CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Temas: Tutela contra providencia judicial / Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / Régimen de las cesantías previsto en las Leyes 50 de 1990 y 91 de 1989 -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG / Sanción moratoria establecida en la Ley 50 1990 / Ausencia del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 8 de junio de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente el amparo deprecado por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. 1.
La acción de tutela Las señora María Isabel Díaz Soto a través de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la seguridad social, así como los principios de favorabilidad al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y de la perpetuatio jurisdictionis. 1.1.
Pretensiones En protección de los derechos reclamados solicita: 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Se declare que el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia proferida el día 12/04/2023, en el expediente radicado número 15001333300820220002101, transgredió los derechos fundamentales: al debido proceso, derecho a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derechos, garantía a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento del precedente vertical, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada (sic). 2.
Como consecuencia de la anterior declaración se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional, en las sentencias SU- 098 de 17 de octubre de 2018 y de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: las sentencias de unificación del 24 de enero de 2019, expediente 76001 23 31 000 2009 00867 y del 6 de agosto de 2020, expediente 08001 23 33 000 2013 00666 01 y los pronunciamientos del 17 de junio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018- 04617-01; 28 de junio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04679-01, 29 de julio de 2019, expediente 11001-0315-000-2018-03499-01; 2 de diciembre de 2019, expediente 08001 23 33 000 2014 00173-01; 10 de junio de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-00208-01; 22 de octubre de 2020, expediente 08001-23-31-000-2014-00254-01; 12 de noviembre de 2020, expediente 08001- 23-31-000-2014-00254-01; 17 de junio de 2021, expedientes 08001 23 31 000 2014 00815 y 08001-23-33-000-2015-00331-01; 4 de noviembre de 2021, expediente 19001-23-33-000- 2015-00445-02; 11 de noviembre de 2021, expedientes 080001-23-40-000-2015-90008-01 y 080001-23-40-000-2014- 90022-01; 25 de noviembre de 2021, expedientes 08001-23-33-000-2014-01127- 01 y 40001-23-40-000-2017-00134-01; 20 de enero de 2022, expediente 080001- 23-33-000-2017-00931- 01; 3 de marzo de 2022, expediente 080001-23-33-000- 2015-00075-01; 28 de abril de 2022, expediente 76001-23-33-000-2013-00756- 01; 9 de mayo de 2022, expediente 080001-23-40-000- 2017-00795-01; 19 de mayo de 2022, expediente 47001-23-33-000-2019-00359-01; 1.° de julio de 2022, expediente 47-001-23-33-000-2019-00376-01; 22 de agosto de 2022, expediente 08001-23-33- 000-2015-00509-01; 22 de septiembre de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-90124-01; 19 de enero de 2023, expediente 76001-23-31-000-2012-00212-02, y 26 de enero de 2023, expediente 47001-23- 33-000-2018-0231-01. 1.2.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la parte accionante señaló los siguientes: 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) La señora María Isabel Díaz Soto como docente del municipio de Boyacá, vinculada con posterioridad al 1.° de enero de 1990, tiene derecho al reconocimiento y pago de sus cesantías bajo el régimen anualizado, con pago de intereses cada año. ii) El 15 de febrero del año 2021, el Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG no le consignó las cesantías correspondientes a los servicios prestados en el año 2020. iii) Transcurridos cinco meses sin que fuera realizada la consignación de las cesantías, el 29 de julio de 2021 la señora Díaz Soto solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción por mora, establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; sin embargo, dicha entidad remitió la solicitud a la Fiduciaria La Previsora S. A., la que a la fecha no ha ofrecido respuesta alguna. iv) A través de apoderado la señora María Isabel Díaz radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la nulidad del acto identificado como BOY2021EE027305, por medio del cual se le negó el pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó su reconocimiento. v) El 12 de diciembre de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja negó las pretensiones del medio de control. vi) El 12 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó el fallo proferido por el juez a quo que negó las súplicas de la demanda. 1.3.
Fundamentos jurídicos de la accionante La accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Boyacá al expedir la sentencia del 12 de abril de 2023, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social y, junto con ellos, los principios de favorabilidad en materia laboral, perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica, debido a que: 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Desatendió el contenido de la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado -anteriormente citadas-, en las que se definió que la Ley 50 de 1990 le resulta aplicable a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, por ello, tienen derecho al reconocimiento de la sanción por mora derivada de la consignación tardía de las cesantías anuales. ii) Confundió los regímenes de cesantías de los docentes con la obligación del empleador de consignar las cesantías de los trabajadores del sector de la educación al fondo al cual se encuentran afiliados, a pesar de que son dos cosas diferentes.
En este sentido, refirió los antecedentes normativos sobre el régimen de las cesantías de liquidación anual y el respectivo reconocimiento de intereses, y, precisó que a partir de la expedición de la Ley 91 de 1989 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tiene a su cargo el reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes nacionales y nacionalizados y, por tanto, debía consignarle antes del 15 de febrero de 2021 las cesantías que la Nación como patrono previamente le traslada, y como no lo hizo, en virtud de los principios de igualdad y favorabilidad, y en atención al precedente reiterado de las altas cortes, debió reconocerle la sanción moratoria. iii) No tuvo en cuenta las sentencias proferidas -entre los años 2021 al 2023- por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las que resolvió de manera positiva el problema jurídico relativo a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en ese sentido, el Tribunal contrarió tal conclusión pues sí existe la obligación de consignar antes del 15 de febrero de cada año las cesantías y, en caso de no hacerlo, procede reconocer la indemnización por su pago inoportuno. iv) Desconoció el principio de seguridad jurídica, pues a pesar de la copiosa jurisprudencia existente sobre la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 al personal docente vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no atendió esa postura y, por el contrario, otorgó un trato diferencial a situaciones iguales.
Por esa última razón, considera necesario que en esta sede 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional se defina la posición jurisprudencial a fin de proteger los derechos fundamentales de los docentes. 1.4.
Actuación procesal La tutela de la referencia, admitida por auto del 4 de mayo de 2023, ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá y vinculó como terceros interesados a la Nación-Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG, al titular del Juzgado Octavo Administrativo de Tunja y al departamento de Boyacá para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. La coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A.,1 Aidee Johana Galindo Acero, indicó que las autoridades judiciales que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho actuaron conforme a la normativa establecida, sin que pueda aducirse un desconocimiento de los pronunciamientos jurisprudenciales relacionados con el tema objeto de la demanda.
Además, señaló que no es dable inferir que se haya presentado transgresión alguna en contra de las garantías fundamentales, pues las actuaciones judiciales fueron adelantadas con plena observancia del debido proceso. En consecuencia, solicitó declarar improcedente el presente mecanismo de amparo. 1.5.2. El magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá,2 José Ascensión Fernández Osorio, indicó que con la sentencia SU-573 de 2019 la Corte Constitucional varió la posición que fijó en la sentencia SU-098 de 2018 -la cual es el sustento principal de la accionante-, en el sentido de señalar que carecen de relevancia constitucional las acciones de tutela interpuestas contra las sentencias ordinarias que niegan el reconocimiento de la sanción moratoria para los docentes oficiales.
Advirtió 1 Expediente digital de tutela. 2 Expediente digital de tutela. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que diferentes Secciones del Consejo de Estado habían acogido tal criterio, por ejemplo, la Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 23 de marzo de 2023.
Puso de presente que el caso en cuestión se adecuaba a los parámetros decididos en las providencias mencionadas, ya que: i) el asunto versó sobre prerrogativas eminentemente legales y de carácter económico, como son la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, ii) dichos conceptos laborales no tienen una relación directa con un derecho fundamental.
En este sentido, el tribunal expresamente analizó y desestimó el argumento relacionado con el presunto desconocimiento del principio de favorabilidad en materia laboral, iii) en ningún momento la parte actora afirma que esté en entredicho su mínimo vital, máxime cuando mantiene una relación legal y reglamentaria de la que se deriva una remuneración habitual y periódica, iv) la accionante redunda en el mismo debate que planteó ante la jurisdicción administrativa, pues esgrimió razonamientos similares a los planteados en la demanda ordinaria y que ya se estudiaron en dos instancias, v) el fallo atacado resolvió todos los cargos de la apelación de manera amplia y razonada.
Además, expuso expresamente los motivos que impedían aplicar la posición que fijó la sentencia SU-098 de 2018, debido a que sus supuestos fácticos no eran similares, vi) la sentencia cuestionada también adelantó un extenso análisis legal y jurisprudencial no solo frente al marco jurídico aplicable a la docente respecto de sus cesantías anualizadas, de acuerdo con su fecha de vinculación, sino también de los elementos necesarios para la configuración de la sanción moratoria y su incompatibilidad con el régimen docente, competencias y dinámica presupuestal. 1.5.3.
El titular del Juzgado Octavo Administrativo de Tunja,3 Gloria Carmenza Páez Palacios, adujo que la accionante no había argumentado la vulneración de sus derechos fundamentales en el escrito tutelar, sino que se centró en exponer su inconformidad con la sentencia de segunda instancia, por lo cual, resultaba improcedente al no ser esta una tercera instancia destinada a reabrir debates ya concluidos. 3 Expediente digital de tutela. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que en el fallo del Tribunal se explicaron claramente las razones por las cuales tal requisito no se encontraba acreditado en el caso de la señora Díaz Soto, pues de un lado, la Corte Constitucional modificó el criterio de la sentencia SU-098 de 2018, en que se fundó la demanda ordinaria, con la sentencia SU-573 de 2019 y de otro, consideró que no es procedente analizar la regulación del docente bajo los principios de favorabilidad e igualdad, atendiendo el carácter económico de la discusión. 1.5.4.
La apoderada de la Gobernación de Boyacá,4 Ana María Sanabria Morales, manifestó que hasta la fecha el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no ha proferido sentencia de unificación que zanjara el fondo de lo solicitado en la acción de tutela, es decir si los docentes oficiales tienen derecho al pago de la sanción moratoria por la presunta consignación extemporánea de las cesantías de conformidad con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como al pago de indemnización por el pago inoportuno de los intereses sobre las cesantías de conformidad con la Ley 52 de 1975.
Señaló que, la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al FOMAG, en razón a que a estos servidores los ampara un régimen jurídico especial en materia de reconocimiento y pago de cesantías que no contempla tal sanción, máxime cuando el trámite tal como está establecido en la norma especial se cumplió en su integridad, puesto que la liquidación para el año 2021 se realizó dentro de los 20 primeros días hábiles del mes de enero y se remitió al fondo en medio electrónico el 4 de febrero de 2021 y en medio físico el día 5 siguiente y así mismo, los recursos se empezaron a aprovisionar desde el mes de enero de 2021. 1.6.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, en providencia del 8 de junio de 2023 declaró improcedente la solicitud de amparo dado que carecía de relevancia constitucional al no cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 2022. 4 Expediente digital de tutela. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto evidenció que los argumentos de la accionante, independientemente bajo qué yerros fueron articulados, están encaminados a determinar si la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, prevista en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1999 es aplicable a su condición de docente afiliado al Fomag, es decir que pretende que se dirima un asunto de mera legalidad y de naturaleza económica.
Además, advirtió que la providencia objeto de litis no se encuadraba en un comportamiento arbitrario, defecto sustantivo, violación directa a la Constitución o en un desconocimiento del precedente judicial, pues el Tribunal tuvo en cuenta las normas relevantes y aplicables a los docentes oficiales así como la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual concluyó que no era procedente seguir el criterio señalado en la sentencia SU- 098 de 2018, por cuanto en dicha providencia se analizó un asunto de presupuestos fácticos y jurídicos diferentes al puesto bajo su examen, con lo que se observa que introdujo una carga argumentativa suficiente y razonable sobre dicho aspecto.
Por último, puso de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 1.7.
Impugnación Consideró que el juez a quo de tutela analizó de manera incompleta el tema relacionado con la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial, pues desde el año 2019 el Consejo de Estado ha fijado postura al respecto tal y como dio cuenta de ello en el libelo tutelar relacionando múltiple jurisprudencia. Al efecto esa corporación ha sostenido que en virtud del principio de favorabilidad y teniendo en cuenta que los docentes del sector oficial son empleados públicos, razón por la cual 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co son beneficiarios del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 –régimen de cesantías anualizadas- y ante el incumplimiento de su consignación oportuna, procede el reconocimiento de la sanción moratoria de un día de salario por cada día de retraso.
Sostuvo que la solicitud de amparo reviste de suficiente relevancia constitucional en tanto se debe analizar si la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció los derechos fundamentales de la accionante, al no tener en cuenta el régimen aplicable a los docentes por el pago de la sanción por la tardanza en la consignación del auxilio de cesantías, transgrediendo el derecho fundamental de la seguridad social, ya que esta prestación es una modalidad de protección del trabajador cesante y su familia de conformidad con los artículos 42 y 48 de la Constitución. Concluyó que la interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria por parte del Tribunal se incurre en un trato desigual de los docentes frente a otros servidores públicos que gozan de la sanción como garantía del auxilio de cesantías, y tal distinción desconoce el derecho a la igualdad, pues los docentes del sector oficial tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores del Estado, siendo inconcebible negar el acceso a la norma más favorable, circunstancia que cobra gran importancia para que el asunto sub exámine sea estudiado en sede de tutela. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,5 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán 5 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Problema jurídico Consiste en determinar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar los cuestionamientos que plantea la señora María Isabel Díaz Soto contra la sentencia proferida el 12 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-008-2022-00021-00 [01]. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de este medio de amparo, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones ordinarias que se encaminan igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.
Por ello, el artículo 6.º numeral 1.° del Decreto 2591 de 1991, establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional6 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observancia estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. 6 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras muchas. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También es viable el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar.
De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4. Hechos probados De conformidad con las pruebas, que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 2 de abril de 2022, a través de apoderado la señora María Isabel Díaz Soto Camilo Cuellar radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG y el departamento de Boyacá, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto identificado como BOY2021EE027305 de 25 de agosto de 2021, por medio del cual se negó el pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, y a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de dicha sanción establecida en la Ley 50 de 1990, a partir del 15 de febrero de 2021 y hasta el día en que se efectúe la consignación de la prestación, así como la indemnización prevista en la Ley 52 de 1975 por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías. 2.4.2.
El 12 de diciembre de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja negó las pretensiones de la demanda. 2.4.3. El 12 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá con fundamento en los siguientes argumentos, confirmó el fallo proferido por el juez a quo que negó las súplicas de la demanda: […] El principal argumento de la apelación se refiere a la extensión de las penalidades gracias a los principios de favorabilidad e igualdad, con fundamento en la sentencia SU- 098 de 2018.
No obstante, esa providencia no constituye precedente para este caso y, 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co además, la naturaleza meramente económica del asunto hace que no tenga trascendencia constitucional. […] 95.
Teniendo en cuenta lo anterior, la referida sentencia SU-098 de 2018 efectivamente extendió la sanción moratoria que prevé la Ley 50 de 1990 a favor de una docente oficial (no se pronunció sobre la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías), pero sus condiciones particulares no son similares a las que presenta este caso, en concordancia con el análisis que efectuó la sentencia SU-573 de 2019. 96.
En el proceso que conoció la alta corporación, la demandante se retiró del servicio y en ese momento descubrió que la entidad territorial respectiva no la afilió al Fomag ni a ningún fondo de cesantías por un error administrativo, lo que significó que nunca consignó a su favor sus cesantías anualizadas. Por esa razón, demandó al municipio respectivo para que reconociera y pagara la sanción moratoria correspondiente, ya que no trasladó al Fomag la obligación de depositar los dineros. 97.
En este asunto, la parte demandante sigue vinculada al servicio, la entidad territorial realizó su afiliación al Fomag oportunamente y en debida forma, no se reprocha la falta de consignación de las cesantías, y las entidades señaladas como responsables de las penalidades son tanto el Departamento de Boyacá como el Ministerio de Educación, sin precisar sus competencias específicas respecto de la supuesta aplicabilidad de la sanción (cuestión que sí era clara en el otro caso). 98.
Estas diferencias tienen la suficiente relevancia como para descartar el carácter de precedente para este asunto, pues los hechos de los casos no son equiparables. 99. Adicionalmente, la Corte Constitucional modificó el criterio de la sentencia SU-098 de 2018 con la sentencia SU-573 de 2019, que ya se mencionó. Esta última decisión, para lo que interesa a este análisis, sostuvo que la discusión relativa a la aplicabilidad de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 (i) versa sobre una cuestión meramente legal, con una connotación de contenido patrimonial, y (ii) no involucra la protección de derechos fundamentales. 100.
Ambos aspectos hacen que no sea procedente analizar la regulación de los docentes bajo los principios de favorabilidad e igualdad, pues el carácter meramente económico de la discusión impide que el asunto trascienda al plano constitucional. […] 102. Como se vio, para el caso de los docentes no existen varias fuentes de derecho que prevean consecuencias jurídicas disímiles respecto de las consecuencias del desembolso extemporáneo de las cesantías anualizadas o de sus intereses a favor de los docentes oficiales, porque, de hecho, este régimen no contemplaba las penalidades que reclama la demanda, de acuerdo con la fecha de vinculación de la parte actora (para ese momento no existía una norma en el régimen especial que pudiera compararse con las del general).
Y, por eso mismo, no puede hablarse de dudas interpretativas serias y objetivas, pues para disiparla cualquier inquietud basta verificar las normas que regulan el auxilio de cesantía a favor de este grupo específico de servidores. 103. Así las cosas, la supuesta concurrencia de interpretaciones es apenas aparente, pues parte del presupuesto relativo a la existencia de un vacío legal, que en realidad representa la intención del legislador de establecer un régimen particular y propio para 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los educadores, con dinámicas y beneficios diferentes a los que cobijan a los demás empleados públicos.
Esto también significa que los grupos de trabajadores que pretenden compararse no se encuentran en el mismo plano de igualdad, que es el paso previo e imprescindible para aplicar el juicio integrado de igualdad. 2.5. Análisis de la Sala La señora María Isabel Díaz Soto solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social y, junto con ellos, los principios de favorabilidad en materia laboral, perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá al proferir la sentencia del 12 de abril de 2023, comoquiera que desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, conforme a la cual a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio puede aplicárseles la Ley 50 de 1990, en virtud de una interpretación constitucional favorable a los derechos del trabajador y, por ello tienen derecho a percibir la sanción moratoria definida en el artículo 99 ejusdem, derivada de la consignación tardía de las cesantías anuales.
Para el caso, de conformidad con la jurisprudencia constitucional,7 resulta imperioso evidenciar que «la cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes»,8 pues «el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones».9 7 Sentencia T-248 de 2018.
Recoge la línea jurisprudencial en el asunto. 8 Sentencia C-590 de 2005. 9 Ibíd. De manera semejante, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) español (Ley Orgánica 2 de 1979), exige, para efectos de la procedencia del recurso de amparo constitucional, que en la demanda se justifique la especial trascendencia constitucional del recurso (numeral 1 del artículo 49, modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007).
La admisión del recurso de amparo, entre otras, está sujeta, en los términos del literal b) del numeral 1 del artículo 50 de la ley en cita (modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007), a que,“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este requisito persigue las siguientes tres finalidades: i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional10 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad,11 ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales12 y, finalmente, iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.13 Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales.14 En ese orden, la Sala resalta que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-573 de 2019, al resolver un asunto con similares supuestos fácticos y jurídicos, concluyó que no se encontraba satisfecho el requisito de relevancia constitucional, con fundamento en lo siguiente: «[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta 10 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.
En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 11 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). 12 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005),“los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 13 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). 14 Todo derecho fundamental tiene facetas constitucionales, legales y reglamentarias.
Los debates acerca de las facetas legales y reglamentarias de los derechos carecen, por tanto, de la relevancia constitucional necesaria para habilitar la excepcional intervención del juez de tutela en aras de controlar las decisiones proferidas en los procesos de las jurisdicciones diferentes de la constitucional. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional.
Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial […] 55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]».
Así las cosas, al analizar el caso en concreto, se tiene que la parte accionante pretende que en esta sede se fije la posición frente a la aplicación de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG, y, al efecto, hace una exposición extensa de los antecedentes normativos y jurisprudenciales del régimen de cesantías de los docentes; sin embargo, ese cometido no puede constituir el propósito de la solicitud de amparo constitucional, pues al juez de tutela no le corresponde entrar a dilucidar asuntos de mera legalidad, con una clara connotación de contenido patrimonial.
Así, los cuestionamientos presentados por la accionante no revisten la indispensable relevancia constitucional sino que involucran controversias respecto de la interpretación normativa legal efectuada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partir de lo cual se pretenden justificar los presuntos defectos invocados, evento que hace ver a esta Sala que, en el presente caso, el amparo constitucional se utiliza como una tercera instancia para plantear de nuevo el debate normativo y de valoración probatoria que ya fue resuelto por los jueces naturales.
Ciertamente, lo planteado en el libelo tutelar demuestra que el propósito de la señora María Isabel Díaz Soto es que se estudie nuevamente la controversia puesta a consideración de los jueces de instancia, en cuanto a si es posible o no acudir al artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para reconocerle, en su condición de docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG, la penalidad definida en esa norma por la presunta tardanza en la consignación de sus cesantías anuales, aduciendo su desacuerdo con la interpretación de la legislación vigente efectuada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues a su juicio, era forzoso que acogiera algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que, en su criterio, definen situaciones similares a la suya.
En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la acción de tutela contra providencia judicial fue instituida como un mecanismo extraordinario de protección de derechos fundamentales que puedan verse afectados a partir de las decisiones adoptadas en el marco de un proceso judicial, por lo que, dada su naturaleza, la procedencia y estudio debe ceñirse a una serie de límites constitucionales que tienen por objeto impedir que sea utilizada como una tercera instancia. Así las cosas, conforme al criterio adoptado por la Corte Constitucional, esta Subsección -tal y como lo señaló el juez a quo de tutela-, considera que el presente asunto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, pues en este caso no se encuentra en discusión el acceso a la prestación; por el contrario, lo que se debate es una mora por consignación tardía, pero no el derecho de la actora a recibir efectivamente el auxilio por cumplir con los presupuestos para ello, esto es, para invertir esos dineros vivienda, educación o porque se verificó una desvinculación del servicio.
De esta manera, también queda sin fundamento el motivo de la apelación en el sentido de que las cesantías buscan proteger al trabajador cesante, pues esta finalidad se materializa ante un retiro del servicio en el que se reclaman las cesantías definitivas, pero este no es el caso. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02201 01 Demandante: María Isabel Díaz Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Conclusión Con fundamento en los argumentos precedentes, se declarará que la presente acción de tutela no superó el requisito general de relevancia constitucional y, en tal sentido, confirmará la decisión proferida por la Sección Quinta de esta corporación que la declaró improcedente por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Confirmar la sentencia proferida el 8 de junio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora María Isabel Díaz Soto por falta de relevancia constitucional, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión. Segundo: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.