13001233300020140007502 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 7 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Apolinar Redondo Pérez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare «[…] la nulidad […] del […] oficio No. 0001093 de […] 27 de febrero de 2013 […]», por el cual se negó la existencia de una relación laboral entre las partes. A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de «[…] las prestaciones sociales, como son cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, […] de vacaciones, […] de navidad […] [y] técnica, vacaciones, aportes a pensión y salud, diferencias salariales dejadas de pagar, devolución de retención en la fuente e indemnización por despido sin justa causa, causadas durante todo el tiempo en que [el actor] estuvo vinculad[o] a […] CARDIQUE […]».

Todo lo anterior debidamente indexado y con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] prestó sus servicios personales a través de contratos de prestación de servicios a dicha entidad desde el día primero (01) […] de enero de 2000 hasta el día seis (06) de octubre del año 2003» (sic), tiempo durante el cual «[…] se dieron los elementos necesarios para [que] se estructurara un contrato de trabajo tales como: subordinación, estuvo sometido al cumplimiento de horarios de trabajo, a las instrucciones de un superior y a la entera disponibilidad de la [entidad] […], no actuaba por cuenta propia; [con] prestación personal del servicio […] como ingeniero agrónomo en la subdirección de gestión ambiental para la evaluación y seguimiento de los aspectos técnicos ambientales del área forestal y suelos, […] y por último la contraprestación representada en el salario que recibió».

Que la accionada «[…] disfrazó inicialmente la relación laboral con contratos de prestación de servicios sucesivos, de diferentes fechas, valores, números y duración, suscritos directamente con el actor y desde el contrato No. 004 de fecha de 25 de enero del 2000, a través de la PRECOOPERATIVA PRECOOAGROAMBIENTE […] hasta la fecha de terminación de la relación laboral […]», en la que «[…] estuvo sujeto al cumplimiento de horarios de trabajo […]» y «[…] se le cancelaban los viáticos y gastos de transporte cuando tenía que desarrollar sus actividades fuera de la jurisdicción del [D]istrito de Cartagena […]».

Dice que el 25 de febrero de 2013 solicitó de la demandada el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, negado con el acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 53 y 90 de la Constitución Política, 17 de la Ley 6ª de 1945, 14 de la Ley 50 de 1990, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 127 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), 51 del Decreto 1848, 33 del Decreto 3118 de 1968, 2 del Decreto 1042 de 1978, 8 y 25 del Decreto 1045 de 1978 y 29 del Decreto 1453 de 1998, las Leyes 43 de 1975 y 432 de 1996 y el Decreto 1045 de 1978.

Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual el acto acusado está viciado de nulidad, pues niega el pago de las prestaciones reclamadas, dada la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 1.5 Contestación de la demanda.

La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y formuló las excepciones denominadas prescripción e inexistencia de la obligación, de la acción y del derecho. Asevera que «[l]a negación de la petición de prestaciones sociales mediante el acto administrativo demandado, no vulnera derecho alguno de la [parte] demandante, la expedición del mismo lo hizo la entidad […] fundamentada en derecho y conforme a la normatividad vigente, no se podría argumentar que se ha incurrido en irregularidades, incompetencias o desconocimiento de normas superiores y mucho menos que haya sido producto de actuaciones dolosas o de mala fe». 1.6 La providencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 7 de noviembre de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que no se configuraron los elementos propios de una relación laboral. En principio, precisó que «[e]n el expediente obran distintas pruebas documentales como los contratos, que dan cuenta de que el actor prestó sus servicios en CARDIQUE y en ese orden de ideas desarrolló otras funciones en el área de flora y suelo como ingeniero agrónomo, cumpliendo con unas obligaciones específicas y técnicas propias de su profesión», con lo que, a pesar de que «[…] la vinculación del demandante […] no siempre fue directamente con CARDIQUE, sino que en algunos casos fue a través de una cooperativa de trabajo asociado, denominada PRECOOAGROAMBIENTE […]», se acreditó la prestación personal del servicio, así como la remuneración por las labores desempeñadas.

Que, en lo referente al otro elemento de la relación laboral, de la valoración integral de las pruebas, «[…] en criterio de la Sala y por sí solas, no resultan suficientes para tener como acreditada la continuada subordinación y dependencia requerida para declarar la existencia de una relación laboral, porque como lo ha reiterado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, situaciones tales como cumplir con un horario de trabajo, recibir instrucciones sobre la ejecución del contrato o presentar informes respecto de este, no configuraron la relación de subordinación o dependencia continuada, ello en tanto que, dichas acciones pueden corresponder, precisamente a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada, es decir, hacen parte de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios […]» y, en tal sentido, «[…] no se aportaron pruebas que permitan […] establecer que dentro de la planta de personal CARDIQUE, específicamente en la [s]ubdirección de [g]estión ambiental, existieran cargos que se encargaran de realizar funciones similares a las encomendadas al actor a través de los contratos de prestación de servicio, que permita establecer un vínculo entre el objeto de la dependencia y las funciones ejercidas por el demandante como ingeniero agrónomo; solamente se cuenta con las afirmaciones del testigo RODRIGO SÁNCHEZ TAPIA quien al respecto manifestó que no había en el área en el que se desempeñaban él y el demandante otros funcionarios […] [con] las mismas funciones, de manera que, no se puede tener por cierto ese hecho máxime cuando ninguna de las partes aportó los documentos donde conste la planta de personal que existía en la entidad para la época de los hechos, ni el correspondiente manual de funciones y competencias» (sic).

En consecuencia, «[…] la parte actora no cumplió con la carga de acreditar de manera fehaciente la totalidad de requisitos necesarios para que se entienda configurada una relación laboral, pues si bien, se demostró la prestación personal del servicio y la remuneración, no sucedió lo mismo con lo atinente a la subordinación […]». 1.7 El recurso de apelación. El demandante, por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo «[…] al analizar los elementos esenciales de la relación laboral, y desde la óptica de la sentencia C-386 de 2000 de la Corte Constitucional, es decir, que una de las manifestaciones de la subordinación, […] es la orden de cumplimiento de horarios, […] desconoce en el mismo texto de la sentencia ese colofón, y […] dice que la exigencia del cumplimiento de horario, no configura relación de subordinación o dependencia, o es lo uno o es lo otro […]», en la medida en que su decisión fue contradictoria, así como se evidencian otras circunstancias con las que se prueba dicho elemento.

Que «[…] dentro del proceso, está demostrado el comportamiento procesal de la parte actora, y la falta de temeridad y mala fe, así como los elementos probatorios, lo que obligaba, a que […]» no se le impusiera condena en costas. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 16 de diciembre de 2020 y admitido por esta Corporación a través de providencia de 29 de junio de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 8 de noviembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionada para reiterar sus planteamientos de defensa.

II. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al actor le asiste razón jurídica para reclamar de la demandada el pago de prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como ingeniero agrónomo, a través de contratos de prestación de servicios y por medio de cooperativa de trabajo asociado, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, esos tipos de vínculo se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Asuntos de contrato realidad. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

De igual manera, en decisión de la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.3.2 Cooperativas de trabajo asociado.

La Ley 79 de 1988, «[p]or la cual se actualiza la legislación cooperativa», en su artículo 80, preceptúa que las cooperativas de trabajo asociado son aquellas que vinculan el trabajo personal de sus socios para la producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios, puesto que son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario de la economía; su objeto social es el de generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. En sus estatutos, según el artículo 5 del Decreto 4588 de 2006, «[p]or el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las cooperativas y pre cooperativas de trabajo asociado», se debe precisar la actividad socioeconómica que desarrollarán, encaminada al cumplimiento de su naturaleza, en cuanto a la generación de un trabajo, en los términos que determinan los organismos nacionales e internacionales sobre la materia.

Este mismo Decreto, en sus artículos 16 y 17, establece la prohibición, por una parte, de que el asociado que sea enviado por la cooperativa o precooperativa de trabajo asociado a prestar servicios a una persona natural o jurídica, por lo que se considerará trabajador dependiente de la que se beneficie con su trabajo; y, por la otra, que no podrán actuar como empresas de intermediación laboral ni disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a un usuario o a terceros beneficiarios, o remitirlos como trabajadores en misión con el fin de que atiendan labores de estos, o permitir que respecto de los asociados se generen relaciones de subordinación o dependencia con los contratantes, y en tal caso, sus directivos serán solidariamente responsables por las obligaciones económicas que se causen a favor del trabajador asociado.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 27 de abril de 2016, así: En la práctica, el trabajo asociado en algunos casos se ha utilizado como instrumento para escapar a la legislación laboral y así eludir las obligaciones para con los trabajadores dependientes o subordinados. Por ello, el Legislador consagro la prohibición de que las Cooperativas de Trabajo Asociado actúen como empresas de intermediación laboral, dispongan del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a usuarios o terceros beneficiarios, remitan a los asociados como trabajadores en misión con la finalidad de que atiendan labores propias de un usuario o tercero beneficiario del servicio, o permitan que respecto de los asociados se generen relaciones de subordinación o dependencia con terceros contratantes; y como consecuencia, estableció que el asociado que acuda a estas prácticas se considerara trabajador dependiente de la persona natural o jurídica que se beneficie con su trabajo.

De tal manera que el tercero contratante, la Cooperativa y sus directivos serán solidariamente responsables por las obligaciones económicas generadas a favor del trabajador asociado. Sin perjuicio de que queden incursas en causal de disolución y liquidación y que les sea cancelada la personería jurídica. Por su parte, la Corte Constitucional, en fallo T-442 de 13 de julio 2017, reiteró: […] si durante la ejecución del contrato de trabajo asociado, la cooperativa de trabajo asociado infringe la prohibición consistente en que estas organizaciones solidarias no pueden actuar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de sus asociados para suministrar mano de obra a terceros beneficiarios, o admitir que respecto de sus asociados se susciten relaciones de subordinación, se debe dar aplicación la legislación laboral, y no la legislación civil o comercial porque bajo estas hipótesis confluyen elementos esenciales que dan lugar a la existencia de un contrato de trabajo simulado por el contrato cooperativo.

Así las cosas, se concluye que se defrauda la finalidad con la que se creó este tipo de asociaciones cuando, a través del funcionamiento de una cooperativa de trabajo asociado, se encubre el desarrollo de relaciones de labor dependiente, es decir, cuando el cooperado presta sus servicios con el propósito de atender funciones propias de un tercero beneficiario bajo los tres elementos del contrato de trabajo, cuales son: (i) prestación de un trabajo o una labor en forma personal, (ii) subordinación y (iii) contraprestación por la función desarrollada. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios como ingeniero agrónomo en la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), en forma personal e interrumpida, desde el 17 de agosto de 1999 hasta el 6 de enero de 2004, en virtud de las siguientes vinculaciones: El objeto de las anteriores vinculaciones fue el siguiente: (i) en los contratos de prestación de servicios suscritos directamente con Cardique, fue la «asesoría profesional y asistencia técnica en el desarrollo de actividades en el área forestal» y en el ejecutado del 2 de enero de 2002 al 2 de enero de 2003, la «coordinación técnica en cada una de las etapas silviculturales del programa PLAN VERDE» (sic); y (ii) en los contratos asociativos de trabajo con intermediación de la cooperativa de trabajo asociado Precooagroambiente, fue la asesoría técnica y profesional para labores forestales, tales como plántulas y mantenimiento de material vegetal superviviente, entre otras. b) Oficios de 25 de enero de 2000, 29 de junio de 2001 y 18 de marzo y 2 de octubre de 2003, remitidos por el representante legal de la cooperativa de trabajo asociado Precooagroambiente dirigidos al director de la demandada, en los que ofrece los servicios de varios profesionales, entre ellos el actor. c) Circular de 25 de mayo de 2000, suscrita por el subdirector administrativo y financiero de la accionada y dirigida a las directoras de planeación y de gestión ambiental de ese organismo, cuyo asunto es «control hora de entrada y salida del personal», en la que se indica lo siguiente: Como quiera que la [d]irección de la Corporación ha venido detectando los reiterados incumplimientos en el horario de labores tanto del personal de planta como de los contratistas, solicitamos a ustedes complementar el control que a partir de la fecha se ha establecido, el cual consiste en registrar las horas de entrada y salida, del personal de planta en un libro que para tal fin deberá llevar el vigilante de turno. En cuanto a los contratistas, si bien no es procedente la utilización del mismo sistema, queda a discrecionalidad de ustedes adoptar las medidas que consideren prudentes paras garantizar el cumplimiento del horario de labores, y en caso de incumplimiento implementar los correctivos correspondientes. d) El 25 de febrero de 2013 el demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de la relación laboral que consideró existir entre ellas, negada por medio de oficio 1093 de 27 siguiente. e) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores Rodrigo Sánchez Tapia y Sayde Escudero Jaller, quienes relataron las circunstancias concernientes a la prestación de servicios del accionante en la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique.

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que el actor prestó sus servicios como ingeniero agrónomo, en forma personal e interrumpida, en la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), vinculado través de contratos de prestación de servicios y por medio de cooperativa de trabajo asociado, durante los siguientes períodos: También se encuentra acreditado que el 25 de febrero de 2013 el demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, por su desempeño como ingeniero agrónomo, negado con el acto acusado.

En primer lugar, ha de precisarse que, contrario a lo establecido por el a quo, la prestación del servicio por parte del accionante se dio en dos períodos: del 17 de agosto de 1999 al 2 de enero de 2003 y desde el 18 de marzo de 2003 hasta el 6 de enero de 2004, respecto de los cuales se analizarán los elementos de la relación laboral. Lo anterior, en atención a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 dictada por esta sección, la que fijó, entre otras, la regla de «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario», que debe aplicarse en los asuntos como el de la referencia. Ahora bien, con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, cabe aclarar que de conformidad con la competencia otorgada por el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por la remisión del 306 del CPACA, esta Sala únicamente se pronunciará respecto del argumento de apelación y, por ende, se abstendrá de realizar un análisis adicional frente al restante contenido del fallo impugnado, del que se presume estuvo de acuerdo el actor, en particular con la existencia de dos de los elementos de la relación laboral (prestación personal del servicio y remuneración), pues su reparo se contrae a que, a su juicio, a pesar del material probatorio obrante en el expediente, el Tribunal de instancia no valoró el de subordinación y dependencia, con lo que se configuraría dicha relación laboral.

A partir de ese entendimiento, para determinar el elemento de la subordinación resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el demandante en el ente accionado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) tiene por «[…] objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente», «en su área de jurisdicción […] propende por el desarrollo sostenible con enfoque ecosistémico en sus tres (3) ecorregiones: Canal del Dique, Marino Costera – Cuenca Ciénaga de La Virgen y Montes de María, mediante la planificación, gestión y ejecución de planes, programas y proyectos ambientales, utilizando su capacidad técnica, tecnológica, humana e investigativa», por lo que, revisados los objetos contractuales en confrontación con la anterior información, se encuentra que, sin duda, corresponden a atribuciones permanentes de esa dependencia, lo que descarta el argumento de un ejercicio temporal o especializado por parte del actor, pues el desarrollo de actividades en el área forestal y del programa «plan verde» hace parte de la política institucional y su funcionamiento ordinario.

A pesar de lo anterior, el Tribunal de instancia concluyó que no existió el elemento de la subordinación y dependencia propio de una relación laboral, al considerar que «[…] no se aportaron pruebas que permitan […] establecer que dentro de la planta de personal CARDIQUE, específicamente en la [s]ubdirección de [g]estión ambiental, existieran cargos que se encargaran de realizar funciones similares a las encomendadas al actor a través de los contratos de prestación de servicio, que permita establecer un vínculo entre el objeto de la dependencia y las funciones ejercidas por el demandante como ingeniero agrónomo […]», es decir, la valoración que el a quo efectuó en lo atinente a este punto se limitó únicamente a la existencia de un empleo de planta con idénticas funciones y no le bastó con los demás elementos probatorios allegados.

Por su parte, el demandante discute el análisis que respecto del testimonio del señor Rodrigo Sánchez Tapia realizó el a quo, habida cuenta de que comporta prueba fehaciente de la configuración del mencionado elemento de la relación laboral. En primera instancia se recaudaron los testimonios de los señores Rodrigo Sánchez Tapia y Sayde Escudero Jaller, quienes declararon acerca de las condiciones de tiempo, modo y lugar en que el accionante prestó sus servicios como ingeniero agrónomo de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique); sin embargo, como lo concluyó el Tribunal de instancia, la declaración de la señora Escudero Jaller no fue consistente con la prestación del servicio del actor, sino que se refirió a aspectos generales del funcionamiento de la entidad, amén de que no conoció sobre sus labores, como sí lo hizo el señor Sánchez Tapia, quien fue su compañero de trabajo y en su testimonio indicó que «[…] hacían labores de flora, en el [d]epartamento de Bolívar en la jurisdicción de CARDIQUE, desde el área rural de Cartagena hasta el municipio de Córdoba, hacían actividades de atención de permisos de evaluación de impacto ambiental […] [y] de talas y podas, visitas, visitas a municipios [y] se dividían algunas actividades porque trabajaban juntos».

De igual modo, el mencionado testigo expresó que «[…] llegaban a la oficina a la hora normal de entrada como todos los funcionarios, a las 8 de la mañana hasta las doce, se quedaban a almorzar a veces, continuaban en la tarde y tenían un espacio de trabajo donde se encontraban sus computadores, trabajaban allí e iban a hacer visitas con los vehículos de CARDIQUE, con conductores de la entidad, la papelería era de CARDIQUE, les pagaban viáticos y laboraban de lunes a viernes» (sic); además, «[…] no había ningún funcionario que ejecutara las mismas funciones que ellos, y que inicialmente CARDIQUE los contrataba directamente, pero luego les condiciona la contratación a la conformación de la pre cooperativa» (sic), amén de que «[…] la prestación de servicios fue continua, no podía dejar de asistir […] ni ausentarse sin justificación, pues debía pedir permiso […]».

En tal sentido, de las declaraciones se extrae que el actor (i) laboraba tanto en las instalaciones del ente demandado como en el área de su jurisdicción, de tiempo completo; (ii) no tenía autonomía para desempeñar las funciones; (iii) se sujetaba a un horario y se llevaba un control del cumplimiento del objeto contractual; (iv) el seguimiento de las actividades comprendía, entre otras, la realización de reuniones con el supervisor del contrato para revisar su acatamiento, siempre presenciales;

(v) no podía delegar en otra persona la ejecución contractual; (vi) contaba con un espacio individual para su trabajo, por lo que esos implementos eran de propiedad institucional; y (vii) había directrices sobre cómo hacer el trabajo. Igualmente, de los documentos allegados como prueba se desprende que las actuaciones de la accionada, sin distinción de que se tratara de un trabajador de planta o un contratista, iban dirigidas a fungir siempre como empleadora.

Esta Sala examina las declaraciones recaudadas, en especial la del señor Rodrigo Sánchez Tapia y, sin duda, evidencia que en el desempeño de las funciones contratadas sí se configuró el elemento de subordinación y dependencia propio de una relación laboral, en modo independiente a la exigencia, injustificada a criterio de esta Corporación, impuesta por el Tribunal de instancia de que debían allegarse determinados documentos, cuando lo cierto es que dicho elemento puede acreditarse a través de diversos medios de prueba, como es el caso del testimonio.

Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, para el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte del accionante estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con la institución, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo del demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación y dependencia. Por ende, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien el actor laboró para la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) a través de contratos de prestación de servicios y por intermediación de una cooperativa de trabajo asociado, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, habida cuenta de que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para su funcionamiento, motivo por el cual estaba sujeto a subordinación y dependencia. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.

Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior.

Por tanto, se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo acusado, por cuanto está acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, por lo que se declarará su nulidad. Por consiguiente, según se acreditó, existió una relación laboral entre las partes durante los interregnos comprendidos entre el 17 de agosto de 1999 y el 2 de enero de 2003 y del 18 de marzo de 2003 al 6 de enero de 2004, lapsos que, de acuerdo con este fallo, tras haber sido trabajados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y con intermediación de cooperativa de trabajo asociado, deben computarse para efectos pensionales.

Ahora bien, en lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, se tiene que la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 fijó la regla, entre otras, de que «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual», la que, aplicada al presente asunto, evidencia que acaeció tal fenómeno frente a los dos períodos laborados, habida cuenta de que el segundo de ellos culminó el 6 de enero de 2004 y la reclamación se formuló el 25 de febrero de 2013, es decir, por fuera de ese plazo, motivo por el que se declarará probada la excepción de prescripción respecto de la totalidad de las prestaciones sociales que pudieron causarse.

No obstante, dado que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones son imprescriptibles, según la precitada sentencia de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, la accionada deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 17 de agosto de 1999 y el 2 de enero de 2003 y del 18 de marzo de 2003 al 6 de enero de 2004) el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

En consecuencia, se insiste, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos en la forma solicitada por el accionante, sino que únicamente se ordenará consignar los correspondientes al fondo de pensiones. Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de el demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas. 3.5 Síntesis de la Sala.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará el fallo de primera instancia (que negó las súplicas de la demanda) y, en su lugar, se anulará el acto administrativo acusado y, a título de restablecimiento del derecho, se (i) declarará la existencia de una relación laboral entre las partes durante los interregnos del 17 de agosto de 1999 al 2 de enero de 2003 y entre el 18 de marzo de 2003 y el 6 de enero de 2004;

(ii) decretará el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción respecto de las prestaciones sociales causadas durante los períodos laborados, excepto frente a los aportes pensionales; (iii) ordenará a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) tomar durante el lapso del 17 de agosto de 1999 al 2 de enero de 2003 y entre el 18 de marzo de 2003 y el 6 de enero de 2004 el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Las sumas que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de aportes pensionales se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.

Revócase la sentencia de 7 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Apolinar Redondo Pérez contra la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), conforme a lo indicado en la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad del oficio 1093 de 27 de febrero de 2013, expedido por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), por el cual se le negó al accionante el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de lo anterior, declárase la existencia de una relación laboral entre las partes durante los períodos trascurridos del 17 de agosto de 1999 al 2 de enero de 2003 y entre el 18 de marzo de 2003 y el 6 de enero de 2004, según lo expuesto. 1.3 Decrétase el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción respecto de las prestaciones sociales causadas durante los períodos laborados, de acuerdo con la parte considerativa. 1.4 A título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) tomar durante el lapso del 17 de agosto de 1999 al 2 de enero de 2003 y entre el 18 de marzo de 2003 y el 6 de enero de 2004 el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, se deben tener en cuenta las cotizaciones que realizó el actor al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de este fallo. 1.5 La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.6 Declárase que el tiempo laborado por el demandante bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y con intermediación de la cooperativa de trabajo asociado entre el 17 de agosto de 1999 y el 2 de enero de 2003 y del 18 de marzo de 2003 al 6 de enero de 2004, se debe computar para efectos pensionales. 1.7 La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 1.8 Niéganse las demás pretensiones de la demanda, como se indicó en la motivación. 2.

Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS