11001031500020240163200 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL– Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el medio de control de nulidad simple.

Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor William Esteban Gómez Molina, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 4 de abril de 2024 el señor William Esteban Gómez Molina, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 1 Que ingresó para fallo el 2 de mayo de 2024.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 Hechos relevantes 2. El accionante presentó medio de control de nulidad simple en contra de la Presidencia de la República y la Nación – Ministerio de Salud con el fin que se declarara la nulidad parcial del Decreto núm. 780 del 6 de mayo de 2016 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social […]”.

Asimismo, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 3. El proceso correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado2 que, por medio de auto del 12 de noviembre de 2021, inadmitió la acción y le concedió al demandante un término de 10 días para que cumpliera con el requisito previsto en el numeral 8.° del artículo 162 del CPACA.

Contra dicha decisión presentó reposición, recurso que fue negado por medio de providencia del 14 de enero de 2022. 4. Inconforme con lo resuelto, interpuso recurso de súplica, el cual correspondió a la Sección Primera3 del Consejo de Estado que, a través de auto del 1.° de septiembre de 2023, declaró por improcedente el recurso, de conformidad con lo previsto en el artículo 243A del CPACA y “por no presentar argumentos nuevos que ameriten un nuevo estudio sobre un aspecto ya resuelto en el recurso de reposición”. 5.

El 13 de octubre de 2023, la autoridad judicial accionada rechazó de plano la demanda como quiera que el actor no efectuó la corrección en los términos del numeral 2.° del artículo 169 del CPACA. 6. La decisión precitada también fue recurrida a través de súplica, recurso tramitado por la Sección Primera4 del Consejo de Estado que, mediante providencia del 7 de marzo de 2024, confirmó lo fallado en primera instancia. 2 Providencia dictada en Sala Unitaria, siendo la consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 3 Providencia dictada en Sala Unitaria, siendo el consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 4 Providencia dictada por la Sección Primera integrada por los consejeros Germán Eduardo Osorio Cifuentes, Oswaldo Giraldo López y Hernando Sánchez Sánchez.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 Pretensiones 7. Solicita la parte accionante lo siguiente: “Primero: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Segundo: Que, en consecuencia, se deje sin efectos el auto dictado por la Sala Plena de la Sección Primera de esta Corporación, del 7 de marzo de 2024, dentro del proceso con el radicado 11001032400020210055900, para que, en su lugar, se rehaga la actuación garantizando la prevalencia del interés general que busca salvaguardar el orden jurídico, con plena garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia”.

Fundamentos de la demanda de tutela 8. El demandante alega la configuración de un defecto procedimental absoluto por cuanto el numeral 8.° del artículo 162 del CPACA, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, señala que el accionante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas, por lo que la Sección Primera del Consejo de Estado actuó completamente por fuera del procedimiento establecido. 9.

De igual modo, señala que se incurrió en una decisión sin motivación y una violación directa de la Constitución, toda vez que la posición adoptada por “el magistrado sustanciador del medio de control, a la que adhirió la Sala Plena de la Sección Primera en el auto que confirmó la decisión de rechazo de la demanda”, establece un alcance restrictivo del numeral 8.° del artículo 162 del CPACA que no fue previsto por el legislador ordinario, “el cual apareja el establecimiento de un requisito adicional para el ejercicio de dicho medio de control en los eventos en los que la demanda se acompaña de la solicitud de una medida cautelar”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 Trámite en primera instancia 10. Por medio de auto del 22 de abril de 2024, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a la Sección Primera del Consejo de Estado como accionado y a la Presidencia de la República, a la Nación – Ministerio de Salud y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como terceros intervinientes.

Intervenciones 11. La Nación – Ministerio de Salud solicitó que se declare improcedente la acción de la referencia por cuanto dicha cartera ministerial no ha incurrido en vulneración alguna de derechos fundamentales. 12. Manifestó que, de conformidad con sus competencias, es la institución encargada de dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, lo cual se desarrolla a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo, lo anterior, “dado que en el marco de sus competencias legales da línea de política en materia de salud en Colombia, pero no es el encargado para dirimir las inconformidades que se presenten respecto a las decisiones proferidas por los Despachos Judiciales”. 13.

La Presidencia de la República pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 14. La Sección Primera del Consejo de Estado señaló que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional porque está siendo empleada para controvertir la interpretación de las disposiciones aplicadas en las providencias cuestionadas, es decir, como una instancia adicional para reclamar lo que ya se estudió y decidió por el juez natural de la causa. 15.

Indicó que la medida cautelar previa es aquella que exige un pronunciamiento anterior a la notificación de la demanda para precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia, situación que no se presenta tratándose de la medida cautelar de suspensión Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 provisional de los actos administrativos y, por lo tanto, la parte actora sí tenía la carga de cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, habida cuenta que la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos demandados presentada con la demanda no corresponde a una medida previa que la exima de cumplir con el mencionado requisito, como ya se indicó en las decisiones acusadas.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 16. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en la presente acción por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 17. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5. 18.

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber6: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5 Sentencia T–422 de 2018. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 19.

Revisada la demanda, se evidencia que el señor William Esteban Gómez Molina acudió a la acción de tutela con el propósito que se estudie nuevamente si, como se discutió en el trámite de la inadmisión del medio de control y los recursos de reposición y súplica, el demandante tenía la carga de cumplir con el requisito previsto en el numeral 8.° del artículo 162 del CPACA. 20.

Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos7 que dieron lugar a la interposición del recurso de súplica contra las providencias por medio de las cuales la Sección Primera del Consejo de Estado decidió no reponer la decisión de inadmitir la demanda y efectuó el rechazo de plano de esta a saber: “[…] Ahora, en lo que se refiere a las consideraciones realizadas por el despacho para no reponer la decisión de inadmisión de la demanda se advierte que las mismas no atienden el sentido natural y obvio de lo regulado en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA y, por tanto, parte de una premisa errada respecto del momento en el que se puede solicitar y decretar una medida cautelar para que la misma se entienda como previa en los términos de la precitada norma, la cual textualmente dice: “ARTÍCULO 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.” (Negrillas mías).

Nótese que la excepción prevista a la regla de enviar copia de la demanda y sus anexos a los demandados, resaltada en negrilla, no exige que se haya solicitado, con antelación a la presentación de la demanda, una medida cautelar. Lo anterior encuentra su razón de ser en el hecho de que por regla general, en el normal desarrollo de un proceso judicial, las medidas cautelares se solicitan de manera concomitante a la presentación de la demanda sin que esto impida solicitarlas en cualquier otra etapa del proceso -incluso antes del proceso- con la finalidad de proteger el derecho objeto del litigio, impedir 7 Estos argumentos también se reiteraron en el recurso de súplica interpuesto contra la decisión del 13 de octubre de 2023 que rechazó de plano la demanda, indicando el accionante: “las razones para impugnar la decisión de rechazar la demanda son las mismas que ya se expusieron en el recurso de súplica previamente interpuesto dentro de este mismo proceso el 20 de enero de este año, en contra de la decisión emitida el 28 de enero de 2022 (sic), que no revocó la determinación inicial de no admitir la demanda”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 su infracción o evitar las consecuencias derivadas de la misma, prevenir daños, hacer cesar los que se hubieren causado o asegurar la efectividad de la pretensión. En este sentido, no se puede confundir la expresión “medidas cautelares previas”, usada en la norma precitada, con la exigencia de tramitar la solicitud y el decreto de una medida cautelar en una etapa anterior a la radicación de la demanda.

Lo que sí establece la norma, en cita, es la posibilidad del demandante para presentar la demanda y la solicitud de decreto y práctica de medidas cautelares en forma concomitante por ser esa oportunidad la de uso más común en los trámites que se surten ante la jurisdicción. El legislador previó la circunstancia descrita y, a fin de dar cabal cumplimiento a las finalidades aludidas, estimó conveniente brindar la posibilidad para el demandante de no enviar copia de la demanda y sus anexos al demandado cuando con la demanda se presente solicitud de alguna medida cautelar precisando que al hacer referencia a la palabra “previas” lo hace en el entendido de que el juez, idealmente, debería resolver sobre el decreto o no de esas solicitudes antes de la celebración de la audiencia prevista en el artículo 180 del CPACA o en esa audiencia (art. 233 del CPACA).

En todo caso, teniendo en cuenta que también es posible hacer la solicitud de medidas cautelares en cualquier etapa del proceso, la palabra previas hace alusión a resolver sobre el decreto y práctica las mismas antes de dictar la sentencia que resuelva el fondo de la litis o, en todo caso, a evitar los efectos negativos de su no decreto y práctica, pero no a una exigencia que deba cumplir el demandante para la admisión de la demanda.

En conclusión, la presente demanda debe ser admitida porque, contrario a las consideraciones hechas por el despacho, la excepción a la regla de enviar copia de la demanda y sus anexos a los demandados es completamente válida y aplicable dentro del trámite del presente proceso, ya que la misma se configuró cuando al presentar la demanda esta se acompañó de la solicitud de una medida cautelar, la cual se denomina previa no porque el numeral 8° del artículo 162 exija que se deba tramitar extra- procesalmente, sino porque se apela a que sea resuelta antes de que se torne nugatorio el objeto del proceso, lo cual puede concretarse tenga el accionado conocimiento o no del mismo. [ ]”. 21.

Aspectos que fueron analizados y resueltos de manera razonada en la providencia del 7 de marzo de 2024 que decidió el recurso de súplica presentado contra el auto del 13 de octubre de 2023, a través del cual se rechazó la demanda, bajo los siguientes fundamentos: “[ ] La Sala advierte que no le asiste razón a la parte actora en los argumentos expuestos en el recurso de súplica, por cuanto la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que la medida cautelar de suspensión provisional de Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 los actos administrativos no es de aquellas consideradas como previas y, por tanto, la presentación de dicha solicitud no exime a la parte actora de dar cumplimiento al requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, consistente en acreditar el envío por medio electrónico de la copia de la demanda y sus anexos a la parte demandada.

Específicamente, la Sala en providencia del 1 de junio de 2023 se pronunció sobre si era procedente exigir el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA cuando se solicita una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la disposición atacada. Sobre este asunto, se indicó: “[…] 17. Para efectos de resolver el primer punto de la impugnación, la Sala pone de presente que el numeral 8º del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, dispone que el demandante al presentar la demanda deberá enviar simultáneamente por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados y, que, igual proceder, debe hacerse con el escrito de subsanación de la misma, salvo que se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. 18.

Ahora bien, cabe poner de relieve que conforme con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos no es de aquellas consideradas como previas y que, por tanto, la presentación de dicha cautela no exime a las partes de dar cumplimiento al requisito de que trata el numeral 8º del artículo 162 CPACA. 19.

En los siguientes términos se ha pronunciado la jurisprudencia de la Sección frente a dicho aspecto: “[…] El numeral 8º del artículo 162 del CPACA estableció un nuevo deber para la parte demandante consistente en enviar simultáneamente con la presentación de la demanda, copia de esta y sus anexos, o en su defecto de la subsanación, a la entidad o entidades demandadas; lo anterior, siempre que con la demanda no se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca la dirección física o virtual del extremo pasivo.

Sobre las medidas cautelares en el proceso contencioso de conformidad con el artículo 230 del CPACA, se tiene que pueden ser «preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». Asimismo, establece el artículo 233 ibidem, sobre la oportunidad para solicitarlas que «la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso».

Bajo tal premisa, y de acuerdo con la manera en que ha sido concebido por el Legislador, entiende el Despacho que la medida previa es aquella que busca precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es decir, son aquellas sobre las cuales el Juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Tal Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 consideración encuentra fundamento en el fin que buscan las demás medidas definidas en el artículo 229 ibidem.

(…) En este orden de ideas, estudiado el recurso advierte el Despacho que las razones expuestas por el demandante no son de recibo, por cuanto la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado no tiene la condición de previa, en la medida en que no exige para el caso concreto pronunciamiento del Despacho previo a la notificación de la demanda para precaver el proceso y la sentencia de la conducta del demandado, conforme lo explicado en precedencia; asimismo, que acoger una interpretación como la que propone el demandante, esto es, que cualquier medida solicitada antes de la sentencia tiene la condición de previa, haría nugatoria la exigencia del envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la contraparte, aun cuando la medida cautelar deprecada sea improcedente, dejando sin utilidad la norma que prevé dicho requisito; todo lo anterior aunado a que el trámite de la solicitada (suspensión provisional), se da de manera simultánea a la admisión, con su traslado en auto separado, como lo impone el artículo 233 del CPACA […] 20.

Descendiendo al caso de autos, la Sala advierte que el argumento del demandante para no acatar la orden de enviar copia de la demanda y de sus anexos a la entidad accionada se encuentra asociado a que solicitó medidas cautelares previas y, por consiguiente, no era su obligación cumplir con dicho requisito. 21. De la revisión del plenario se observa que la única medida cautelar solicitada en el caso de la referencia es la suspensión provisional de los actos acusados, cautela que, como se anotó anteriormente, no reúne la condición de ser previa y, por ende, no exime al aquí demandante del deber legal impuesto en el numeral 2° del artículo 162 y de la orden contenida en el auto inadmisorio de la demanda; de allí que, al no haberse acatado este requisito de la demanda, esta no fue subsanada en debida forma. […]” Por lo anterior, la Sala reitera los argumentos expuestos para indicar que la medida cautelar previa es aquella que exige un pronunciamiento anterior a la notificación de la demanda para precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia, situación que no se presenta tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos y, por lo tanto, la parte actora sí tenía la carga de cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, habida cuenta que la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos demandados presentada con la demanda no corresponde a una medida previa que la exima de cumplir con el mencionado requisito. […]”. 22.

En síntesis, la discusión planteada por la parte demandante que el Juez de tutela sostenga, con autoridad, que en casos de controversia en los que se solicita la suspensión provisional de actos administrativos, considerada como una medida cautelar preliminar, no se puede exigir al demandante el envío electrónico Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01632-00 Accionante: William Esteban Gómez Molina Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 10 simultáneo de la demanda y sus anexos a la parte accionada, según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA. 23.

La Sala considera que la Sección Primera de esta Corporación determinó que la medida cautelar de suspensión provisional no califica como previa y, por ende, no exime a las partes de cumplir con dicho requisito. Asimismo, aclaró que las medidas cautelares previas son aquellas que requieren un pronunciamiento antes de notificar la demanda al demandado, para proteger el proceso y la efectividad de la sentencia, lo cual no aplica en el caso de la suspensión provisional de actos administrativos. 24.

En este contexto, la Sala estima que más allá de los debates sobre si es o no necesario el envío simultáneo de la demanda al solicitar la suspensión provisional de actos administrativos, la tutela ejercida por el actor busca prolongar el debate ante el juez natural, como si se tratara de un recurso ordinario. Esta situación claramente escapa de la competencia del juez de tutela, ya que no hay argumento que identifique la cuestión debatida como un asunto de genuina relevancia constitucional. 25.

En conclusión, la Subsección considera que la intención de la parte demandante es someter a un nuevo análisis lo que ya ha sido definido de manera válida y razonable por el juez natural de la causa, lo que lleva a la improcedencia de la acción de tutela mencionada debido al incumplimiento del requisito mencionado anteriormente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor William Esteban Gómez Molina, actuando en nombre propio, en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF