Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandada: María Cristina Becerra Suárez Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada2 contra la sentencia del 7 de junio de 2023, expedida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será revocada. I.
ANTECEDENTES Demanda3 2. El 5 de septiembre de 2023, la UGPP ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora María Cristina Becerra Suárez, encaminada a que se declare la nulidad de la Resolución 31774 del 4 de julio de 2006 emitida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE (CAJANAL), que le reconoció y ordenó el pago a la demandada de una pensión gracia de jubilación. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) condenar a la accionada al reintegro de la totalidad de las sumas canceladas en virtud del reconocimiento de la pensión gracia, sumas que deberán ser indexadas al momento del pago; y ii) que se declare que no le asiste el derecho a la pensión gracia teniendo en cuenta que los servicios fueron prestados en calidad de docente nacional. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que a la demandada le fue reconocida la pensión gracia de jubilación a través de la Resolución 31774 del 4 de julio de 2006, en cuantía equivalente a $1.097.815.50, con efectividad a partir del 16 de 1 En adelante UGPP. 2 Índice 4 de Samai. 3 Índice 2 de Samai, ver archivo “01 DEMANDA.pdf”. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enero de 2004.
La Secretaría de Educación de Bogotá mediante la Resolución 0365 del 27 de enero de 2010 le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a partir del 16 de enero de 2009, respecto de la cual CAJANAL aceptó la cuota parte pensional consultada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por medio de la Resolución PAP 023280 del 28 de octubre de 2010. 5.
La entidad demandante expidió la Resolución RDP 006690 del 28 de febrero de 2019, por medio de la cual negó la reliquidación de la pensión gracia a la demandada, basada en que el reconocimiento primigenio se realizó con base en tiempo nacionales, por lo que no habría lugar al reajuste de la prestación. Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución 014232 del 8 de mayo de 2019. 6.
Afirmó que la accionada no tiene derecho a gozar de la pensión gracia por cuanto pretende sumar los tiempos de servicios mediante vinculación a la docencia oficial con carácter nacional y las normas que regulan la prestación y la jurisprudencia ampliamente desarrollada excluyen tal posibilidad. Además, con la expedición del acto demandado se creó erradamente una situación jurídica a favor de la docente y en detrimento del erario, que no está en la condición de soportar una carga prestacional sin fundamento legal y con grave afectación al interés general.
Contestación de la demanda.4 7. La señora Becerra Suárez se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que para el momento en que se realizó el análisis del derecho pensional cumplía con los requisitos establecidos en la normatividad que regula la pensión gracia. Se opuso al reintegro de los valores por concepto de mesadas pensionales en el entendido de que la vinculación docente fue del orden nacionalizado, conforme al certificado de historia laboral emitido por la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía Mayor de Bogotá. 8.
Refirió que realizó todos los trámites y cumplió con los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia allegando los documentos idóneos que demostraron el derecho a la prestación. Mencionó que instauró demanda de reliquidación de la pensión gracia ante el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien profirió fallo favorable el 2 de septiembre de 2020 en el que se ordenó la inclusión del sueldo básico, el sobresueldo, la prima de alimentación y la prima de vacaciones, con efectos a partir del 26 de noviembre de 2015 al momento de liquidar la prestación. 9.
Propuso como excepciones de fondo las de cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Además, alegó la imposibilidad de la condena en costas teniendo en cuenta que siempre ha sido respetuosa de la ley y aportó los documentos idóneos para el reconocimiento pensional. 4 Índice 2 de Samai, ver archivo “17ContestaciónDemanda.pdf”. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
SENTENCIA APELADA5 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia de 7 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Expuso que en los diversos certificados laborales expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá se indicó que la demandada mantuvo una relación laboral como docente de tipo nacionalizado, válida para el reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, determinó que los tiempos de servicios docentes en favor del Ministerio de Educación Nacional entre el 12 de febrero de 1979 y el 23 de marzo de 1982 (3 años, 2 mes y 11 días) no fueron tenidos en cuenta en el acto de reconocimiento pensional, siendo suficientes los demás períodos acreditados para cumplir con el requisito de los 20 años de servicios por tratarse de vinculación nacionalizada. 11.
Sostuvo que, acorde con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, no es posible inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación como miembro de la junta administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Así las cosas, el nombramiento realizado a través del Decreto 0407 del 9 de marzo de 1982 no debe considerarse del orden nacional, motivo por el cual la designación de la demandada ostenta el carácter de nacionalizada, con excepción al período antes mencionado, por lo que tiene derecho a la prestación reconocida a través del acto demandado.
III. RECURSO DE APELACIÓN6 12. La entidad demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia y pidió su revocatoria al considerar que los tiempos de servicios acreditados por la docente oficial fueron con vinculación nacional toda vez que en el acto de nombramiento (Decreto 0407 del 9 de marzo de 1982) existió una evidente intervención de una autoridad nacional y los salarios fueron cancelados con recursos del situado fiscal (hoy Sistema General de Participaciones), tiempos de servicios que no pueden ser contabilizados para el reconocimiento pensional objeto de controversia. 13.
Señaló que mantener el pago de la pensión a cargo de la entidad demandante es comprometer los recursos que deben ser destinados al desembolso de otras pensiones y desconocer los principios que rigen la actuación administrativa y judicial, como son la defensa del interés general, la moralidad administrativa y la igualdad. 14. Insistió en la pertinencia del restablecimiento del derecho relacionado con la devolución de las sumas de dinero puesto que el reconocimiento y pago de una pensión en contravía de la ley constituye una forma de abuso del derecho. 5 Índice 2 de Samai, ver archivo 40) D-2021-00226-00-UGPP VS MARIA BECERRA, lesividad, pensión gracía (sic). 6 Índice 2 de Samai, ver archivo “43RecursodeAoelación.pdf”. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 15. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 11 de diciembre de 20237 y notificado por estado el 12 de marzo de 20248. 16. Las partes y el Agente del Ministerio Púbico se abstuvieron de realizar pronunciamiento alguno. V. CONSIDERACIONES Competencia 17. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 18. En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar o no la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor de la señora María Cristina Becerra Suárez, sin embargo, en virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, se verificará si procede la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto.
Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 19. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.
Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 20249 prevé una regla especial de caducidad según la cual: “ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. 7 Índice 4 de Samai 8 Índices 7, 8 y 9 de Samai. 9 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” 20. El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley.
Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma10, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 202411. 21.
Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).
En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión “[…] y que estén en curso […]”. 22. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 23.
Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.
En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de 10 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 11 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936-2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: “(…) la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general.
(…) tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho.
(…) el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. (…) Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.”12 (Subrayado propio). 24.
Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico13. 25.
Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que el texto original de la norma únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 200314; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 26.
A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la 12 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 13 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): “Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.
Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. (…) En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.”15 (Resaltado original, subrayado propio) 27. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: “[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones.
Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].
Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.
Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.”16 28. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales 15 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. 16 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.
En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 29.
Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.
Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 30.
Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 31.
Al respecto, esta Corporación ha precisado que “(…) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”17. 32. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto18, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001- 23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 18 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, se impone afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 34.
Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 35.
En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandante no la propuso como excepción. Caso concreto 36.
Conforme a lo expuesto corresponde a la Subsección analizar el presente asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda, no se está ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. 37.
Así pues, en el presente caso está probado que a la demandada le fue reconocida la pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a través de la Resolución 31774 del 4 de julio de 200619, efectiva a partir del 16 de enero de 2004; siendo este el acto administrativo enjuiciado. 38. Igualmente, está probado que la demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de marzo de 202120, esto es, alrededor de diecisiete (17) años después de haberse reconocido la pensión gracia. 39.
En consecuencia, en razón a que la demanda fue interpuesta más de cinco (5) años después de efectuarse el reconocimiento de la pensión gracia, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio 19 Índice 2 de Samai, ver archivo 03ANEXOS (folio 116). 20 Índice 2 de Samai, ver archivo “04ACTA DE REPARTO.pdf”. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Condena en costas 40. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 41. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»21 42. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 43.
Descendiendo al caso concreto, se considera que no se encuentra configurado el elemento objetivo porque, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del artículo 365 del CGP22, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal. Aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. 44.
Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en ambas instancias. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 22 «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.» 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI.
DECISIÓN 45. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia emitida el 7 de junio de 2023 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.