11001031500020230431700 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B” Tema: Tutela contra providencia judicial – Ampara los derechos fundamentales del actor.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por el señor Germán López Guerrero, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1.º del numeral 2.º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Germán López Guerrero, en nombre propio, radicó acción de tutela el 11 de agosto de 2023, con el fin de que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y al mínimo vital. Las mencionadas garantías las consideró vulneradas con ocasión del auto de 27 de marzo de 2023, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” no accedió a la solicitud de inaplicación de la sanción, la cual se le impuso al señor López Guerrero.

Lo anterior, en el marco del incidente de desacato identificado con el radicado número 25000-23-41-000-2016-02293-00, interpuesto por el señor Oscar Iván Orjuela Coca contra el actor, en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, el cual desempeñó durante el periodo comprendido entre el 29 de diciembre de 2015 a 16 de enero de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó la protección de sus garantías fundamentales y, en consecuencia, pidió: PRIMERA: Tutelar los DERECHOS a la IGUALDAD, BUEN NOMBRE, HONRA, MÍNIMO VITAL, DEBIDO PROCESO, los cuales han sido vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “B”., por negación de inaplicación de sanciones judiciales, en el marco de la acción de tutela bajo radicado No. 25000234100020160229300, con orden de tutela cumplida.

SEGUNDA: En consecuencia, solicito que el CONSEJO DE ESTADO ordené al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERASUBSECCIÓN “B”., dejar sin efecto el auto de veintisiete (27) de marzo de 2023, donde se negó la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato y se ordene proferir decisión de reemplazo, en la que se resuelva nuevamente sobre la solicitud de levantamiento de la sanción de acuerdo al precedente judicial vinculante y vigente en la sentencia SU-034 de 2018 asimismo, que ese despacho informe y oficie sobre la decisión judicial impartida a las autoridades encargadas de la ejecución de cobro, para que estas den por terminado el proceso de cobro coactivo que actualmente se adelanta en mi contra.1 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 1.3.1. El señor López Guerrero ocupó el cargo de director de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, en adelante Dirección de Sanidad, para el período comprendido entre el 29 de diciembre de 2015 y el 16 de enero de 2019.

Expresó que, durante su gestión, existió un alza inesperada de acciones de tutela contra la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, lo que desbordó la capacidad de respuesta administrativa de la Institución, de modo que durante los tres años de su gestión se elevaron 684 incidentes de desacato por los cuales fue sancionado en los diferentes despachos judiciales a nivel nacional, y se adelantaron 417 cobros coactivos en su contra.

Para el mes de diciembre de 2018, el tutelante culminó su gestión como director de Sanidad del Ejército Nacional, dejando en estado de solicitud de inaplicación de sanción 267 incidentes y 114 peticiones de terminación de cobro coactivo. Con ocasión de estos últimos trámites, le fue embargado un bien inmueble y un bien mueble, por lo que tuvo que celebrar 20 acuerdos de pago para mitigar el impacto negativo contra su patrimonio. 1 Transcripción literal, por lo que puede contener errores.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2. Como hechos concretos objeto de reparo, informó que el 30 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” amparó los derechos fundamentales del señor Oscar Iván Orjuela Coca, y en consecuencia ordenó:

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, al debido proceso y a la seguridad social invocados por el señor OSCAR IVÁN ORJUELA COCA, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al señor director de Sanidad del Ejército Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, imparta las órdenes necesarias y adelante las gestiones administrativas pertinentes para que el accionante sea valorado por la Junta Médico Laboral, lo cual no podrá superar el término de un (1) mes. 1.3.3.

El 2 de mayo de 2017, la autoridad judicial accionada le impuso sanción por desacato al señor Germán López Guerrero, en los siguientes términos:

PRIMERO: DECLARAR que el Director de Sanidad del Ejército Nacional señor Germán López Guerrero incurrió en desacato al fallo de tutela proferido por esta Corporación el 30 de noviembre de 2016, en los términos allí establecidos.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, ORDENAR al Director de Sanidad del Ejército Nacional, señor German López Guerrero, que proceda a dar CUMPLIMIENTO INMEDIATO, a la orden proferida en la sentencia de tutela de fecha 30 de noviembre de 2016.

TERCERO: SANCIONAR al Director de Sanidad del Ejército Nacional, señor German López Guerrero, identificado con la C.C 79.468.794, con MULTA DE DOS (2) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, quien deberá consignar de su propio peculio dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria de esta decisión en el Banco Agrario de Colombia, cuenta número 300-700-000030-4 por concepto multas y cauciones efectivas, a favor del Consejo Seccional de la Judicatura.

De no cancelarse oportunamente la multa, se procederá a su cobro. 1.3.4. La anterior decisión se confirmó en grado jurisdiccional de consulta por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 22 de junio de 2017, y por medio de providencia de 24 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” «se dispuso a obedecer y cumplir lo resuelto por el H. Consejo de Estado y continuar con la verificación del cumplimiento de la orden impartida en sentencia del 30 de noviembre de 2016». 1.3.5.

De modo que, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional presentó solicitud de inaplicación de la sanción e inejecución del cobro ante la autoridad judicial accionada, la cual, a través de auto de 9 de marzo de 2020 resolvió estarse a lo Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resuelto en las providencias de 2 de mayo y 2 de junio de 2017, en las que se impuso la sanción de multa objeto de reproche y se confirmó dicha decisión. 1.3.6.

El 29 de mayo de 2020, la Dirección de Sanidad presentó una solicitud de reconsideración del auto de 9 de marzo de 2020, no obstante, la judicatura accionada el 23 de octubre de 2020 negó la solicitud de inaplicación de la sanción. 1.3.7. Ahora bien, meses más tarde, la Dirección de Sanidad rindió informe de cumplimiento de la orden de amparo, y a través de auto de 30 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” decretó que «en ese momento la autoridad probó haber adelantado gestiones suficientes para el acatamiento de la orden de tutela de 30 de noviembre de 2016». 1.3.8.

Como resultado de lo anterior, la Dirección de Sanidad le solicitó al tribunal que le diera aplicación a la providencia de 30 de septiembre de 2021 «que declaró el cumplimiento de la orden de tutela, y en su lugar se aclarara que no versa sanción contra el señor Germán López Guerrero». 1.3.9. De ahí que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” en auto de 12 de abril de 2022 «negó la solicitud elevada por la parte accionada, reiterándole que el cumplimiento de la sentencia de tutela de 30 de noviembre de 2016 no implica que la sanción que le fue impuesta por desacato al señor Germán López Guerrero, director de Sanidad del Ejército Nacional, pierda validez, sino por el contrario esta se encuentra en firme. 1.3.10.

Por consiguiente, el 9 de noviembre de 2022, la Dirección de Sanidad insistió en que le inaplicara la sanción al señor Germán López Guerrero, sin embargo, en auto de 14 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” «se estuvo a lo resuelto en providencias de 9 de marzo de 2020 y de 12 de abril de 2022, y requirió a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional que evite reiterar en asuntos que ya fueron resueltos anteriormente». 1.3.11.

En consecuencia, el 28 de febrero de 2023, la Dirección de Sanidad presentó otra vez inaplicación de la sanción, y en providencia de 27 de marzo de 2023, la judicatura accionada indicó que «la reiteración de la solicitud consistente en la inaplicación de la sanción de quien en su momento fue Director de Sanidad del Ejército Nacional, resulta en un desgaste absurdo e innecesario del aparato judicial al buscar retrotraer asuntos de los cuales ya existe un pronunciamiento que se encuentra en firme y ejecutoriado, esto es, que hizo tránsito a cosa juzgada».

Expuso que al señor German López Guerrero en calidad de director de Sanidad se le garantizó el derecho de defensa y debido proceso dentro del trámite incidental y fue en ocasión a ello que la Sala advirtió que no cumplió con las órdenes de tutela ni demostró, en su debida oportunidad, la imposibilidad fáctica y jurídica para acatar Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el fallo, razón por la cual, se adoptaron las medidas sancionatorias señaladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

En ese entendido, precisó que «en tanto en el auto interlocutorio de 14 de febrero de 2023, esta Corporación resolvió estarse a lo resuelto en providencias de 9 de marzo de 2020 y de 12 de abril de 2022, que resolvieron las solicitudes de inaplicación de la sanción, se rechazará por improcedente la petición [de inaplicación de la sanción] reiterada de la Dirección de Sanidad, pues la misma ya se resolvió». 1.4.

Sustento de la vulneración La parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en materia de inaplicación de sanciones judiciales impuestas dentro del trámite incidental, aun cuando se encuentren confirmadas en el grado jurisdiccional de consulta.

Expuso que el criterio preponderante de las providencias proferidas por la Corte Constitucional2, está dirigido a levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta. Adujo que su petición no es un caso aislado, sino una problemática constante que viven los servidores públicos que tienen la responsabilidad de dar cumplimiento a los fallos de tutela.

En efecto, las autoridades no advirtieron las limitaciones estructurales y financieras de las entidades que generan un sinnúmero de sanciones por el hecho de no cumplir las órdenes impartidas en los términos establecidos en las decisiones judiciales. Resaltó que estas sanciones no afectan directamente las finanzas de la entidad que se representa, sino su propio peculio, carga que financieramente muchas veces es difícil de solventar, porque desborda su capacidad económica.

Sobre todo, cuando no se encuentra ocupando el cargo que le fue confiado como director de Sanidad, para la época comprendida entre diciembre de 2015 a diciembre 2018. 2 Providencias mencionadas por el actor en el escrito de tutela: «T-00213-2012, Auto 22/11/18, T171/09, T-695/14, Auto 10/03/21, Auto 7/04/2021, T-2616/15, T-01763/12, Auto9/11/20, Auto29/01/19, T-389/17, Auto8/04/20, Auto 202/13, T-00292/14, Auto 27/06/18, T- 00096/15, Auto 16/07/18, T-00407/15, Auto 13/11/18, T -01621/15, Auto 06/05/19, T-00106/16, Auto 9/08/18, SU - 424 /16, T- 3301/16, Auto 22/04/2021, T-00095/17, Auto 13/11/18, T-157/17, Auto 14/02/2020, T- 2199/17, Auto 26/04/2021».

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Admisión de la demanda Con auto de 22 de agosto de 2023, el magistrado ponente de la presente decisión admitió la acción de tutela y dispuso tener como autoridad judicial accionada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.

Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés al señor Oscar Iván Orjuela Coca [incidentante en el marco del desacato], y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad [entidad a la cual estuvo vinculado el tutelante], para que si lo consideraban del caso intervinieran en el presente trámite tutelar. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentó el siguiente informe: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” Por medio de escrito enviado el 24 de agosto de 2023, al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad accionada sostuvo que la acción de tutela resultaba improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez.

Frente al punto, expuso que desde que se profirió el fallo de tutela el 30 de noviembre de 2016 hasta la fecha en que fue proferida la decisión en sede de consulta el 22 de junio de 2017 pasaron casi seis (6) meses sin que se demostrara alguna gestión por parte del sancionado que acreditara el cumplimiento al fallo de tutela, puesto que solo hasta el 5 de febrero de 2020; esto es, casi tres años después de que se impuso la sanción, ingresaron al despacho solicitudes de inaplicación de la sanción por parte del accionante por haber cumplido.

Precisó que «casi tres años después de que se impusiera la sanción, es que el accionante despliega las acciones correspondientes para dar cumplimiento al fallo de tutela y solicita la inaplicación de la sanción cuando esta quedó en firme y debidamente ejecutoriada, por ende, no era procedente que esta Corporación se pronunciara nuevamente sobre esta».

Resaltó que en varias ocasiones resolvió la solicitud de inaplicación de la sanción tanto así que, en providencia de 14 de febrero de 2023, explicó sobre la imposibilidad de emitir un nuevo pronunciamiento al respecto, y «resolvió estarse a lo resuelto en los Autos No. 2020-03-009 AT de 9 de marzo de 2020 y 2022-08-166 AT de 12 de abril de 2022.

Razón por la cual, ante la insistencia de la inaplicación de la sanción por parte del accionante, mediante auto de 27 de marzo de 2023 (objeto de controversia) se rechazó la solicitud, reiterando que no es posible Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retrotraer asuntos en lo que existe un pronunciamiento que se encuentra en firme y ejecutoriado y que hace tránsito a cosa juzgada».

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por el señor Germán López Guerrero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se lesionaron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre y al mínimo vital del señor Germán López Guerrero con el auto de 27 de marzo de 2023, a través del cual la autoridad judicial accionada denegó su solicitud de levantamiento de la sanción por desacato impuesta en el marco del proceso identificado con el radicado número 25000-23- 41-000-2016-02293-00.

Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) la procedencia de la tutela contra decisiones que se dictan en el trámite incidental de desacato, (iii) el estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad adjetiva, y (iv) el caso concreto. 2.3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y, iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato6 Esta Sala ha considerado que la naturaleza jurídica del incidente de desacato corresponde a la de un trámite sancionatorio, por lo que contra las decisiones que se adopten en el mismo procede excepcionalmente la acción de tutela, cuando se pretenda obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: […] Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es claro que, por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.

Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada […]7. 6 Ver postura de la Sala en la providencia de 24 de septiembre de 2020, expediente No. 11001-03- 15-000-2020-03234-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 7 Corte Constitucional, sentencia T - 482 de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, el desacato es incidental por ser un instrumento sancionatorio de creación legal, cuyo procedimiento se surte previa petición de la parte interesada y requiere un análisis de la responsabilidad subjetiva.

Es así como mientras el cumplimiento implica un análisis objetivo, el incidente de desacato va más allá y estudia la responsabilidad subjetiva del funcionario encargado de cumplir el fallo, esto es, las razones que lo llevan a omitir el deber de atender la orden judicial. En todo caso, el incumplimiento de una providencia judicial proferida dentro de un trámite incidental por no acatar una orden judicial es una violación sistemática de la Constitución Política, por cuanto frustra la consecución de los fines esenciales del Estado, por lo que es evidente que la obligación primordial del juez constitucional es hacer cumplir íntegramente la orden judicial de protección. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que «[…] [e]s el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva […]»8 en tal sentido, se prohíbe la responsabilidad objetiva, en tanto que para sancionar por el incumplimiento de una orden judicial es necesario que esta sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente del agente.

La mencionada corporación ha considerado, en eventos relacionados, lo siguiente: […] las razones que el peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del interesado […]9.

El parámetro que se debe tener en cuenta para sancionar, lo establece la orden impartida, esto es, debe existir certeza acerca de la conducta esperada y la forma específica en que esta debe materializarse y esa orden es la que el juez debe verificar de manera rigurosa. Por tanto, durante el trámite incidental de desacato debe garantizarse al funcionario el derecho al debido proceso en todas las actuaciones, por lo que, de advertirse una conducta positiva por parte del mismo, de la cual pueda inferirse que ha obrado de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la orden judicial, no hay lugar a la imposición de sanciones10. 8 Sentencia T-763 de 1998. 9 Sentencia T-343 de 5 de mayo de 2011. 10 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-939 de 2005 ha considerado: «…Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, ante estos eventos el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencias dictadas en el trámite del incidente de desacato se encuentra limitado a establecer: i) Si el juez del desacato actuó de conformidad con la orden de amparo proferida, ii) si se respetó el debido proceso de las partes y, iii) si la sanción impuesta, de ser el caso, resulta arbitraria, sin que con ello se pueda reabrir el debate de fondo ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella. 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, ante la posible configuración del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, dictado por la Corte Constitucional.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto que se interpreta que la autoridad judicial incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal.

De igual manera, se destaca que el escrito de tutela cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022. En el referido fallo la Alta Corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.

De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales».

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, en el citado fallo unificatorio se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.

En este caso, como quedó establecido se involucra un debate jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del actor y no se refiere a un asunto meramente legal y/o económico; pues aun cuando se trata de una providencia en la que se negó el levantamiento de una multa impuesta en un incidente de desacato, lo cierto es que se está invocando el desconocimiento de unas reglas jurisprudenciales que al parecer permiten al sancionado pedir la revocatoria de los efectos, incluso concluido el grado jurisdiccional de consulta. 2.5.2.

De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura el señor Germán López Guerrero fue dictada en el marco del incidente de desacato identificado con el número de radicado 25000-23- 41-000-2016-02293-00, que se promovió con el fin de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” exigiera el cumplimiento de la sentencia de 30 de noviembre de 2016. 2.5.3.

Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia que cuestiona el accionante fue dictada el 27 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, y se notificó por medio de correo electrónico el 13 de abril de 2023, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 11 de agosto de 2023, de manera que, sin necesidad de establecer la fecha de ejecutoria, se observa que su interposición se hizo en un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto fue antes de transcurridos seis (6) meses de la providencia de segunda instancia. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200512 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 12 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.4.

En lo que se refiere al agotamiento de los mecanismos judiciales, esta Colegiatura encuentra que, en el caso concreto, la providencia controvertida corresponde al auto de 27 de marzo de 2023, dictado en el marco del incidente de desacato identificado con el radicado 25000-23-41-000-2016-02293-00, razón por la cual contra las providencias controvertidas no procede recurso alguno conforme con lo dispuesto en Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 2067 del mismo año y tampoco los recursos ordinarios ni extraordinarios13.

Al respecto, cabe precisar que únicamente se consagró como recurso admisible en el trámite de la acción constitucional, la impugnación del fallo de primera instancia, la cual está regulada en el artículo 31 del mencionado Decreto 2591 de 1991, así como el grado jurisdiccional de consulta, para los autos dictados en un incidente de desacato mediante los cuales se imponga una sanción, consagrado en el artículo 52 ejusdem.

Por otra parte, se estableció un sistema de revisión de los fallos de tutela, el cual es realizado por la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 33 del referido decreto14. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.6.

Caso concreto Para el actor, sus derechos fundamentales se desconocieron por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, con ocasión de la providencia del 27 de marzo de 2023, mediante la cual se abstuvo de resolver de fondo la solicitud de levantar la sanción impuesta por desacato, ante el cumplimiento del fallo de tutela respectivo.

Lo anterior toda vez que, a juicio de la parte actora, la corporación acusada incurrió en el presunto desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, en los que se ha reiterado pacíficamente15 que, es posible levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta. 13 Corte Constitucional, sentencia T-553 de 18 de julio de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 14 Ver postura de la Sala en la providencia de 22 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15- 000-2020-03180-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 15 Providencias mencionadas por el actor en el escrito de tutela: «T-00213-2012, Auto 22/11/18, T171/09, T-695/14, Auto 10/03/21, Auto 7/04/2021, T-2616/15, T-01763/12, Auto9/11/20, Auto29/01/19, T-389/17, Auto8/04/20, Auto 202/13, T-00292/14, Auto 27/06/18, T- 00096/15, Auto 16/07/18, T-00407/15, Auto 13/11/18, T -01621/15, Auto 06/05/19, T-00106/16, Auto 9/08/18, SU - 424 /16, T- 3301/16, Auto 22/04/2021, T-00095/17, Auto 13/11/18, T-157/17, Auto 14/02/2020, T- 2199/17, Auto 26/04/2021».

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al defecto invocado, esta Sala ha precisado que el precedente judicial corresponde a la regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como tal.

También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Con todo en otras oportunidades se ha precisado que, «…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez».16 En el caso que compete a la Sala, se tiene que, las providencias invocadas por el demandante, en su mayoría corresponden a decisiones de tutela (no unificación) y algunos autos dictados por la Corte Constitucional.

Pero particularmente, cita la sentencia T-171 de 2009, en la que se estudió una acción de tutela contra las actuaciones de un trámite incidental de desacato. Sobre el particular, el actor resalta que en esa oportunidad el máximo órgano constitucional sostuvo: Debido a lo expuesto, la imposición o no de una sanción en el curso del incidente de desacato puede llevar a que el accionado se persuada del cumplimiento de la orden de tutela.

En tal sentido, en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.

Ahora bien, aun cuando el señor López Guerrero no cita específicamente una sentencia de unificación de la Corte Constitucional en ese sentido, lo cierto es que, sobre el tema, sí existen decisiones unificadas con reglas precisas sobre el alcance y objeto de la sanción por desacato, que resultan vinculantes a todos los jueces. Tal es el caso de la sentencia SU-034 de 2018, en la que se precisa lo siguiente: Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.

En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción. […] Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar […] (Negrita fuera del texto original) De lo anterior es claro que, es una postura pacífica y reiterada del precedente constitucional que, la finalidad de la sanción en el marco de un incidente de desacato no es otra que conminar al cumplimiento de la orden de tutela.

Luego, no se trata de un instrumento previsto para castigar al funcionario renuente, pues en palabras de la Corte Constitucional ello «desconoce la doctrina desarrollada por esta Corte». En efecto, el propósito que persigue la sanción por desacato es el goce efectivo del derecho tutelado; no constituye un fin para «reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma» sino lograr el cumplimiento del amparo constitucional».

De manera que, de acuerdo con la postura pacífica y reiterada de la Corte Constitucional y la posición que sobre el particular ha asumido esta Sala de Decisión, negar el levantamiento de la sanción, argumentando que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han proferido, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.

En este caso se evidencia que mediante auto de 2 de mayo de 2017, la autoridad judicial accionada le impuso sanción por desacato al señor Germán López Guerrero, equivalente a una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue confirmada en sede de consulta por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 22 de junio de 2017.

De modo que, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional presentó solicitud de inaplicación de la sanción e inejecución del cobro ante la autoridad judicial accionada, la cual, a través de auto de 9 de marzo de 2020 resolvió estarse a lo resuelto en las providencias de 2 de mayo y 2 de junio de 2017, en las que se impuso la sanción de multa objeto de reproche y se confirmó dicha decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 29 de mayo de 2020, la Dirección de Sanidad presentó una solicitud de reconsideración del auto de 9 de marzo de 2020, no obstante, la judicatura accionada el 23 de octubre de 2020 negó la solicitud de inaplicación de la sanción. Ahora bien, meses más tarde, la Dirección de Sanidad rindió informe de cumplimiento de la orden de amparo, y a través de auto de 30 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” decretó que «en ese momento la autoridad probó haber adelantado gestiones suficientes para el acatamiento de la orden de tutela de 30 de noviembre de 2016».

Como resultado de lo anterior, la Dirección de Sanidad le solicitó al tribunal que le diera aplicación a la providencia de 30 de septiembre de 2021 «que declaró el cumplimiento de la orden de tutela, y en su lugar se aclarara que no versa sanción contra el señor Germán López Guerrero». De ahí que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” en auto de 12 de abril de 2022 «negó la solicitud elevada por la parte accionada, reiterándole que el cumplimiento de la sentencia de tutela de 30 de noviembre de 2016 no implica que la sanción que le fue impuesta por desacato al señor Germán López Guerrero, Director de Sanidad del Ejército Nacional, pierda validez, sino por el contrario esta se encuentra en firme».

En ese entendido, precisó que «en tanto en el auto interlocutorio de 14 de febrero de 2023, esta corporación resolvió estarse a lo resuelto en providencias de 9 de marzo de 2020 y de 12 de abril de 2022, que resolvieron las solicitudes de inaplicación de la sanción, se rechazará por improcedente la petición [de inaplicación de la sanción] reiterada de la Dirección de Sanidad, pues la misma ya se resolvió».

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se advierte de la providencia citada y que es objeto de la presente acción de tutela, la autoridad judicial demandada se abstuvo de estudiar la solicitud del accionante tendiente a que se levantara la sanción impuesta ante el cumplimiento del fallo de tutela, toda vez que las providencias que impusieron dicha sanción se encontraban en firme y ejecutoriadas.

Así las cosas, es claro que el tribunal demandado desconoció el precedente constitucional en cuanto al alcance de la sanción que se impone en el trámite incidental de desacato y la posibilidad de inaplicarla ante el cumplimiento de la orden de tutela, aun cuando haya sido confirmada en grado jurisdiccional de consulta. Como se advirtió líneas atrás, negar el levantamiento de la sanción, argumentando que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han proferido por la Corte Constitucional, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.

Dado que la autoridad judicial se abstuvo de resolver la solicitud efectuada por el actor en el sentido de levantar la sanción impuesta ante el cumplimiento del fallo de tutela, encuentra la Sala configurado el desconocimiento del precedente constitucional sobre el particular, pues las razones que reiteradamente ofreció el Tribunal para negarse a estudiar la posibilidad de levantar la sanción impuesta, siempre obedecieron a que las providencias que culminaron el trámite incidental de desacato se encontraban en firme y ejecutoriadas.

De esa manera, la Sala accederá a la protección de los derechos fundamentales invocados por el tutelante y dejará sin efectos el auto de 27 de marzo de 2023, con el fin de que la judicatura demandada profiera una nueva providencia en la que resuelva la solicitud de levantamiento de la sanción, teniendo en cuenta el precedente de la Corte Constitucional en relación con la finalidad del incidente de desacato.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre y al mínimo vital del señor Germán López Guerrero.

SEGUNDO: DEJAR sin valor y efecto el auto de 27 de marzo de 2023, proferido por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente 25000-23-41-000-2016-02293-00,y ORDENAR a dicha corporación que dentro del término de diez (10) días profiera Radicado: 11001-03-15-000-2023-04317-00 Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una decisión de reemplazo en la cual tenga en cuenta el precedente sobre la posibilidad de levantamiento de la sanción por desacato, en los términos analizados por esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Salva voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.