Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tema: pensión gracia. Subtema 1: vinculación mediante órdenes de servicios en el programa soluciones educativas del Ministerio de Educación Nacional.

Subtema 2: conversión de soluciones educativas en plazas docentes. Naturaleza de la vinculación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 14 de marzo de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Ana Cecilia Parada Gómez, en su calidad de docente, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La UGPP negó la solicitud al considerar que no cumplía con el requisito de tiempo de servicio territorial o nacionalizado.

La demandante afirma que los actos administrativos que negaron su petición son nulos, porque los documentos aportados acreditan los presupuestos previstos en las normas legales aplicables. II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Ana Cecilia Parada Gómez, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 17 de septiembre de 2019, con las siguientes pretensiones1: 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 13, archivo 2_ED_EXPEDIENTE_001DEMANDA(.pdf) NroActua 13.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Declarar la nulidad de las resoluciones núm. 08134 del 3 de marzo de 2008 y 02526 del 26 de enero de 2009, mediante las cuales CAJANAL negó la pensión gracia, por no acreditar los 20 años de servicio, ya que parte del tiempo lo prestó como contratista, lapso que no es computable para la pensión gracia. (ii) Declarar la nulidad del auto ADP012917 del 23 de septiembre de 2013, a través del cual la UGPP dispuso el archivo de una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión gracia radicada por la demandante.

(iii) Condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia, con la inclusión de los reajustes establecidos en el artículo 187 del CPACA y a cumplir la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192, 194 y 195 del mismo código. (iv) Condenar en costas a la entidad demandada, según lo establecido en el artículo 188 del CPACA. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Nació el 11 de agosto de 1953, por tanto, cumplió los 50 años de edad el 11 de agosto de 2003. (ii) Laboró por más de 20 años en el departamento de Norte de Santander y el municipio de Cúcuta; la primera vinculación fue como docente nacionalizada del 23 de marzo de 1974 al 28 de febrero de 1978 y la segunda, como docente departamental del 29 de marzo de 1995 al 18 de julio de 2011.

(iii) Cumplió 20 años de servicio docente nacionalizada y departamental el 25 de abril de 2011, fecha en la que adquirió el estatus pensional. (iv) Solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante CAJANAL el 15 de agosto de 2007. (v) CAJANAL negó la solicitud, por no encontrar acreditado el requisito de 20 años al servicio oficial del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, comoquiera que tuvo vinculaciones mediante contratos administrativos y del orden nacional en virtud de nombramientos del Ministerio de Educación Nacional, los cuales no pueden computarse para cumplir el requisito del tiempo. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, preámbulo y artículos 2, 3, 6, 13, 25, 48 y 53; Decreto 2277 de 1979; la Ley 114 de 1913, artículos 1, 4 y 5; la Ley 116 de 1928, artículo 6 y la Ley 37 de 1933, artículo 3. 4. En el concepto de violación, la demandante afirmó que los actos administrativos demandados violaron el debido proceso al no darle valor probatorio a las pruebas que aportó con el escrito de la demanda y con las que pretendía demostrar el carácter de vinculación nacionalizada que ostentaba.

Así mismo, violaron el régimen especial docente al desconocer el derecho legítimo que le asiste a la señora Parada Gómez de Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ser beneficiaria de la pensión gracia pese a cumplir los requisitos legales, especialmente, haber prestado 20 años de servicio bajo vinculación territorial o nacionalizada. 2.2.

Contestación de la demanda 5. El apoderado de la UGPP se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de prescripción de mesadas pensionales y factores salariales e inexistencia de la obligación. Precisó que en el expediente administrativo obra un certificado de tiempo de servicio en el que consta que la demandante fue vinculada mediante Decreto núm. 183 del 28 de febrero de 1974 con tipo de vinculación nacionalizada desde el 25 de marzo de 1974 y el 1 de marzo de 1978.

Posteriormente, fue nombrada a través de Decreto 238 del 27 de marzo de 1995 como docente nacional, en virtud del cual laboró desde el 29 de marzo de 1995 hasta el 13 de julio de 2004. 6. Manifestó que, conforme a la Ley 114 de 1913, artículo 1, solo tienen derecho a la pensión gracia los docentes que se hayan vinculado al sector público antes del 31 de diciembre de 1980, además de cumplir los otros requisitos establecidos en la misma norma.

En el caso concreto, como la demandante tuvo una vinculación posterior al 1 de enero de 1990 los tiempos laborados desde esa fecha son nacionales y, por tanto, no son computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Aunado a lo anterior, advirtió que en el expediente no obra certificado que permita establecer el origen de los recursos con que se pagaron los salarios a la demandante. 7.

Concluyó que la señora Parada Gómez no es beneficiaria de la pensión gracia, específicamente, por no haber cumplido el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada2. 2.3. Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la sentencia del 14 de marzo de 2024, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor de Ana Cecilia Parada Gómez a partir del 17 de septiembre de 2016 en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año anterior a aquel en que adquirió el estatus pensional.

Declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas antes del 18 de septiembre de 2016 y se abstuvo de condenar en costas3. 9. Al fundamentar la decisión, el tribunal determinó que la demandante acreditó el requisito de vinculación como docente nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que a través del Decreto 183 del 28 de febrero de 1974 fue vinculada como docente nacionalizada.

Así mismo, acreditó haber cumplido el requisito de 20 años de servicio territorial o nacionalizado, con el nombramiento que realizó el gobernador de Norte de Santander mediante el Decreto 0398 del 7 de marzo de 1995 (sic), en virtud del cual prestó sus servicios de docencia desde el 29 de marzo 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 13, archivo 7_ED_EXPEDIENTE_006CONTESTACIONDEMAN(.pdf) NroActua 13, pág. 56 a 61. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 16.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 1995 hasta el 18 de julio de 2011, motivo por el cual consideró infundada la oposición presentada por la UGPP en tanto se había probado el requisito de tiempo. 10.

Encontró configurada la prescripción de las mesadas pensionales causadas antes del «18» de septiembre de 2016, al constatar que la demandante adquirió el estatus pensional el 17 de enero de 2010, que la primera petición de reconocimiento pensional fue presentada el 15 de agosto de 2007 y que la demanda fue radicada el 17 de septiembre de 2019, por lo que transcurrieron más de tres años entre el momento en que la obligación se hizo exigible y la solicitud de pago. 2.4.

Recurso de apelación 11. La apoderada de la UGPP presentó reparos frente a la valoración probatoria, pues no se tuvieron en cuenta los formatos únicos para la expedición de certificados laborales en los que se indicó que la vinculación de la docente fue del orden nacional. 12. Manifestó que en el Decreto 000199 del 7 de marzo de 1995, mediante el cual se nombraron 389 docentes, incluida la demandante, se indicó que «se convirtieron 486 soluciones educativas en plazas docentes y se hace necesario el nombramiento del docente», de donde se entiende que el nombramiento de la actora fue en una plaza del orden nacional, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones. 13.

Advirtió que aun cuando el nombramiento lo haya suscrito el gobernador de Norte de Santander, este lo hizo en el ejercicio de las facultades de administración de docente conferidas por el gobierno nacional, dispuestas en el artículo 10 de la Ley 29 de 1989 en el que se dispone que los salarios y prestaciones sociales de este personal están a cargo de la nación y de las entidades territoriales que las crearon.

En el presente asunto el cargo fue creado por la nación, mismo que posteriormente se convirtió en un nombramiento oficial, sin que ello significara una modificación en su vinculación inicial como docente nacional financiada por la nación. 14. En consecuencia, afirmó que comoquiera que la pensión gracia excluye a aquellos docentes cuya vinculación sea de carácter nacional, la demandante no tiene derecho a su reconocimiento4. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 15. Mediante auto del 27 de agosto de 2024, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3. ° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia5.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 19, MemorialWeb_RECURSODEAPELACION- RAD.54001233300020190026700-ANACECILIAPARADAGOMEZ(.pdf) NroActua 19. 5 Samai. índice 008. Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 17. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP6, la Sala procede a resolver los siguientes problemas: 18. ¿La demandante demostró el requisito de vinculación como docente oficial del nivel territorial o nacionalizada en el departamento de Norte de Santander, anterior al 31 de diciembre de 1980? 19.

¿El origen de los recursos de la entidad nominadora destinados al pago de la retribución de la actora determina la naturaleza del nombramiento como docente nacional o territorial? 3.3. Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 20. La Ley 114 de 19137 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable8, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;

(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres9; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 21. La Ley 116 de 192810 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193311 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 22.

La Ley 43 de 197512 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».

Sin 6 CGP, artículo 320. 7 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «Modificado por el artículo 1 de la Ley 24 de 1947, que sustituyó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 en el sentido de que el precepto transcrito dispone que "cuando se trate de servidores del ramo docente las pensiones de jubilación se liquidarán con el promedio de los sueldos durante el último año».

Consulta https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=86746. 9 Derogado por la Ley 45 de 1931. 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 23.

Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980.

Ello, se puede observar en el literal a), numeral 2° del artículo 15 de la mencionada ley, así: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]. 24. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado13, así: […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]. 25.

Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 26.

Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 - Personal nacionalizado.

Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197514, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 27.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del 14 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 28. En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda fijó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, a partir del cual concluyó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […].

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.

Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.4. Análisis del caso 29.

En punto a la vinculación de la docente, la copia del Decreto núm. 183 de 1974 da cuenta de que el gobernador del departamento de Norte de Santander nombró a la señora Ana Cecilia Parada Gómez como docente seccional de la Escuela Urbana de Niñas Mercedes Abrego del municipio de Cúcuta. La demandante tomó posesión del cargo el 25 de marzo siguiente, tal y como se observa de la copia del acta de posesión16. 30.

A través del Decreto 369 del 7 de marzo de 1978, el cual se aportó en copia por parte de la Secretaría de Educación Departamental, se aceptó la renuncia de la docente a partir del 1 de marzo de la misma anualidad17. 31. La copia de la constancia del 22 de enero de 1979, expedida por el jefe de la División Administrativa Docente de la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander da cuenta del nombramiento que tuvo la demandante mediante el Decreto 183 de 1974 hasta el 28 de febrero de 1978, dada la aceptación de la renuncia, a partir del 1 de marzo, a través del Decreto 369 de 197818. 32.

La copia de la certificación expedida por el secretario y el auditor fiscal de la Caja de Previsión de los Empleados y Obreros del Departamento, el 2 de febrero de 1979, da cuenta de la prestación de los servicios como docente de primaria por parte de la señora Ana Cecilia Parada Gómez desde el 25 de marzo de 1974 hasta el 28 de febrero de 197819. 16 Samai, gestión en otros despachos, archivo 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, págs. 228 y 231 y archivo 19_ED_EXPEDIENTE_020RTASECEDUACION19(.pdf) NroActua 13, págs. 21 y 22. 17 Samai, gestión en otros despachos, archivo 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, pág. 229 y archivo 19_ED_EXPEDIENTE_020RTASECEDUACION19(.pdf) NroActua 13, págs. 23. 18 Samai, gestión en otros despachos, archivo 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, pág. 226 y archivo 19_ED_EXPEDIENTE_020RTASECEDUACION19(.pdf) NroActua 13, pág.20. 19 Samai, gestión en otros despachos, archivo 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, págs. 230.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 33. La demandante fue nombrada, por necesidad del servicio, como docente en propiedad con grado 2 en el escalafón nacional docente, especialidad enseñanza primaria, para desempeñar el cargo de «Seccional en ESC RUR MONTEVIDEO» en el municipio de Villa Rosario, mediante Decreto 000199 del 7 de marzo de 1995, artículo 398, suscrito por el gobernador del departamento de Norte de Santander y el Secretario de Educación departamental20; este decreto fue aclarado mediante Decreto 00238 del 27 de marzo de 1995, artículo 9, en el sentido de indicar que la señora Parada Gómez fue nombrada para «ESC TENIENTE REYES ARAQUE» del municipio de San José de Cúcuta21. 34.

La rectora y la secretaria del Colegio Nuestra Señora de Fátima Bienestar Social Policía Nacional Departamental de Norte de Santander, mediante documento del 5 de noviembre de 2001, certificaron que la señora Ana Cecilia Parada Gómez prestó sus servicios en ese establecimiento educativo en el que desempeñó sus funciones de docente perteneciente a la secretaría de educación22. 35.

A través del Decreto 0159 del 5 de mayo de 2004, suscrito por el alcalde de San José de Cúcuta se incorporó a la señora Ana Cecilia Parada Gómez a la planta de cargos adoptada mediante Decreto núm. 096 del 5 de marzo de 2004, los cuales estuvieron a cargo de los recursos del Sistema General de Participaciones de conformidad con el artículo 2º del Decreto 3020 de 200223. 36.

El secretario del área de Talento Humano del municipio de San José de Cúcuta certificó que la demandante prestó sus servicios al departamento como maestra de primaria en el municipio de San José y las asignaciones que esta recibió en los años 2004 al 200724. 37. Al expediente fue incorporado el formato único para la expedición de certificado de historia laboral 1112 de fecha 29 de junio de 2007 en el que consta lo siguiente25: i) La demandante fue vinculada como docente de primaria en una plaza nacionalizada a través del Decreto 183 del 28 de febrero de 1974, desde el 25 de marzo de 1974 hasta el 28 de febrero de 1978. ii) Fue nombrada en la Escuela Teniente Reyes Araque del municipio de San José de Cúcuta, a través de Decreto 238 del 27 de marzo de 1995, en virtud del cual prestó sus servicios desde el 29 de marzo de 1995 hasta el 27 de julio de 1997. 20 Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, pág. 91 a 156. 21 Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, pág. 157 a 208. 22 Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 7_ED_EXPEDIENTE_006CONTESTACIONDEMAN(.pdf) NroActua 13, pág. 70. 23 Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 15_ED_EXPEDIENTE_015RESPUESTASECRETA(.pdf) NroActua 24Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 7_ED_EXPEDIENTE_006CONTESTACIONDEMAN(.pdf) NroActua 13, pág. 159. 25 Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, pág 12 a 15.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 iii) Mediante Resolución 1222 del 28 de julio de 1997 fue incorporada en la Escuela Teniente Reyes Araque del municipio de San José de Cúcuta desde el 28 de julio de 1997 hasta el 29 de septiembre de 2002. iv) A través del Decreto 788 del 30 de septiembre de 2002, se cambió de dependencia a la Institución Educativa Colegio Nuestra Señora de Fátima. v) Por medio del Decreto 159 del 5 de mayo de 2004, se incorporó a la planta docente municipal en la Institución Educativa Colegio Nuestra Señora de Fátima, del municipio de San José de Cúcuta. vi) Fue trasladada a la Institución Educativa municipal Gremios Unidos del municipio de San José de Cúcuta mediante Resolución 2013 desde el 5 de diciembre de 2006. vii) La demandante tenía el cargo de docente de primaria en provisionalidad con vinculación nacional. 38.

El Subsecretario de despacho del área de desarrollo de Talento Humano del municipio de San José de Cúcuta certificó que la señora Parada Gómez prestó sus servicios al municipio de San José y las asignaciones que esta recibió en los años 2008 al 201126. 39. En el expediente obra el formato único de certificado de historia laboral 1111 de fecha 18 de julio de 2011, en el que se indicaron las mismas vinculaciones referidas en el certificado 1112 del año 2007 y se actualizó como último día de servicio la fecha de expedición. Se registró que la demandante tuvo el cargo de docente de nivel básica secundaria en provisionalidad con vinculación nacional27. 40.

También se aportó el formato único para la expedición de certificado de historia laboral núm.11991 de fecha 12 de junio de 2017 en el que se indicó que el demandante fungió como docente de primaria en provisionalidad en una plaza nacional28. 41. La gobernación de Norte de Santander, en atención al requerimiento hecho por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante oficio V-0295, certificó que la señora Ana Cecilia Parada Gómez pertenece a la planta de personal de la Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta, una vez que fue adscrita a ella en cumplimiento de los convenios interadministrativos, a través del acta núm. 002 del 6 de mayo de 200429.

Así mismo, certificó que la señora Parada Gómez se posesionó el 25 de marzo de 1974, se retiró el 28 de febrero de 1978 y estuvo en propiedad bajo el régimen nacionalizado. 26Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 7_ED_EXPEDIENTE_006CONTESTACIONDEMAN(.pdf) NroActua 13, pág. 219. 27 Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, pág. 72 a 75. 28 Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 3_ED_EXPEDIENTE_002ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 13, pág. 241 y 242. 29Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 19_ED_EXPEDIENTE_020RTASECEDUACION19(.pdf) NroActua 13, pág. 2 y 3.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 42. La copia de la constancia del 26 de noviembre de 1991 emitida por el jefe de la Unidad Administrativa de la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander indica que la demandante estuvo vinculada del 1 de marzo al 30 de noviembre de 1987, 1 del mes de febrero al de noviembre de 1988 y del mes de febrero al 30 de noviembre de 1989 en instituciones educativas del municipio de Cúcuta, en virtud del programa de soluciones educativas30.

Así mismo, obra copia de los contratos de prestación de servicios de fechas 2 de marzo de 1987, contrato sin fecha ni número para la vigencia comprendida entre el 1 de febrero al 30 de noviembre de 1988 y 594 de febrero de 1989, suscritos por el gobernador de Norte de Santander en dicha calidad. 43. El formato único para la expedición de certificado de historia laboral consecutivo 6581 del 26 de junio de 2021 expedido por el subsecretario de talento humano de la Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta da cuenta de que la demandante fue vinculada desde el año 1995, en virtud del nombramiento a través del Decreto 0238 de 1995, con una vinculación de naturaleza nacional, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, activa para la fecha de expedición de la certificación. En él se relacionaron todas las novedades que tuvo la demandante hasta la expedición relacionadas con ascensos, traslados y cambios de sueldo.

Se resaltan particularmente el nombramiento mediante Resolución 0238 de 27 de marzo de 1995, cargo que ocupó desde el 29 de marzo de 1995 hasta el 1 de agosto de 1995. Luego fue trasladada mediante Resolución 2013 del 5 de diciembre de 2006 al colegio Gremios Unidos, en donde permanecía activa hasta la fecha de expedición31. 44. Las pruebas documentales referidas demuestran que Ana Cecilia Parada Gómez acreditó más de 30 años de servicio en ejercicio del cargo docente, vinculada mediante actos administrativos y contratos de prestación de servicios suscritos por el gobernador de Norte de Santander, en algunos como presidente del FER y en otros como representante legal del ente territorial, según consta en las copias de los decretos, contratos y los certificados allegados al expediente, así: Institución educativa Cargo Acto administrativo Periodo Tiempo Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación Escuela urbana Mercedes Abregón de Cúcuta Docente Decreto 183 de 1974 25/03/1974 28/2/1978 3 años, 11 meses y 4 días Escuela Cerro Tasajero Docente Contrato de prestación de servicios 1/03/01987 30/11//1987 9 meses Colegio Deptal Carlos Pérez Docente Contrato de prestación de servicios 1/02/1988 30/11/1988 10 meses Colegio Deptal Carlos Pérez Docente Contrato de prestación de servicios 1/02/1989 30/11/1989 10 meses Escuela Montevideo Docente Orden de prestación de 01/02/1993 30/11/1993 10 meses 30Samai, gestión en otros despachos, expediente digital, 19_ED_EXPEDIENTE_020RTASECEDUACION19(.pdf) NroActua 13, pág. 8. 31Samai, índice 13, expediente digital, gestión en otros despachos, archivo 15_5400123330002019002670014EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20231005083426, págs. 11 a 14.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 servicios No. 2721 Escuela Montevideo Docente Orden de prestación de servicios No. 00178 01/02/1993 30/11/1993 10 meses Teniente Reyes Araque de Cúcuta - secretaría departamental de Norte de Santander Docente Decreto 00199 de 1995 aclarado por Decreto 0238 de 1995 29/03/1995 29/09/2002 7 años, 6 meses y 1 día Colegio Gremios Unidos Traslado Resolución 2013 de 5 de diciembre de 2006 05/12/2006 24/06/2021 14 años, 6 meses y 20 días TOTAL: 30 años y 25 días 45.

El tiempo de servicio descrito demuestra que Ana Cecilia Parada Gómez estaba vinculada a la docencia oficial desde el año de 1974, en virtud del nombramiento suscrito por el gobernador de Norte de Santander, por lo que es válido afirmar que fue vinculada al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, fecha prevista en la Ley 91 de 1989 (art. 15) para mantener la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia, «siempre y cuando cumpla con la totalidad de los requisitos». 46.

En relación con las soluciones educativas, es necesario precisar que se trataba de un programa del Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria, institucionalizado a través del Decreto 61 de 1992, el cual buscaba la mejora de la educación en el nivel referido. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección, «se advierte que el programa de “soluciones educativas” se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios32 que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal (…)»33. 47.

Lo anterior impone para efectos de establecer la naturaleza de la vinculación y determinar si le asiste el derecho a la docente, el análisis, no solo del acto administrativo de nombramiento en virtud de la conversión de las soluciones a plazas docentes en cuanto a la autoridad que lo expidió, sino también de las competencias en ejercicio de las cuales se dictó, así como de la naturaleza de la solución educativa que se ordenó convertir, pues dado que al no tratarse de la creación de una plaza, su naturaleza estará determinada por las circunstancias que la rodeaban antes de la expedición del acto administrativo de conversión, salvo que en el mismo se establezcan otras que hagan innecesario ese análisis por tratarse de una creación y no de una conversión. 48.

Así las cosas, del análisis del Decreto 000199 del 7 de marzo de 1995, la Sala observa que fue expedido por el gobernador del departamento de Norte de Santander, en dicha calidad y como presidente de la junta administradora del Fondo Educativo 32 Según se desprende de las sentencias del 3 de marzo de 2022 (radicación 81001-23-33-000-2013- 00108-01 (4784-2014)); 24 de febrero de 2022 (81001-23-33-000-2014-00050-01 (2631-2015)); o 17 de febrero de 2022 (radicación 68001-23-33-000-2013-00333-01 (1098-2014) 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2022, proferida dentro del expediente radicado No. 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016).

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Regional «en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución Política y de conformidad con el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, el artículo 10 de la Ley 29 de 1989, el parágrafo 1° del artículo 105 de la Ley 115 de 1994 y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989». 49.

Revisadas las normas invocadas para acreditar la competencia, se tiene que el artículo 305 de la Constitución Política establece las atribuciones de los gobernadores, dentro de las que se observa, entre otras, las de dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento, así como la de dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la delegación que le confiera el presidente de la república. 50.

Por su parte los artículos 6 de la Ley 60 de 1993, 9 y 10 de la Ley 29 de 1989 hacen referencia a la facultad para la administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, de donde se observa la asignación de la competencia para trasladar, remover y controlar docentes a las autoridades municipales en las plantas aprobadas por el gobierno nacional y la reasignación temporal (artículo 10) a los gobernadores, cuando financiera y administrativamente el municipio no pueda asumir dicha responsabilidad. 51.

El parágrafo del artículo 105 de la Ley 115 de 1994, establece la estabilidad laboral del personal vinculado y consagra el derecho de los bachilleres no escalafonados para incorporarse en el escalafón nacional en un plazo no mayor a 2 años. 52. El Decreto 1706 de 1989, por medio del cual se reglamentaron los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989 desarrolló una normativa para el ejercicio de las facultades de nombramiento, remoción, control y administración del personal nacional y nacionalizado, asignadas a los gobernadores, intendentes, comisarios y alcaldes, las cuales debían ejercerse con observancia del estatuto docente y la carrera administrativa. 53.

Y, finalmente el Decreto 2277 de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, regula las condiciones de ingreso de quienes desempeñan la profesión docente. 54. Revisado el Decreto 000199 del 7 de marzo de 1995, se advierte del considerando que «mediante Decreto Número 000198 del 7 de marzo de 1995, se convirtieron 486 Soluciones Educativas en Plazas Docentes y se hace necesario el nombramiento de los docentes».

En el artículo 398 el gobernador de Norte de Santander en dicha condición y como presidente del FER nombró, por necesidades del servicio, a Ana Cecilia Parada Gómez, en la especialidad enseñanza primaria, para desempeñar el cargo de seccional en la escuela rural Montevideo que funcionaba en el municipio de Villa del Rosario. 55. Dicho decreto fue modificado por el Decreto 000238 del 27 de marzo de 1995, en el sentido de aclarar que el nombramiento se hacía para la escuela Teniente Reyes Araque del municipio de San José de Cúcuta y no para el que se indicó en el decreto modificado.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 56. Para efectos de determinar la naturaleza del nombramiento la Sala considera necesario verificar la vinculación de la docente al programa de soluciones educativas del Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria, pues comoquiera que la jurisprudencia ha determinado que las mismas podrían ser del nivel nacional, departamental o territorial y que en el Decreto 000199 expedido por el gobernador en calidad de presidente de la junta administradora del FER, nada se dijo de la naturaleza de la soluciones educativas sino que se limitó a mencionar su conversión a plazas docentes, resulta indispensable verificar las pruebas que existen sobre los servicios prestados bajo dicha modalidad, máxime cuando las competencias invocadas en el acto de nombramiento hacen referencia a las facultades de administración del personal docente y administrativo nacional y nacionalizado. 57.

La Sala observa que al expediente se allegaron copias de los contratos de prestación de servicios y de las órdenes de servicios suscritas por Ana Cecilia Parada Gómez, en virtud de las cuales prestó sus servicios de docencia en establecimientos educativos del departamento de Norte de Santander. 58. Del análisis de dichos documentos se advierte que durante la vigencia 1987 la demandante suscribió contrato de prestación de servicios con el departamento el día 2 de marzo de 1987, en el que intervino Eduardo Assaf en calidad de gobernador de Norte de Santander y cuyo objeto fue prestar los servicios personales en el desempeño de la labor en el Centro Docente Rural Cerro Tasajero, por el término de 9 meses contados a partir del 1 de marzo al 30 de noviembre de 1987. 59.

De la misma manera ejecutó el contrato del 1 de febrero de 1988, suscrito por el término de 10 meses, contados a partir del 1 de febrero de 1988 al 30 de noviembre de 1988, el cual fue suscrito por Eduardo Assaf en calidad de gobernador de Norte de Santander con el objeto de que la demandante prestara sus servicios personales en el desempeño de labores como maestra del centro docente colegio Pérez Escalante. 60.

Durante las vigencias 1993 y 1994, la demandante ejerció la labor docente en el departamento, mediante órdenes de servicio números 2721 de 1993 y 00178 de 1994, en virtud del convenio MEN con el FER de Norte de Santander, en el marco del programa de soluciones educativas. En el encabezado de dichas órdenes se relacionó el nombre del ministerio, el del departamento, la expresión «convenio M.E.N», Fondo Educativo Regional (soluciones educativas). 61.

De la revisión de esa prueba documental, la Sala advierte que las mismas fueron suscritas por el gobernador Álvaro Salgar Villamizar, pero en calidad de presidente de la junta administradora del Fondo Educativo Regional, para la prestación de servicios como docente en el programa de soluciones educativas en el establecimiento escuela rural Montevideo ubicado en el municipio de Villa del Rosario, para el desarrollo de los planes y programas que determinara el Ministerio de Educación Nacional para la formación de los «educandos matriculados en dicho establecimiento educativo».

Dichas órdenes de servicios, que se suscribieron por el término de 10 meses para las vigencias 1993 y 1994, se ejecutaron desde el 1 de febrero al 30 de noviembre de 1993 y 1994. De conformidad con lo señalado en ellas, las mensualidades se cancelaron con cargo «unidad 02 educación básica primaria, Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 ordinal 001 servicio personal, subordinal 015 soluciones educativas», vigencias 1993 y 1994. 62.

De la misma manera se observa que dentro de las facultades invocadas por el gobernador para la expedición del decreto, se hizo referencia a los artículos 10 de la Ley 29 de 1989 y 6 de la Ley 60 de 1993, los cuales reglamentan funciones que fueron asignadas a los entes territoriales, en virtud de la descentralización administrativa. En efecto, el artículo 10 asigna de manera temporal a los gobernadores, intendentes y comisarios la función de administración de personal desconcentrada en los alcaldes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 ibidem34. 63.

Teniendo en cuenta lo anterior, dado que de las órdenes administrativas que obran en el expediente puede determinarse que las soluciones educativas en virtud de las cuales la demandante ejerció el servicio de docencia durante las vigencias 1993 y 1994 fueron del orden nacional, debe concluirse que la designación que a través de los decretos 00199 y 238 de 1995 realizó el gobernador del departamento de Norte de Santander, lo hizo como agente de la nación, en ejercicio de la función de administración del personal y no como nominador en una plaza territorial35. 64.

Aunado a lo expuesto debe advertirse, que el tiempo de servicio que se prestó en virtud del traslado realizado a través de la Resolución 2013 del 5 de diciembre de 2006 tampoco resulta computable para el reconocimiento de la pensión, comoquiera que no se trató de una nueva vinculación que imponga el análisis para determinar la naturaleza de la plaza, sino que se mantienen las características del nombramiento, por tratarse de una continuidad en otro establecimiento educativo. 34 Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asignan al Intendente. Se asignan a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de educación fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.

Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. Parágrafo 2º.- La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional para la respectiva jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni nacionalizará el personal así designado.

Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuestales correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan.

El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente. Las demandas que se llegaren a presentar por causa de los nombramientos y demás novedades de personal con desconocimiento de lo prescrito en este parágrafo, se dirigirán contra el municipio o entidad territorial respectiva, y contra el funcionario que produjo el acto.

Parágrafo 3º.- Los personeros municipales, como agentes del Ministerio Público, de oficio o a petición del Alcalde, velarán por el cumplimiento del régimen disciplinario del personal docente y administrativo, solicitando la aplicación de las sanciones correspondientes ante las juntas seccionales de escalafón y el Ministerio de Educación Nacional, respectivamente, la Junta Seccional de Escalafón podrá solicitar la presencia del Personero Municipal, con voz pero sin voto, para tratar los casos de su jurisdicción. 35 Esta Subsección, se pronunció en similares términos en sentencia del 2 de octubre de 2020 proferida dentro del expediente radicado No. 68001-23-33-000-2016-00368-01 (5573-2018).

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 65. Con lo visto queda desvirtuado el argumento expuesto por el tribunal en la sentencia apelada para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la demandante, tras considerar que del material probatorio no se evidencia ningún nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional, sino por el gobernador y con ello se encuentran acreditados los requisitos para acceder a la pensión gracia, dado que no basta con que el acto de nombramiento haya sido suscrito por una autoridad territorial para catalogarlo como tal, pues una afirmación en ese sentido desconocería las normas y fines de la descentralización administrativa de la educación, en virtud de la cual se desconcentraron unas funciones que eran del nivel nacional y se trasladaron a los entes territoriales para que administraran al personal docente y administrativo, como agentes de la nación y no como un verdadero empleador. 66.

Lo anterior no significa que los gobernadores y alcaldes perdieran su facultad de nominación, porque hay nombramientos que sí ostentan la naturaleza de departamental o territorial, de ahí que resulta primordial aplicar la regla fijada en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, según la cual «Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar». 67.

Teniendo claro lo anterior y dado que el Decreto 000199 de 1995 realizó nombramientos en virtud de la conversión de las soluciones educativas en plazas docentes, las cuales de acuerdo con las órdenes de servicios allegadas al expediente eran de carácter nacional, dada la calidad en la que intervino en ellas el gobernador del departamento (como presidente del FER) y en especial, las facultades en ejercicio de las cuales realizó los nombramientos de las plazas convertidas, las cuales, se insiste, refieren a la administración del personal y no a una designación como nominador, el recurso de apelación tiene vocación de prosperidad y en ese sentido la sentencia apelada se revocará36. 3.4.

Conclusión 68. De lo expuesto en precedencia, la Sala reitera que el servicio docente prestado en virtud del nombramiento realizado a través del Decreto 000199 del 7 de marzo de 1995, modificado por el Decreto 238 de 1995, no es computable como tiempo válido 36 Dentro del expediente radicado núm. 54001233300020140034101 (1148-2018), la Subsección A profirió sentencia el 7 de noviembre de 2024, mediante la cual revocó la de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.

En ese asunto, en el que se acreditó el requisito de tiempo de servicio con el nombramiento realizado al actor a través del Decretó 000199 de 7 de marzo de 1995, mismo que se invocó en el presente proceso, se negaron las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que «no existe certeza respecto a la naturaleza la solución educativa con ocasión a la cual fue nombrado el señor Jaimes Parra; sin que sea suficiente que la rectora de la Escuela Normal Superior María Auxiliadora de San José de Cúcuta en Oficio M-05934 del 10 de julio de 2015, haya indicado que el vínculo del actor desde el 7 de marzo de 1995 hasta el 11 de febrero de 200222, originado en la designación realizada mediante Decreto 000199 de 1995, fuera del orden municipal, pues se insiste no fue posible obtener el acto administrativo que dispuso la conversión de soluciones educativas.

Así entonces, al no encontrarse acreditada la naturaleza del vínculo docente a partir del año 1995, lo cual era carga de la parte actora al tenor de lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, se concluye que no se acredita el requisito de 20 años de servicio docente nacionalizado o territorial, lo que conlleva a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda».

A diferencia de lo concluido en ese proceso, en el presente asunto sí existen pruebas a partir de las cuales se puede determinar la naturaleza de la solución educativa, pues tal como se expuso obran dentro del expediente las órdenes de servicios correspondientes a las vigencias 1993 y 1994, en virtud de las cuales se prestaron los servicios de docencia en el marco del programa de soluciones educativas.

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 para acceder a la pensión gracia, porque se trató de un nombramiento de carácter nacional derivado de la conversión de las soluciones educativas a plazas docentes, cuya naturaleza contractual previa en ejercicio de las soluciones educativas provenía de contrataciones realizadas por el presidente del FER en virtud de los convenios suscritos con el Ministerio de Educación Nacional, de dónde resulta forzoso concluir que el nombramiento por la conversión no cambió su naturaleza pues se hizo por parte del gobernador como agente de la nación y no como nominador, por lo que no resulta válido para acreditar el requisito de tiempo de servicio al tratarse de una plaza nacional. 4.

Costas 69. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario37 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. REVOCAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 14 de marzo de 2024 que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Ana Cecilia Parada Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). En su lugar, se dispone: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por Ana Cecilia Parada Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 37 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 54001-23-33-000-2019-00267-01 (2849-2024) Demandante: Ana Cecilia Parada Gómez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, archivar el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx