esta última, en la sentencia apelada.
Observa la Sala que, en la sentencia recurrida, el Tribunal de instancia negó el reconocimiento de la pensión de invalidez, al considerar que tanto en el acta de la Junta Médica Laboral No. 1749 del 14 de octubre de 1994 como la del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1062 del 3 de marzo de 1995, no determinaron una fecha exacta en la que se estructuró la incapacidad laboral del demandante.
De la misma forma, afirmó que el dictamen rendido por la Junta Regional de Calificación fue emitido el 9 de septiembre de 2010, en el cual se estableció como fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral, el 29 de diciembre de 2009, es decir, fecha posterior al momento en que se produjo el retiro de la institución. Previo a cualquier pronunciamiento, la Sala precisa que si bien es cierto el demandante no invocó la aplicación del régimen general de pensiones en el presente caso, la pensión de invalidez pretendida, guarda conexidad con los derechos fundamentales a la vida y al trabajo; además, corresponde a una especie del derecho a la seguridad social, que ostenta el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de personas de la tercera edad o de disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos.
El Sistema General de Pensiones es, en principio, de aplicación general, así se desprende del texto del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003. Sin embargo, la misma ley en su artículo 279 dispuso que: “(…) El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas (…).”.
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, a los sectores excluidos expresamente de la aplicación de todo el Sistema Integral de Seguridad Social, no se les aplica ninguno de los sistemas originados en dicha ley, esto es, pensiones, salud y riesgos profesionales. Dentro de los sectores enunciados en la norma, se encuentran las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
De tal manera, que la situación particular del demandante, en principio, se encuentra excluida de la aplicación del Sistema General de Seguridad Social, previsto en la Ley 100 de 1993. Así solo por vía de excepción, en virtud del principio de favorabilidad, la Sala ha aplicado al personal de la Fuerza Pública los requisitos exigidos por el Régimen General de Seguridad Social para el reconocimiento de la pensión de invalidez, entre ellos el 50% de la disminución de la capacidad laboral.
La Ley 100 de 1993, con las modificaciones introducidas por la Ley 860 de 2003, y sus reglamentaciones, regula la noción jurídica de invalidez, y los criterios para establecerla. Define los requisitos y el monto de la pensión de invalidez y señala las distintas reglas aplicables a esta pensión en cada uno de los regímenes del sistema. Así se establece en los artículos 38 y 39, ibidem, en su texto original: “ARTICULO. 38.- Estado de invalidez.
Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.
ARTÍCULO 393. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez. b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.” El artículo 39 de la Ley 100 de 1993, fue modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en los siguientes términos: “Artículo 1°. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así: Artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-428 de 2009. 2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-428 de 2009. Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria. NOTA: Parágrafo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-020 de 2015, en el entendido de que se aplique, en cuanto sea más favorable, a toda la población joven conforme a los fundamentos jurídicos 60 y 61 de la parte motiva de esta sentencia. Parágrafo 2º.
Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años. Ahora bien, con relación a la aplicación de la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad al personal que presta sus servicios a las Fuerzas Militares, la Sala advirtió que el derecho a la igualdad material no sufre en principio desmedro alguno por la sola existencia de regímenes especiales de seguridad social, pues esta específica normativa tiene como propósito proteger los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, regular unas condiciones prestacionales más favorables para cierto grupo de trabajadores a quienes se le aplica.
No obstante, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
Así lo ha sostenido la Corte Constitucional en sentencia C - 461 de 12 de octubre de 1995, con ponencia del doctor Eduardo Cifuentes Muñoz: “Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija.
Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.” Posteriormente, en sentencia T - 348 de 24 de julio de 1997, reiteró: “En general, esta Corporación ha considerado que la consagración de regímenes especiales de seguridad social, como los establecidos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no vulnera la igualdad, en la medida en que su objetivo reside, precisamente, en la protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados.
Salvo que se demostrare que la ley efectuó una diferenciación arbitraria, las personas vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general. (... ).” De la misma forma, la Corte Constitucional, en relación con el principio de favorabilidad en materia del régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, mediante sentencia T - 685/07 de 31 de agosto de 2007, con ponencia del doctor Jaime Córdoba Treviño, sostuvo: “(…) 4.
Principio de favorabilidad en la determinación del régimen pensional de los miembros de las Fuerzas Públicas. 4.1. De acuerdo a lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100, el sistema integral de seguridad social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares. Este postulado, obedece a lo dispuesto por los artículos 150, numeral 19, literal e) y 217 de la Constitución Política, en los cuales estableció que la ley debía determinar el régimen salarial y prestacional especial para los miembros de las Fuerzas Militares, el cual se encuentra justificado en el riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan.
La Jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que cuando se hace referencia a la expresión régimen prestacional, se incluyen tanto las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, como todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud. 4.2.
En general las situaciones relacionadas con los derechos, las prerrogativas, los servicios, los beneficios y demás situaciones prestacionales de un trabajador, entre ellas el pago de los derechos pensionales se resuelven con las normas vigentes al tiempo del suceso. Sin embargo, en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 del Ordenamiento Superior, también es posible considerar, la aplicación de la normatividad que más favorezca al trabajador, “ en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho ”.
De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.
El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: “En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad”, se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más benéfica para el trabajador.” La Sala, por vía de excepción y en virtud del principio de favorabilidad, ha aplicado al personal de la Fuerza Pública los requisitos exigidos por el Régimen General de Seguridad Social para el reconocimiento de la pensión de invalidez, entre ellos el 50% de la disminución de la capacidad sicofísica, razón por la cual se impone verificar si el demandante acreditó el cumplimiento de dicho requisito.
Para el caso concreto, está probado, que el señor Jairo Méndez Sánchez, ingresó a prestar el servicio militar obligatorio el 14 de enero de 1994 y fue retirado de la actividad militar el 1 de diciembre de 1994, es decir, prestó sus servicios durante 10 meses y 17 días. Previo a instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del silencio ficto o negativo en relación con la solicitud del reconocimiento de la pensión de invalidez, el demandante acudió ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, a efectos de que se le valorara la disminución de la capacidad sicofísica.
Con fecha 9 de septiembre de 2010 (ff. 88 – 91) la mencionada Junta Regional, estableció como porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral del demandante, el equivalente al 54.35%, que en principio le pudiera dar derecho al reconocimiento de una pensión de invalidez con fundamento en lo dispuesto en los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993.
En el curso de la primera instancia, se requirió un nuevo dictamen por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, estableció como porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral el equivalente al 55,80%, sin que fuera posible determinar la fecha de estructuración. Debe decir la Sala que, al evaluar el dictamen pericial elaborado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, con fundamento en los principios de la sana crítica y las reglas de la experiencia, se anticipa como conclusión que no logra desvirtuar el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral establecido por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional.
La Sala advierte que en el dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, no desvirtúo o confrontó su estudio con el determinado por las autoridades médicas militares, por lo que no es posible tener la certeza sobre cuáles son las falencias de las evaluaciones médicas realizadas al demandante por parte de la Junta Médica Laboral del Ejército, o la razón por la que aumentaron los índices de pérdida de la capacidad laboral (ver dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez).
De igual forma, se observa que los dictámenes realizados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez no cumplen con los parámetros mínimos que le permitan a esta Corporación tener probado el aumento de la pérdida de la capacidad laboral, en un porcentaje superior al establecido por las autoridades médicas militares. Lo anterior dado a que no se encuentra debidamente motivado, en el sentido de manifestar las razones de orden técnico y científico que sustenten cuál es el diagnóstico integral del estado de salud del señor Luis Antonio Monroy Delgado, ni mucho menos, la fecha en que se estructuró la pérdida de la capacidad laboral.
En este sentido, si bien se aumentaron los índices de lesión, no se especifica a qué se debía, por lo que no se cuenta con elementos suficientes para desestimar la evaluación de la pérdida de la capacidad laboral determinada por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional. Tal y como lo encontró probado el a quo, las explicaciones dadas por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, no contiene la motivación necesaria para establecer la pérdida de la capacidad laboral que debe contener un dictamen pericial, falencia que lleva a la Sala a no lograr el grado de convicción que se requiere para poder determinar que el estudio realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez desvirtúe lo establecido por las autoridades médicas militares.
Advierte la Sala, que la referida calificación no se indica en forma clara y precisa los métodos y fundamentos técnicos y científicos que llevaron a las conclusiones allí consignadas, como tampoco se especificó que las patologías analizadas tienen relación directa con las calificadas en el Acta de Junta Médica Laboral 1749 del 14 de octubre de 1994, estableciendo si se incrementaron y en qué porcentaje.
De igual forma, se advierte que en la primera valoración, se estableció como fecha de estructuración 29 de diciembre de 2009, es decir, 15 años después del retiro del servicio, y en la valoración solicitada en el curso del proceso, no se pudo establecer a ciencia cierta dicha fecha. Adicionalmente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez, mediante los dictámenes realizados al demandante omitió señalar los motivos por los cuales aumentó los índices asignados en el mencionado dictamen, en cuanto no se advierte que se haya realizado un cotejo con los índices contenidos en el Acta de Junta Médica Laboral, ni con la historia clínica o el estado de salud en el que se encontraba el demandante.
Con fundamento en lo anterior, para la Sala los dictámenes realizados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, no desvirtúan lo determinado por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional. Adicionalmente, no sobra precisar que, si bien existe la posibilidad de aplicar al caso concreto el régimen general de seguridad social en pensiones, en atención al principio de favorabilidad, en virtud de lo expuesto en líneas anteriores, lo cierto es que el demandante no cumplió con los presupuestos necesarios para acceder al reconocimiento reclamado.
Y con relación al reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica del demandante, se hace necesario precisar que no se trata de una prestación de aquellas que ostentan el carácter de periódica, en cuanto se agota en un único pago, de manera tal, que la acción que se pretenda ejercer se encuentra sujeta al término de caducidad.
Así las cosas, se advierte que el demandante debió controvertir dentro de los términos que la ley señala, el acto administrativo contenido en la Resolución 02722 del 17 de marzo de 1995 (ff. 153 - 154), a través del cual se le reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, por haber definido su situación jurídica particular y concreta respecto de dicha prestación económica, sin que en el plenario exista pretensión tendiente a cuestionar la validez del mencionado acto.
En estas condiciones, la Sala advierte que el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda deberá ser confirmado por no lograrse desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre el acto administrativo demandado, conforme a las consideraciones anteriormente expuestas. Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Atendiendo la normatividad en cita y el acervo probatorio, la Sala confirmará la sentencia proferida el 21 de octubre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó las pretensiones incoadas, en lo atinente al reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada por el señor Luis Antonio Monroy Delgado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMA la sentencia proferida el veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR