Demandante: procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00157-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-28-000-2023-00157-00 Demandante: procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos Demandado: Consejo Nacional Electoral Tema: Rechazo de demanda contra acto no susceptible de control judicial.
Acto de trámite. Reiteración de Jurisprudencia1. AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA El despacho aborda el estudio de admisibilidad de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y pretensiones 1. El procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda el 18 de diciembre de 2023, en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones 11555 del 28 de septiembre de 2023 y 14446 del 23 de octubre de 2023, proferidas por el Consejo Nacional Electoral, en adelante -CNE-, a través de las cuales negó la revocatoria de la inscripción del señor Carlos Andrés Amaya Rodríguez como candidato a la gobernación de Boyacá, para el período 2024-2027. 1.2 Pretensiones 2.
Con la demanda, la parte actora solicitó: «Declarar la nulidad de las resoluciones Nº 11555 de 28 de septiembre de 2023 y 14446 de 23 de octubre de 2023, proferidas por el Consejo Nacional Electoral en el trámite de revocatoria del acto de inscripción de la candidatura a la Gobernación del departamento de Boyacá del ciudadano Carlos Andrés Amaya Rodríguez, emitidos dentro del expediente CNE-E-DG-2023-019355» 1.3 Hechos y omisiones 3.
Precisó que la señora procuradora General de la Nación, mediante la Resolución 353 de 2023, le fue encomendada la función de intervención en el presente trámite. 4. Luego de informar el proceder del CNE en el marco de la revocatoria de la inscripción del señor Carlos Andrés Amaya Rodríguez como candidato a la 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 3 de octubre de 2023, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, radicado: 11001-03-28-000-2023-00071-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 16 de noviembre de 2023, M.P: Pedro Pablo Vanegas Gil, Radicado 11001-03-28- 000-2023-00089-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 29 de noviembre de 2023, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, radicado: 11001-03-28-000-2023-00088-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 11 de septiembre de 2023, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra (E), radicado: 11001-03-28-000-2023-00070-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 25 de agosto de 2023, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, radicado: 11001-03-28-000-2023-00052-00 Demandante: procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00157-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gobernación de Boyacá, detalló que, en varias ocasiones se omitió la notificación a esa agencia de las decisiones adoptadas en el trascurso de la misma. 5.
Sostuvo que bajo la teoría del debido proceso flexible, el CNE modificó las reglas procesales no obstante su naturaleza de ser de orden público, por ello, el órgano electoral incurrió en un defecto procedimental absoluto, al impedir con su actuar que el ente de control pudiera emitir el correspondiente concepto en el trámite de revocatoria que ahora se demanda2. 1.4.
Concepto de violación 6. A juicio de la parte actora, la demandada incurrió con la expedición de los actos demandados en el vicio de expedición irregular previsto en el inciso 2 del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 2.1 Competencia 7. De conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 del 20213 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección sería competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia. 8.
De igual manera, el ponente es competente para resolver sobre la decisión de admitir, inadmitir o rechazar la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la citada ley. 2.2. Causal de rechazo de demanda por dirigirse contra actos no susceptibles de control judicial 9. El ejercicio del derecho de acción está sujeto a unos requisitos mínimos de carácter formal que determinan el trámite de la demanda.
Estos deben ser observados por el libelista so pena de su inadmisión, cuando recaen en cuestiones que pueden ser subsanados, o de rechazo, cuando se trata de aspectos relevantes que hacen imposible adelantar el proceso. 10. En el ámbito contencioso administrativo, el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 dispone las causales de rechazo de la demanda, así: «1.
Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial» 2 Sostuvo que no se le comunicó en forma legal la incorporación de las pruebas decretadas en auto del 21 de septiembre de 2023, tampoco se le corrió traslado de las pruebas incorporadas, no se le concedió un plazo razonable para proferir su concepto.
El CNE para la adopción y notificación de los actos administrativos demandados utilizó un “protocolo” que no tiene respaldo en un acto administrativo general oponible. El Pleno del CNE dentro del expediente CNE-E-DG-2023- 019355 decidió negar la petición de revocatoria, no obstante, primero haber resuelto el fondo de la revocatoria el 28 de septiembre de 2023 (Resolución Nº11555 de 2023) y con posterioridad después de ello el 2 de octubre 2023 correr traslado a la Procuraduría 127 Judicial II para Asuntos Administrativos para que ejerciera su derecho fundamental a ser oída, en desarrollo de su función constitucional de intervención; entre otros. 3 ARTÍCULO 149.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA: El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos.
Demandante: procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00157-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Tratándose de la última hipótesis, se ha dicho que procede el rechazo de la demanda cuando se enjuician actos que por su naturaleza no son objeto de control judicial.
Así, por ejemplo, por regla general son demandables ante esta jurisdicción los actos definitivos, esto es, aquellos que solucionan la controversia, desatan el conflicto o culminan la actuación. Esta premisa se encuentra recogida en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual, responden a este concepto los actos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». 12.
Según Roberto Dromi «El acto administrativo definitivo o decisión definitiva es el que resuelve sobre el fondo de la cuestión planteada y el que, siendo de trámite, impide totalmente la continuación de la reclamación interpuesta. Este último es asimilado a la decisión de fondo y se le confiere definitividad procesal, en amparo de la instancia judicial a la que tienen derecho los administrados»4. 13.
En contraste, no procede control judicial respecto de los denominados actos de trámite o preparatorios que son aquellos que se producen en el trayecto de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo, ni contra los actos de ejecución, los cuales están constituidos por todos aquellos de orden material o jurídico que tienen por objeto hacer cumplir las decisiones judiciales y administrativas, en tanto se limitan a dar cumplimiento a estos y, por lo tanto, no agregan nada a la decisión ya tomada, ni de ellos surgen situaciones diferentes a las decididas en la providencia o acto ejecutado, según el caso5.
En otros términos, los actos de ejecución son actos que no deciden autónomamente ningún aspecto, sino que la autoridad los emite para materializar la orden que le precede, sin transformar o alterar su contenido. 14. De esta preceptiva legal se deriva la imposibilidad de impugnar, en vía contencioso-administrativa, los actos de trámite o preparatorios, ni los de ejecución, pues, el que está llamado a ser controlado por la jurisdicción es el que decide de fondo el asunto o con el cual termina la actuación o define la situación jurídica correspondiente o, bien, aquel que siendo de trámite impide continuar la actuación. 2.3 Caso concreto 15.
Como viene de explicarse, la demanda se dirige a obtener la nulidad de las Resoluciones 11555 del 28 de septiembre de 2023 y 14446 del 23 de octubre de 2023, proferidas por el Consejo Nacional Electoral, a través de las cuales negó la revocatoria de la inscripción del señor Carlos Andrés Amaya Rodríguez como candidato a la gobernación de Boyacá, para el período 2024-2027. 16.
En consideración al objeto del acto demandado, se advierte que el mismo fue proferido en el marco de un procedimiento administrativo, esto es, el que se surte en la etapa pre-electoral, relacionado con las inscripciones de candidatos, que se desarrolló de cara a las elecciones territoriales que se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2023. 17.
En efecto, el proceso administrativo electoral corresponde al conjunto de actuaciones que adelantan las autoridades electorales, con el fin de declarar la elección por voto popular de aquellos ciudadanos cuyo sistema está asignado 4 Dromi Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina, 3ª Edición, 2000, Pág. 27 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de enero de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2014- 00150-01(3022-174), MP.
César Palomino Cortés. Demandante: procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00157-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directamente al pueblo. Al respecto, la jurisprudencia de la Sala6 ha identificado tres estadios o etapas en este proceso, a saber: la preelectoral, la electoral y la poselectoral, así: la primera dentro de la cual se encuentra la inscripción y aceptación de candidatos a la elección de que se trate -artículos 88 a 98 del Código Electoral, la designación de jurados de votación y todas aquellas actuaciones necesarias para la jornada electoral propiamente dicha; la electoral, que corresponde al día de las votaciones o elecciones propiamente dichas (artículos 99 a 133 del mismo Código); y la postelectoral, en la cual se desarrollan los escrutinios (artículos 134 a 193). 18.
En tales condiciones, como quiera que las Resoluciones 11555 del 28 de septiembre de 2023 y 14446 del 23 de octubre de 2023, fueron proferidas por el Consejo Nacional Electoral, en desarrollo de un control previo a los actos de inscripción de los candidatos a los cargos públicos, no hay duda que se trata de un acto de trámite o preparatorio dirigido a impulsar el desarrollo del certamen electoral y no a poner fin a la actuación, en cuyo caso, se tornaría en acto definitivo (art. 43 de la Ley 1437 de 2011). 19.
Por lo tanto, siendo preparatorio el acto acusado no es susceptible de ser enjuiciado ante el juez contencioso administrativo, de manera autónoma, por cuanto, sabido es, que ante esta jurisdicción solo se demandan los actos definitivos o aquellos de trámite que impiden continuar la actuación. 20. Además, del escrito de la demanda se puede observar que la inconformidad del demandante radica, en últimas, en descalificar el procedimiento adelantado por el CNE en la decisión de revocatoria de la inscripción que culminó con la confirmación de mantener incólume el acto de registro.
Así, aun cuando el reproche recae en un vicio de expedición irregular, este, en todo caso, impacta el acto de inscripción de la candidatura a la gobernación de Boyacá. De manera que, las resoluciones demandadas no pueden sustraerse del ámbito de actuación dentro del cual fue proferido, ni asignársele una naturaleza definitiva que no le asiste, pues estas resoluciones, se insiste, se profirieron para posibilitar la inscripción de dicho ciudadano. 21.
Ahora bien, nada obsta para que el demandante pueda pedir al juez electoral, a través de la demanda de nulidad electoral prevista en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, la revisión de la actuación del CNE, como también de todas aquellas actuaciones de la etapa pre-electoral, que resulten irregulares o espurias, eso sí teniendo en cuenta el lapso de caducidad contemplado en el artículo 164 del CPACA que es de 30 días7 siguientes a la celebración de la audiencia pública en que se declare la elección. 22.
Así las cosas, como se advirtió líneas atrás, como quiera que el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 establece que, se rechazará la demanda «cuando el asunto no sea susceptible de control judicial», y teniendo en cuenta que, es precisamente esa situación la que acaece en el caso concreto, toda vez que se pretende la nulidad de un acto de trámite que conlleva necesariamente a verificar el acto de 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Providencia del 29 de agosto de 2012. Radicación 11001-03-28-000-2010-00050-00; 11001-03-28-000-201000051- 00. M.P. Mauricio Torres Cuervo. 7 ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días.
Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código. Demandante: procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00157-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inscripción de la candidatura a la gobernación de Boyacá del señor Carlos Andrés Amaya Rodríguez, el cual no constituye una decisión definitiva susceptible de ser controlada por el juez contencioso-administrativo, el despacho dispondrá el rechazo de la demanda.
Por lo expuesto, el magistrado ponente, RESUELVE:
PRIMERO: Rechazar la demanda de nulidad instaurada por el procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos contra el Consejo Nacional Electoral, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, archívese la actuación, dejando las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (E1) “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.