Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Demandado: Municipio de Caldas (Antioquia) Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia apelada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Que se declare la nulidad del oficio 007825 de 9 de junio de 2016, proferido por el alcalde del municipio de Caldas, por medio del cual negó la existencia de una relación laboral con el demandante. 3. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad al pago de los siguientes emolumentos prestacionales causados durante la relación laboral: cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, primas de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, sanción moratoria, reembolso de lo pagado por concepto de aportes a seguridad social, retención en la fuente y 1Expediente visible en el aplicativo SAMAI – índice 02 segunda instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 subsidio familiar.
También solicitó la indemnización por no haberse pagado oportunamente la totalidad de las prestaciones sociales causadas durante el vínculo laboral al momento de su terminación. 4. En subsidio de lo anterior, solicitó que a título de restablecimiento del derecho le cancelen los derechos y prestaciones que le hubiesen correspondido de habérsele tratado como funcionario público. 5.
Finalmente, solicitó se le diera cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 6. El señor Alfio de Jesús Pulgarín Herrera suscribió contratos de prestación de servicios con el municipio de Caldas entre el 4 de febrero de 2013 y el 15 de enero de 2015, para desempeñar funciones como defensor del espacio público. 7.
Dentro de las obligaciones pactadas se encontraban: realizar labores de vigilancia; levantar personas que se encontraban en la calle; apoyar las labores de la inspección de policía de acuerdo con la programación establecida y acomodar mobiliarios del municipio en eventos, etc. 8. El actor siempre cumplió con un horario, recibía órdenes y acataba los reglamentos del municipio. 9.
Por lo anterior, el 13 de mayo de 2016 presentó reclamación administrativa ante la entidad, solicitando el reconocimiento de sus derechos laborales. No obstante, mediante oficio del 9 de junio de 2016, dicha petición fue negada. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 10. Se invocó como vulnerado el artículo 53 de la Constitución Política.
En cuanto a las preceptivas legales, citó los artículos 1, 5, 8, 12 y 17 de la Ley 6 de 1945; 5, 6, 8, 9, 11 y 14 del Decreto 3135 de 1968; Ley 4 de 1966; los artículos 42, 52, 58, 59 y 60 del Decreto 1042 de 1978; 1, 2, 3, 8, 13, 16, 17, 20, 21, 24, 25, 32, 33 y 40 del Decreto 1045 de 1978. 11. Explicó que la entidad incurrió en causal de falsa motivación del acto acusado, dado que sus premisas no se adecuan a los supuestos fácticos, por lo cual, debe declararse su nulidad. 12.
Afirmó que con los contratos de prestación de servicios suscritos se disfrazó la relación laboral que existió entre las partes, pues el demandante prestó sus servicios de forma continua y subordinada. También se vulneraron los Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 principios de realidad sobre las formas, igualdad, dignidad humana e irrenunciabilidad de los derechos mínimos que rigen las relaciones laborales. 1.4.
Contestación de la demanda2 13. El municipio de Caldas contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 14. Explicó que no era cierto que el demandante cumpliera horario o acatara órdenes. Por el contrario, solo desarrollaba las obligaciones contractuales pactadas, sin subordinarse al reglamento de la entidad o a instrucciones del personal de planta. 15.
Como excepciones de mérito propuso las siguientes: inexistencia del derecho reclamado, buena fe del demandado y falta de los elementos de un contrato de trabajo. 1.5. Sentencia de primera instancia3 16. El Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia el 12 de diciembre de 2024, declarando probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada denominadas «inexistencia del derecho reclamado», «buena fe del demandado» y «falta de los elementos de un contrato de trabajo», en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte actora. 17.
Para arribar a esta decisión, explicó que el demandante prestó sus servicios en favor del municipio de Caldas en virtud de la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios entre el 4 de febrero de 2013 y el 15 de enero de 2015, que tenían por objeto desarrollar actividades de apoyo en la recuperación y control del espacio público en conjunto con las inspecciones de policía del municipio. 18.
Que la remuneración se probó con las cláusulas de los contratos relativas a los honorarios recibidos. 19. Sin embargo, no se acreditó que la entidad ejerciera subordinación efectiva sobre el actor durante el tiempo contratado, atendiendo a los criterios de la sentencia de unificación proferida en el año 20214 por el Consejo de Estado; pues las pruebas no fueron determinantes frente a la imposición de un horario o de directrices al demandante en la ejecución de los objetos contractuales. 2 Expediente visible en el aplicativo SAMAI – índice 02 segunda instancia - 009ContestacionDeLaDemanda.pdf 3 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 30. 4 Sección Segunda.
Sentencia unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 09 de septiembre de 2021. Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.6. Recurso de apelación 20. El demandante5, por medio de su apoderado, presentó recurso de apelación, solicitando que se revocara la decisión de primera instancia. 21.
Refirió que el recurso se centra en probar el elemento de subordinación, en tanto que la prestación personal del servicio y remuneración fueron acreditados en la sentencia recurrida. 22. Explicó que con el material probatorio se demostraba la relación laboral que existió entre las partes, pues el actor no prestó sus servicios como contratista independiente, ya que no tuvo autonomía técnica o directiva, ni cumplió las actividades por su cuenta y riesgo.
Asimismo, ejecutó funciones inherentes a la entidad. 23. Desde las cláusulas de los contratos se probó que los servicios desarrollados pretendían encubrir una relación laboral, dado que las obligaciones impuestas al actor eran propias de un trabajador subordinado. 24. Los testigos Libardo Antonio Carmona Holguín y Heriberto Antonio Holguín Gallego conocieron directamente los hechos que fundamentaron la demanda, por lo que explicaron que el demandante debía cumplir un horario de trabajo impuesto por la entidad y tenía jefes que le impartían órdenes verbales diariamente. 25.
Por lo tanto, con las pruebas se demuestra que el demandante ejecutó el servicio en las instalaciones de la entidad, sometido a las directrices, pautas y parámetros que le imponían. También fue citado a reuniones obligatorias; le fueron entregados elementos de trabajo, tales como carnet y uniformes con logotipo de la entidad; y debía entregar informes de gestión. 26.
Por último, citó como precedente la sentencia proferida por esta Subsección el 31 de marzo de 20226. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 27. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación 5 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 33 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022).
Rad. 05001-23-33-000-2015-02355-01 (2062-2017) C.P: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 interpuesto por la parte demandante, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 28.
De igual manera, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 29.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 30. Le corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: 31. ¿Entre el señor Alfio de Jesús Pulgarín Herrera y el municipio de Caldas existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda por configurarse los elementos del contrato de trabajo? 32.
De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocados en el escrito inicial. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 33. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 34.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni genera la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 35.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 36.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 37. Con el material probatorio allegado al proceso se evidencia que el actor cumplió con la carga de demostrar la prestación personal de su servicio9 entre el 4 de febrero de 2013 y el 15 de enero de 2015, desempeñando funciones en el área de recuperación y control del espacio público en conjunto con las 9 Todos los contratos de prestación de servicios obran en el anexo 05 del expediente digital visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI segunda instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 inspecciones de policía adscritas a la Secretaría de Apoyo Ciudadano y Servicios Generales. 38.
A partir de los contratos que obran en el expediente, se desprende que los períodos, valores y objetos de la prestación del servicio son los siguientes: Número de Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 00078 de 2013 Prestar el servicio para la recuperación y control del espacio publico conjuntamente con las inspecciones de policía adscritas a la Secretaría de Apoyo Ciudadano y Servicios Generales 4 de febrero de 2013 2 de octubre de 2013 $9.064.000 ($1.133.000 mensual) Adición y prórroga al contrato 00078 de 2013 3 de octubre de 2013 30 de diciembre de 2013 $3.247.933 Interrupción de 16 días hábiles 00203 de 2014 Prestar los servicios personales para apoyar la recuperación y control del espacio público en conjunto con las inspecciones de policía del Municipio de Caldas (Antioquia) 24 de enero de 2014 23 de julio de 2014 $7.002.000 ($1.167.000 mensual) Interrupción de 6 días hábiles 00415 de 2015 “Prestar los servicios personales para apoyar la recuperación y control del espacio público en conjunto con las inspecciones de policía del Municipio de Caldas (Antioquia)” 1 de agosto de 2014 15 de enero de 2015 $6.418.500 ($1.167.000 mensual) 39.
En esos términos, la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las obligaciones contractuales, se acredita con los contratos referidos y los certificados de pagos10 que reposan en el expediente. 40. En cuanto a la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que consiste, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 41.
En el caso concreto, el demandante alega que, contrario a lo decidido por el a quo, las pruebas aportadas al plenario denotan la subordinación que existió en su servicio. 42. Por ello, es necesario analizar los elementos probatorios teniendo en cuenta los criterios definidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 10 Anexo 05 del expediente digital visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI segunda instancia Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 43.
En cuanto al lugar de trabajo, se observa que los contratos de prestación de servicios detallan que el actor debía cumplir con las obligaciones «de acuerdo con la programación, planes, programas y proyectos de la secretaría de Apoyo Ciudadano y Servicios Generales» y «desarrollar las labores necesarias para el funcionamiento de las inspecciones municipales»11. 44.
Los testigos, por su parte, expresaron que el demandante cumplía con las funciones asignadas en el espacio público. En efecto, el señor Heriberto Antonio Holguín Gallego dijo que cuando conoció al actor, «(…) le correspondía estar pendiente de todo lo que era espacio público (…) debía de mantener todo lo que era espacio público limpio, o sea, mantener todo organizado».
Y el señor Libardo Antonio Carmona Holguín manifestó que el demandante prestó sus servicios en el área de espacio público y que sus funciones eran «controlar lo que eran los venteros (sic) ambulantes». 45. De esa forma, la Subsección concluye que el demandante realizaba las actividades contratadas por fuera de las instalaciones de la entidad. 46.
Por otro lado, con los elementos aportados al proceso no se logra determinar con certeza el horario en que el demandante ejecutó los objetos contractuales. Del interrogatorio de parte, cuando se le indagó sobre la jornada en la que prestó el servicio, contestó: «La jornada, pues no teníamos una jornada así, porque muchas veces entrábamos, por un decir, a las 10 de la mañana y salíamos 9, 10, 11, me tocó salir hasta las 3 de la mañana de esa labor».
Agregó que la extensión del horario dependía de los patrullajes que le correspondiera realizar en horas de la tarde y noche12 y que por lo regular tenían un día de descanso en la semana13. 47. Por su parte, el testigo Holguín Gallego afirmó haber prestado también servicios en el área de espacio público; indicó que el horario de trabajo iniciaba a las diez de la mañana; salían a almorzar y regresaban a las dos de la tarde; que esa jornada podía terminar a las ocho o nueve de la noche e incluso hasta las dos o tres de la mañana. 48.
Adicionó que se debían cumplir ocho horas de servicio diarias, incluyendo los domingos y festivos14. 11 Ver, por ejemplo, contrato de prestación de servicios 000415 de 2014. 12 Sobre este punto dijo: «Según, como le digo, muchas veces había patrullajes tarde de la noche visitando negocios y de todas estas cuestiones y nos tocaba trabajar hasta esas horas». 13 El demandante expuso: «Por lo regular en el horario, nosotros teníamos un día de descanso en la semana, nos daban un día compensatorio, pero por lo regular nosotros teníamos que trabajar diario, días de fiesta, domingos, lo que fuera, nosotros trabajábamos diario». 14 En detalle, el testigo dijo: «El día a día era llegar a las 10 de la mañana, hasta las 12 del día muchas veces nos dejaban hasta las 2, 3 de la tarde hasta que nos requirieran, fuera de eso volver, ir a almorzar y volvíamos y entrábamos a las 2 de la tarde, volvía y entraba a las 2 de la tarde y salía a las 8 o 9 de la noche, tiempo que había que cumplir, había que cumplir un horario de 8 horas y él cumplía un horario de 8 o 9 horas, trabajaba los domingos, trabajaba los festivos y lo mismo era, todo era 8 horas» Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 49.
El señor Carmona Holguín expuso que la prestación del servicio era todos los días, iniciando a las diez de la mañana hasta las doce o doce y treinta del medio día; regresaban a las dos de la tarde y terminaban la jornada hasta las ocho o nueve de la noche. Además, señaló que cuando en el municipio se hacían fiestas o eventos los horarios se podían extender hasta las dos, tres y cuatro de la madrugada15. 50.
De esas manifestaciones se advierten serias inconsistencias en los finales de las jornadas en las que el demandante prestaba sus servicios, no obstante, la Sala no desconoce que debió ejecutar los objetos contractuales en ciertos lapsos. Siendo así, esos tiempos deben entenderse como un aspecto de regulación lógica y necesaria, que no afecta la autonomía del contratista y, al contrario, hace parte de los parámetros lógicos de los contratos de prestación de servicios en aras de garantizar el principio de coordinación que existe entre las partes a fin de lograr su correcta ejecución16. 51.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 52.
El demandante en el recurso argumentó que con el material probatorio se demostraba que no tuvo autonomía técnica o directiva en la ejecución de los contratos, al paso que las actividades fueron inherentes a la entidad. 53. Sin embargo, para la Sala no le asiste razón, pues del análisis en conjunto de las pruebas no se desprende de manera inequívoca que las actividades realizadas por el demandante fueran controladas y dirigidas por la entidad.
Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que determinen la existencia de la relación laboral encubierta. 54. En efecto, el señor Holguín Gallego cuando se le interrogó sobre las órdenes que particularmente pudo recibir el demandante, respondió: «Las órdenes que impartían eran mantener las funciones de lo que estaba dentro del contrato y las otras funciones eran, como decir, hacer otras funciones diferentes que eran ir a cargar 15 El testigo dijo: «Contestó: Porque ese era el horario de espacio público porque en la mañana no había nada que hacer por ahí, entonces comenzábamos de diez a doce o doce y media dependiendo de lo que requiriera el jefe y a las dos se volvía hasta las ocho o nueve, hasta lo que lo requiriera el jefe.
Muchas veces se iba de diez a doce, de dos a ocho o cuando había fiestas o cuando había eventos o cosas así, se iban hasta las dos, tres de la mañana, cuatro de la mañana (…)». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022). Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS.
Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 sillas, ir a trasladar cosas (…) Pregunta: ¿Díganle al despacho quién se encargaba de darle las órdenes a ustedes o a Don Alfio? Contestó: No las daba, teníamos muchas personas que nos daban órdenes, cuando no era el secretario de gobierno no la podía dar cualquiera de las dependencias o en sí también las podía dar los inspectores o cualquier otra dependencia que estuviera con la alcaldía, cualquiera nos daba órdenes, por orden del secretario de gobierno» (Sic en la cita). 55.
Por su parte, el señor Carmona Holguín manifestó que la persona que le impartía órdenes al demandante era el jefe de gobierno de la entidad Fernando Vergara17 y al interrogársele puntualmente sobre cuáles eran esas órdenes, dijo: «nos mandaban a hacer trasteos, a bajar escritorios de por allá, a llevarlos de un lado para otro, sillas y muchas cosas, varias que los ponían a llevar para un lado y para el otro». 56.
Para la Sala las manifestaciones de los testigos no son suficientes para concluir de forma inequívoca que el servicio del demandante fue desarrollado sin autonomía y con desviación del objeto contractual. 57. En efecto, de la lectura de los contratos18 se extrae que el demandante se comprometió con la entidad a: apoyar las labores en las inspecciones municipales de policía de acuerdo con la programación, planes, programas y proyectos de la Secretaría de Gobierno; desarrollar las labores de apoyo necesarias para el funcionamiento de las inspecciones municipales de policía; coordinar con las inspecciones de policía las labores de control del espacio público; participar efectivamente en los programas diseñados por la Secretaría de Gobierno y dar informe mensual sobre la prestación de los servicios con el fin de que la entidad pueda ejercer el deber de revisión consagrado en el artículo 4° de la Ley 80 de 1993. 58.
Los testigos, por su parte, manifestaron que el actor cumplía los objetos contractuales sin precisar cuáles eran. También afirmaron que el demandante hacía otras funciones distintas, como trasladar elementos de un lugar a otro; pero tal actividades son de la naturaleza de los contratos de prestación de servicios celebrados por las partes; pues el señor Alfio Pulgarín se comprometió a prestar el apoyo necesario para el funcionamiento de las inspecciones de policía, coordinar las inspecciones en el espacio público y participar en los programas diseñados por la Secretaría de Gobierno; actividades que, en su ejecución, pueden conllevar la retención y traslado de elementos o insumos que invadían el espacio público, tal como lo manifestaron en otros apartados de sus declaraciones los mismos testigos19. 17 El testigo al respecto dijo: «Pregunta: ¿Quiénes eran las personas que le impartían órdenes con regularidad a Alfio Pulgarín? Contestó: Bueno, ahí estaba, como por decir algo, el doctor Fernando Vergara, como jefe de gobierno, como secretario de gobierno». 18 Ver, por ejemplo, el contrato de prestación de servicios 000203 de 2014. 19 El señor Holguín Gallego dijo que el demandante eventualmente podía retener mercancía expuesta en espacio público: «Pregunta: ¿Le correspondía al señor Alfio Pulgarín eventualmente hacer retención de mercancías a los enteros? Contestó: Sí, sí».
Por su parte, a la misma pregunta el señor Carmona Holguín Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 59. En consecuencia, las actividades que asumen los testigos como realizadas por el demandante eran diferentes a las pactadas en los contratos de prestación de servicios, carecen de credibilidad para la Sala, pues en ninguna de sus manifestaciones pudieron establecer los objetos contractuales que justificaban la vinculación del demandante a la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios. 60.
Por otro lado, aunque el señor Holguín Gallego20 manifestó que el demandante recibió de la entidad elementos para la prestación del servicio, lo cierto es que dichos componentes deben entenderse como herramientas necesarias para la correcta ejecución del servicio contratado. Esto, porque dentro de los parámetros que cobija la coordinación del contrato, el contratante cuenta con la posibilidad de suministrarle algunos elementos al contratista que lo identifiquen con la comunidad, lo que, en todo caso, no implica subordinación21. 61.
Con relación a la afirmación de que las actividades ejecutadas por el demandante eran misionales y permanentes de la entidad contratante, y por ello, se demuestra la relación laboral encubierta; debe recordar la Sala que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien pretenda la declaratoria de esa relación con entidades del Estado debe probar que en el desarrollo de su labor se configuraron los tres elementos esenciales del contrato de trabajo, a saber, la prestación personal del servicio, la remuneración y, especialmente, la subordinación. 62.
Lo anterior, por cuanto el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado.
Esta última hipótesis resulta aplicable al caso concreto, en la medida en que no se acreditó que las actividades contratadas fueran realizadas análogamente por personal de planta de la entidad. 63. Frente a la sentencia que se invoca como precedente22, se considera que en ese caso existían medios probatorios suficientes que conllevaron a la convicción de la existencia de la relación laboral encubierta entre las partes.
Lo dijo: «(…) en ese tiempo sí se podían hacer incautaciones, se podían hacer incautaciones, se hicieron algunas incautaciones» 20 En concreto, el señor Holguín Gallego expuso: «Pregunta: Para esas actividades en el espacio público, ¿don Alfio portaba algún distintivo que lo acreditara? Contestó: Sí, tenía chaleco, tenía su carné, tenía su chaleco y tenía su carné, era lo único que le suministraba al municipio» 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022).
Rad. 05001-23-33-000-2015-02355-01 (2062-2017) C.P: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 que no acontece en este asunto; pues las pruebas recaudadas resultan ser insuficientes para probar el elemento de la subordinación. 64.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era el actor quien debía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como lo ha considerado esta Subsección en casos precedentes23. 65.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»24. 66.
Por lo tanto, al no probarse la subordinación en este asunto, los planteamientos esbozados en el recurso no tienen vocación de prosperidad. De modo que se confirmará la sentencia de primera instancia, y en consecuencia, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia 67. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 68.
En ese orden, pese a que se confirmará la sentencia de primera instancia, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que las premisas plasmadas en el recurso de alzada se esgrimieron en defensa de los intereses de la parte recurrente, sin que se avizore una carencia de fundamento legal. 69. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 24 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 05001-23-33-000-2016-02485-01 (0468-2025) Demandante: Alfio de Jesús Pulgarín Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha doce (12) de diciembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda; de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA