Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Rádicación número: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante:.
César Caro Guete Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -lNCODER- Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Análisis de legalidad de acto de adjudicación de bien baldío - Ley 135 de 1961. Subtema 1: Presupuestos para la adjudicación de bien baldío. Subtema 2: Ocupación previa y explotación económica - no acreditados.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección procede a resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 30 de septiembre de 2016, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
1. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-, por medio de Resolución fechada el 26 de octubre de 1986, adjudicó el predio rural denominado "La Calabera 1", ubicado en el municipb de Puerto Colombia, Atlántico, al señor Raúl Álvarez Trigo. Contra este acto administrativo, la parte actora formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, a su juicio, la inspección ocular que sustentó la adjudicación referida daba cuenta de que la ocupación no superaba el mínimo previsto en la ley y que no existía explotación económica, al tanto que omitió valorar el hecho de que la hectárea adjudicada formaba parte del globo de terreno delimitado y encerrado por su propietario César Caro Guete, quien lo adquirió por compraventa protocolizada en mayo de 1981.
II.
ANTECEDENTES 2.1. César Caro Guete, por medio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución nro. 0805 de 29 octubre de 1986, por medio de la cual el Incora adjudicó el baldío denominado 'La Calaberi 1" a Raúl Álvarez, bajo la consideración de que desconoció lo previsto en las Leyes 97 de 1946 y 4 de 1973, así como el artículo 4 del Decreto 2703 de 1981 que modificó el Decreto 389 de 1974, porque, en su criterio, el adjudicatorio ro demostró la ocupación del bien ni la explotación económica y tampoco tuvo en cuenta la presencia permanente del cuidador contratado por el demandante en condición de propietario del terreno, quien habitaba una casa ubicada a la entrada del predio, lo que demostraba "que en ese fundo se encontraban establecidas personas diferentes al peticionario".
"Tales razones dan pie para co 7c1uir que la inspección ocular se practicó en forma precipitada, ligera e irregular, con consecuencias tan lamentables como la de haber puesto en peligro la posesimn material e inscrita"1. 1 Folio 48 del c. 1. 1 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete Como reparación del daño causado con la expedición del acto administrativo solicitó, de un lado, condenar al organismo demandadoá pagar una indemnización por los perjuicios materiales derivados de la adjudicación de la porción del predio de su propiedad y, de otro, ordenarle a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos cancelar el registro de la resolución demandada2. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia La demanda fue admitida por medio de auto fechado el 28 de noviembre de 1988, notificado en debida forma al representante del Incora y, con posterioridad, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, despacho que asumió la representación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria en los procesos judiciales vigentes al momento en que concluyó la liquidación del instituto, demandad o3.
Por su lado, Raúl Alvarez Trigo, vinculado al proceso como beneficiario de la adjudicación declarada en el acto demandado, fue notificado por médio del abogado Honorio Ospina González, designado como curador ad litem por. el magistrado sustanciador después de surtir el emplazamiento y de declarar la nulidad de lo actuado por haberse omitido la designación del representante del tercero interesado4.
El curador ad litem del tercero interesado, en el escrito de contestación de la demanda, propuso las excepciones de inepta demanda, caducidad e inexistencia de la obligación y se opuso a las pretensiones de la denanda, con el argumento de que el acto de adjudicación del bien baldío cumplió los presupuestos previstos en la ley para su procedencia, por lo que no desconoció las normas en que debía fundarse.
A su turno, el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural también se opuso a las pretensiones bajo la consideración de que el acto de adjudicación del bien baldío atendió la normativa vigente, que exige la acreditación de la ocupación previa y la explotación económica. Afirmó que la demostración de tales requisitos descarta la posesión material que el demandante aduce, pues de haber sido así, "habría recurrido al lanzamiento por ocupación de hecho, la acción reivindicatoria u otra acción policiva o judicial para recuperar su predio"5, El Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de auto expedido el 25 de abril de 2014, tuvo como pruebas los documentos aportadós con la demanda, decretó la práctica de testimonios y ordenó expedir oficio al Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Barranquilla para que enviara copia de la inspección ocular practicada por ese despacho en los procesos judiciales de deslinde y amojonamiento y reivindicatorio iniciados por Ana Carlota de Marín contra Próspero Carbonell y César Caro Guete, respectiva mente6.
Ninguno de los testigos asistió a la audiencia programada por el magistrado sustanciador para la práctica de la prueba 7. El Tribunal corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera conceptos. El apoderado del tercero interesado reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en el sentido de concluir que el acto de adjudicación del bien baldío a favor de Raúl Álvarez se ajusta a la legalidad.
A su turno, el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural insistió en que la adjudicación cumplió los presupuestos previstos en la ley para su procedencia, pues "basta una sola ocupación de la tierra baldía en la forma en que lo indica la ley para que surja el 2 Folio 44 del c. 1. Folios 133 y 134 del c.1 y 219 y 225 del c. 2.
Folios 126 y 130 del c. 1 y 135, 181, 213, 233 y 235 del c. 2. Folios 238 y 246 del c. 2. 6 Folio 251 del c. 2. Folios 257 a 259 del c. 2. 8 Folio 267 del c. 2. 2 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante; César Caro Guete derecho de propiedad en el colono". Por último, el apoderado del demandante adujo que la hectárea de terreno adjudicada como un bien baldío forma parte de un terreno de su propiedad, motivo por el cual el acto administrativo lo que hizo fue confiscar un bien privado propiedad de César Caro Guete, por ende, procede condena en abstracto para que, por medio de incidente, se determine el valor de la indemnización por perjuicios materiales y morales9. 2.3.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de sentencia fechada el 30 de septiembre de 2016, consideró no probadas las excepciones propuestas por el apoderado del Ministerio de Agricultura, declaró la nulidad del acto demandado por vulneración de las normas en que debía fundarse, ordenó la cancelación de la matrícula inmobiliaria abierta con motivo de la adjudicación del bien baldío y denegó las demás pretensiones de la demanda.
Precisó el a quo, que el acta de inspección ocular realizada por el jefe de la Comisión de Titulación de Baldíos el 16 de diciembre de 1985, expone que el 0.5 del predio objeto de la solicitud de adjudicación estaba «en preparación para siembras de pancoger", sin vestigio de cultivos ni edificaciones, circunstancia que no se adecua a los presupuestos previstos en ley 135 de 1961 que exigía la demostración de explotación económica por lo menos sobre dos terceras partes del bien.
El Tribunal consideró, además, que no se demostró la infracción de los literales del artículo 4 del Decreto 2703 de 1981, señalados en la demanda, porque si bien en el acta de inspección no aparece diligenciado el ítem relacionado con la extensión y cerramiento del predio, ni la presencia de ganado, tal hecho, que por sí mismo, no genera la nulidad del acto.
Tampoco se acreditó la presencia de personas diferentes al peticionario ni la delimitación, cerramiento o construcción en el terreno adjudicado, tan solo se constató la ausencia del requisito de explotación económica sobre el mínimo de terreno previsto en la ley. Por último, determinó que no hay lugar al reconocimiento de las pretensiones económicas reclamadas, porque el demandante no demostró que el terreno adjudicado formara parte de un predio de su propiedad, hecho en el que sustentó la afectación patrimonial10. 2.4.
Recurso de apelación El apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural formuló recurso de apelación en el que adujo, en síntesis, que el trámite de adjudicación del bien baldío se adelantó conforme a lo establecido en las normas legales vigentes para la época de los hechos, según las cuales el solicitante debía demostrar la ocupación previa y la explotación económica del predio, exigencia que se cumplió en este caso, tal como consta en el expediente de titulación. Precisó, además, que el demandante no demostró el hecho en el que sustentó la pretensión de nulidad del acto, pues no aportó medios de prueba para acreditar la posesión que presuntamente ejercía sobre el bien, de ser así, "habría recurrido al lanzamiento por ocupación de hecho, la acción reivindicatoria u otra acción po/iciva o judicial para recuperar el predio ( ), lo cual da para concluir que son erradas las apreciaciones del actor, que entre otras cosas, no pudo desvirtuar la presunción de legalidad"' 1. 2.5.
Trámite procesal relevante en segunda instancia Folios 268, 274 y 278 del c. 2. ° Folio 296 del c. ppal. Folio 312 del c. ppal. 3 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete Esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, en auto posterior, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo`.
El apoderado del demandante presentó alegatos de conclusión en los que reiteró que el acto demandado desconoció las normas en que debía fundarse, porque adjudicó un bien baldío sin verificar los presupuestos de ocupación previa y explotación económica. Insistió, además, en que la hectárea de terreno adjudicada forma parte del predio de diez hectáreas propiedad del demandante, como consta en la escritura pública de compraventa, motivo por el cual aduce que procede el "resarcimiento de los perjuicios materiales y morales ( ) que no han sido cuantificados ni liquidados por el actor y que serán objeto de incidente "13 El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación -Dr. Nicolás Yepes Corrales- rindió concepto en el que solicitó confirmar el fallo apelado que declaró la nulidad del acto de adjudicación porque el acta de la inspección ocular realizada en la actuación administrativa da cuenta de que la explotación económica del predio no alcanzaba el mínimo previsto en la ley, además, señaló que no se percibió labor agrícola reciente, por lo que la posesión de más de 21 años alegada por el solicitante quedó desvirtuada14.
Mediante auto del seis (06) de septiembre de dos mil veintidós (2022)15 el Despacho resolvió declarar fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales'6. III. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el asunto, habida consideración de la competencia que le asiste para ello conforme a lo preceptuado en los artículos 129 y 132-11 del CCA17, dado que el proceso versa sobre la legalidad de actos administrativos relacionados con la adjudicación de baldíos, distinto a los asuntos que conoce el Consejo de Estado en única instancia15.
Aunado, la Sala observa que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue ejercida en el término de caducidad de dos años previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo'9, porque la inscripción del acto de adjudicación en la oficina de instrumentos públicos de Barranquilla ocurrió el 27 de noviembre de 1986, y el actor, en condición de tercero, presentó la demanda el 15 de noviembre de 1988(20]. 12 Folios 323 y 327 del c. ppal. 13 Folio 343 del e. ppal. 14 Folio 329 dei c. ppal. 15 Indice No. 28 SAMAI. 16 Indice No. 25 SAMAI. 17 Código Contencioso Administrativo -CCA-, artículo 132.
"Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. ( ) 11. De las acciones de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos.". Artículo 134D. Competencia por razón del territorio, ( ) e) En los asuntos agrados que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal de/lugar de ubicación del inmueble.
( )". 18 Código Contencioso Administrativo -CCA-, artículo 128-8. 'El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente yen única instancia: ( ) S. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.
". 19 Código Contencioso Administrativo -CCA-, artículo 136-5. Caducidad de las acciones. ( ) 5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria.
Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. 20 Folios 38 y 49 del e. 1. Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete En relación con la legitimación para la causa por activa, es del caso precisar que, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 135 de 1961, vigente al momento de interposición de la demanda, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de adjudicación de bienes baldíos podía ser ejercida por los procuradores agrarios o por "cualquier otra personar», previsión legal que habilitaba al demandante para solicitar la declaración de nulidad en condición de tercero interesado.
Ahora, si bien la pretensión de nulidad del acto de adjudicación está acompañada de la solicitud de reparación del daño, consistente en la afectación patrimonial causada por la presunta superposición de un predio de propiedad del demandante con el baldío adjudicado, no se requiere la demostración preliminar de ese hecho para habilitar el ejercicio del medio de control, dado que, conforme a la norma especial que rige la materia, el interés jurídico para demandar actos de adjudicación recae sobre cualquier persona.
Sobre el tema, la Sección Tercera de esta Corporación, al decidir el recurso de apelación interpuesto en un asunto con circunstancias fácticas similares al presente, consider622: "[E]s importante resaltar en todo caso que en los procesos de adjudicación de baldíos, por las particularidades que este reviste y el interés público que implica el otorgamiento de un título de propiedad respecto de bienes que pertenecen a la Nación, así como los diferentes intereses de carácter agrario que pueden desentrañarse en el desarrollo de la finalidad agropecuaria de la adjudicación, el legislador fijó la posibilidad de que cualquier persona pudiera acudir a controvertir su legalidad, bien como garantía de acceso a la administración de justicia para quienes puedan verse afectados con la materialización de un proceso de adjudicación sin que pudieran hacerse parte en el término de oposición por la precaria publicidad que se advierte en el desarrollo de tales procesos, o simplemente en procura de salvaguardar la legalidad y de un mayor control en el desarrollo de los mismos. 15.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es claro para la Sala que el [actor] se encontraba legitimado para interponer la acción de nulidad y restablecimiento de la referencia, máxime cuando pone de manifiesto la afectación del terreno de su propiedad ( )" Respecto a la legitimación en la causa por pasiva, se encuentra acreditado en el expediente que el acto de adjudicación demandado fue expedido por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- el 29 de octubre de 1986, motivo por el cual el trámite procesal inició con la vinculación del representante de ese organismo.
Con posterioridad, en atención a la supresión y orden de liquidación del Incora previstas en el Decreto 1292 de 2003, los procesos judiciales en curso para la fecha en que culminó la liquidación del instituto fueron asumidos en su totalidad por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural23, motivo por el cual esa cartera 21 Ley 135 de 1961, "sobre reforma social agraria", Artículo 38 (modificado por la Ley 4 de 1973).
"Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías, que se hagan con violación de las normas de la presente Ley. La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente Tribunal de lo Contencioso Administrativo por los Procuradores Agrarios o cualquier otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial.
( )". 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subseccián B, sentencia de 8 de julio de 2016, expediente 3528. 23 Decreto 1292 de 2003, artículo 6, "Procesos judiciales. El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Así mismo deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea 5 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete ministerial, vinculada al proceso por medio de auto fechado el 9 de octubre de 2013, tiene legitimación para la causa por pasiva.
Por Último, Raúl Alvarez Trigo cuenta con interés directo dada su condición de adjudicatario del bien baldío, por lo que fue vinculado al proceso como tercero interesado. 3.1. Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, marco de juzgamiento de la segunda instancia, la Sala se ocupará de establecer si el acto administrativo por medio del cual el Incora adjudicó el terreno baldío denominado La Calabera 1", ubicado en el municipio de Puerto Colombia, Atlántico, atendió las normas que preveían como presupuesto para su procedencia la ocupación previa y la explotación económica sobre el área mínima dispuesta 'en la ley.
Para resolver el problema planteado la Sala se ocupará, en primer lugar, de determinar el régimen jurídico vigente para la época de expedición del acto demandado con el propósito de establecer los presupuestos de procedibilidad de la adjudicación de bienes baldíos en que debía fundarse la decisión administrativa. En segundo lugar, la Sala procederá al análisis de los medios de prueba allegados al expediente para establecer si el acto demandado atendió la normativa que regía la adjudicación de bienes baldíos, en particular, los presupuestos de ocupación previa y explotación económica que el ente apelante aduce se cumplieron a cabalidad. 3.2.
Presupuestos para la adjudicación de bienes baldíos y procedimiento administrativo Con el propósito de determinar el marco jurídico aplicable a la controversia, resulta imperioso precisar que la solicitud de adjudicación del predio La Calabera 1", ubicado en el corregimiento de Salgar, municipio de Puerto Colombia, Atlántico, con extensión aproximada de tres hectáreas, fue radicado por Raúl Alvarez Trigo ante el Incora el 20 de mayo de 1985 y culminó por medio de acto administrativo fechado el 29 de octubre de 1986, que adjudicó el terreno al solicitante con la precisión de que la extensión aproximada era de "una hectárea, siete mil sesenta (7060) metros cuadrados".
De acuerdo con lo anterior, la normativa vigente que rigió'la actuación administrativa de adjudicación fue la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 4 de 1973, que establecía una "reforma social agraria" cuya finalidad era extender la propiedad de la tierra a la población rural por medio de procedimientos dirigidos a "eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica", construir zonas de explotación económica a favor de quienes incorporaban su trabajo personal, aumentar la explotación agrícola y ganadera, mejorar el n, ¡ve¡ de vida de la población campesina y asegurar la conservación, defensa y adecuado uso de los recursos naturales.
Para lograr tales propósitos, la ley referida creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, y previó, entre sus conipetencias, la extinción de dominio de tierras incultas y la adjudicación de bienes baldíos. En punto a la definición y naturaleza de los baldíos, el Código Civil prevé que son tierras ubicadas en el territorio nacional que "carecen de otro dueño", cuyo uso no parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá amhivr los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo asumirá, una vez culminada la liquidación del instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos.". 6 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guate «pertenece generalmente a los habitantes", por lo que se clasifican como bienes fiscales adjud1cab1es24.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que son bienes fiscales adjudicables aquellos bienes públicos que no están a disposición de la población en general, "lo cual significa que no cualquier persona tiene derecho a usarlos, sino que tienen vocación de uso exclusivo por parte de entidades del Estado, para la prestación de servicios públicos, o para ser adjudicados. 1125V En lo relativo a los presupuestos de procedencia de la adjudicación de bienes baldíos, la Ley 135 de 1961 preveía que podía declararse a favor de personas naturales o de organizaciones comunitarias de campesinos, siempre que se acreditara 26: i) la ocupación previa; u) la explotación económica de por lo menos las dos terceras partes del predio; iii) que la extensión del área a adjudicar no superara el máximo de 450 hectáreas; v) que no estuviera ocupado por indígenas, caso en el cual se requería concepto favorable de la División de Asuntos Indígenas y, y) que no constituyera reserva destinada a la conservación de los recursos naturales o a servicios públicos27.
Respecto de los presupuestos de ocupación y explotación, la Ley 97 de 1946, que contenía disposiciones sobre adjudicación de terrenos baldíos, establecía una presunción según la cual todo predio adjudicado por el Estado tenía el carácter de baldío, siempre que se acreditara la explotación actual, por un periodo mínimo de cinco (5) años y no se hubiera controvertido la ocupación o, de haber ocurrido controversia, se hubiera decidido a favor del solicitante por medio de sentencia constitutiva de cosa juzgada (art. 6).
En armonía con lo anterior, resulta relevante mencionar que el Código Fiscal vigente para la fecha de expedición del acto de adjudicación demandado (Ley 110 de 1912), establecía que el Estado no garantizaba "la calidad de baldíos de los terrenos que adjudica, y por consiguiente, no está sujeto al saneamiento de la propiedad que transfiere, en las adjudicaciones.
Tampoco está obligado al 24 Código Civil, artículo 674. Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. Articulo 675. Bienes baldíos. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-235 de 12 de mayo de 2016: "La jurisprudencia de esta Corporación, siguiendo la doctrina y la jurisprudencia pacifica, ha clasificado los bienes baldíos como un tipo especial de bienes, los bienes fiscales adjudicables.
Son bienes fiscales adjudicables aquellos bienes públicos que no están a disposición de la población en general. Es decir, no son de uso público sino bienes fiscales, lo cual significa que no cualquier persona tiene derecho a usados ( )." 26 Artículo 29. A partir de la vigencia de la presente Ley, salvas las excepciones contempladas en ella, no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos sino a favor de personas naturales y por extensiones no mayores de cuatrocientas cincuenta (450) hectáreas.
No obstante, podrán hacerse adjudicaciones en favor de entidades de derecho público con destino a servicios públicos, bajo la condición de que si dentro del término que el Instituto señalare no se diere cumplimiento al fin previsto, los predios adjudicados revierten al dominio de la Nación (Inciso modificado por la Ley 4 de 1973). El peticionario deberá demostrar que tiene bajo explotación las dos terceras partes al menos, de la superficie cuya adjudicación solicita.
Los que hayan puesto bajo explotación agrícola o ganadera, con anterioridad a la presente Ley, superficies que excedan a la aquí señalada, tendrán derecho a que se les adjudique el exceso, pero sin sobrepasar en total los límites que fija el inciso primero del artículo 20 de la Ley 34 de 1936. Salvo lo que con respecto a sabanas de pastos naturales se establece en el artículo siguiente, la ocupación con ganados sólo dará derecho a la adjudicación cuando la superficie respectiva se haya sembrado con pastos artificiales de cuyas existencia, extensión y especie se dejará clara constancia en la respectiva inspección ocular.
Así mismo, no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos que estén ocupados por indígenas, sino con el concepto favorable de la División de Asuntos Indígenas. 27 Articulo 39. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria queda autorizado para constituir sobre las tierras baldías cuya administración se le encomienda, reservas destinadas a la Conservación de los recursos naturales o a servicios públicos, conforme a las disposiciones legales vigentes.
Igualmente podrá sustraer de tal régimen tierras que hubieren sido colocadas bajo éste o que el mismo Instituto hubiere reservado, si encontrare que ello conviene a los intereses de la economía nacional. ( )". 7 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148.00 (58864) Demandante: César Caro Guete saneamiento, si el terreno baldío estuviere destinado a un uso público, u ocupado por cultivadores o colonos,".
Así, las inexactitudes contenidas en las solicitudes de adjudicación y las que se llegaran a presentar en el levantamiento de los planos solo afectaban al peticionario y sus causahabientes, 'en ningún caso perjudica a terceros, y deja a salvo los derechos de los cultivadores o colonos" (art. 47). La ley agraria también disponía que, la inobservancia de los presupuestos de procedencia para la adjudicación de bienes baldíos, generaba la nulidad de las decisiones administrativas, motivo por el cual estableció que en todos los actos administrativos debía constar la procedencia de la acción contenciosa que en ese momento podía ser ejercitada por los procuradores agrarios o cualquier otra persona durante los dos años siguientes a la publicación de la resolución28.
En cuanto al procedimiento administrativo para la adjudicación de bienes baldíos, el Decreto 389 de 1974, modificado por el Decreto 2703 de 1981, reglamentario de la Ley 135 de 1961, precisaba que el interesado debía presentar la solicitud al jefe de la comisión de baldíos, con Ía indicación de los datos personales, los del cónyuge e hijos, las adjudicaciones anteriores a favor de cualquiera de ellos y las adquisiciones a terceros benficiarios de adjudicaciones de tierras baldías.
Frente al predio, el solicitante debía indicar el nombre y la ubicación del terreno, el área aproximada, los predios colindantes en cada punto cardinal, la afirmación de que se trataba de un bien baldío y la clase de explotación y el tiempo, con la "determinación del porcentaje de la zona cultivada yde la inculta", o el número de cabezas de ganado que lo ocupaban.
Cuando la solicitud cumplía los requisitos, el instituto expedía providencia en la que admitía la solicitud y ordenaba su publicidad por dos veces en una emisora radial con sintonía en el lugar donde se ubicaba el predio, con intervalos de por lo menos cinco días o en un diario de circulación en la región, además de la publicación de un aviso por diez días en la alcaldía municipal y en las oficinas de la comisión de adjudicación. Después de surtido el trámite de publicidad, el jefe de la comisión de adjudicación de baldíos decretaba la práctica de una inspección ocular al predio, con la intervención de un topógrafo para el levantamiento y cálculo del área del terreno o de un experto agrícola, de un secretario designados por él y del interesado o su presentante, con la citación del agente del Ministerio Público, del Inspector de Recursos Naturales, si había, y de los colindantes29.
Durante la diligencia, el jefe de la comisión de adjudicación podía recibir testimoniosEde oficio o a petición del interesado, las pruebas documentales o cualquier otra relevante para acreditar los hechos objeto de inspección y las oposiciones de terceros, circunstancias que debían contar en el acta que debía suscribir todos los irftervinientes.
En la diligencia de inspección debía indicarse 30. ¡)la ubicación del predio y el nombre con el que se conocía; u) los linderos y el nombre de los colindantes; iii) la porción 28 Ley 135 de 1961, artículo 38, modificado por la Ley 4 de 1973. 29 A partir de la Ley 4 de 1973 (art. 18), el Incora debió empezar a levantar "los informativos necesarios para la adjudicación de terrenos baldíos" por medio de los servidores de sus dependencias, para lo cual, la junta directiva empezó a establecer las tarifas de cobro de servicios de titulación en los casos en los que la superficie del terreno superara cincuenta hectáreas.
SO Decreto 2703 de 1981, artículo 4. Práctica de la inspección ocular. En la práctica cíe la diligencia de inspección ocular se observarán las siguientes reglas: 1. En la fecha y hora señalada, el Jefe de la Comisión en asocio de un técnico agropecuario, del funcionario que se designe como secretario, del interesado o su representante, si concurriere, procederá al examen y reconocimiento del predio para verificar los siguientes hechos: a) Nombre y localización de/inmueble, con indicación de las respectivas entidades territoriales, corregimiento; inspección de policía; vereda o fracción donde se encuentre; b) Los linderos, con sujeción a los puntos cardinales y nombre de los colindantes, c) La clase de explotación del predio, con indicación de la porción 8 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete ocupada cultivada e inculta, la clase de cultivos y/o de ganado y número de cabezas; iv) la descripción de las edificaciones y cerramientos; y) el tiempo de explotación económica, "teniendo en cuenta los vestigios y descomposición de la capa vegetal y demás circunstancias que permitan establecer este hecho con la mayor precisión" y, vi) la presencia de personas diferentes al peticionario, el título que soportaba su permanencia en el predio y la extensión de terreno ocupada, entre otros datos.
Realizada la diligencia de inspección procedía la fijación en lista por el término de diez (10) días en las oficinas de la comisión, plazo en el que los interesados podían formular oposiciones a la adjudicación, con la presentación de las pruebas en que fundaban la pretensión. Vencido el plazo referido precluía la oportunidad para oponerse.
Surtido el trámite referido, el jefe de la comisión enviaba el expediente a la gerencia del Incora para que resolviera las oposiciones formuladas, si las había, y profiriera decisión sobre la solicitud de adjudicación. En los casos en que el opositor reclamaba el dominio sobre el predio, el Instituto debía suspender el procedimiento de adjudicación y adelantar el trámite de clarificación de la propiedad para decidir la solicitud. 3.3.
Análisis del caso concreto Teniendo en cuenta el mareo normativo indicado en precedencia, la Sala observa que la actuación administrativa realizada por el Incora -con motivo de la petición de adjudicación de un bien baldío-, da cuenta de que Raúl Alvarez Trigo, soltero, con 32 años de edad, radicó solicitud el 20 de mayo de 1985, para que le fuera adjudicado el predio denominado "La Carabela 1", ubicado en Salgar, municipio de Puerto Colombia, Atlántico, con una extensión aproximada de 3 hectáreas, que colindaba con las propiedades de Cresanciano Meza por el norte, Víctor Hugo Cepeda por el sur, Ismael Meza por el este y Miguel Medina por el oeste.
En cuanto a la explotación afirmó que llevaba 21 años realizando labores agrícolas en el predio y precisó que no había sido adjudicatario de tierras baldías con anterioridad31. La Comisión de Titulación de Baldíos admitió la petición y fijó aviso por el término de diez (10) días en la inspección de policía de Salgar el 19 de junio de 1985, en el ocupada o cultivada y la inculta, naturaleza de los cultivos y grado de conservación, edificaciones, número y clase de ganados, extensión y estado de los cerramientos y demás mejoras instalados en el fundo; d) El tiempo de explotación económica del predio, teniendo en cuenta los vestigios y descomposición de la capa vegetal y demás circunstancias que permitan establecer este hecho con la mayor precisión; e) La clase de bosques, señalando si pertenecen a especies maderables de elevado valor comercial, si las fuentes o corrientes de agua son objeto de la protección vegetal exigida porla ley, si es necesario repoblar o conservarlos bosques existentes o si estos pueden aprovecharse de con fon'nidad con las disposiciones vigentes; 19 Si el predio tiene márgenes o laderas con pendientes superiores a cuarenta y cinco gradas (45%); g) Si el predio está comprendido en una zona reservada con arreglo ala ley, u ocupada por indígenas. h) La distancia del predio o vías de comunicación, a la población más cercana, a un centro urbano de más de diez mil habitantes o a puertos marítimos, si fuere el caso;
¡) Si se hallan establecidos en el fundo personas diferentes al peticionario, a qué titulo y la extensión aproximada que ocupen; j) Los demás datos o hechos que el Jefe de Comisión considere necesario hacer constar en el acta respectiva. 2. Dentro de la diligencia, el Jefe de la Comisión, de oficio o a petición del interesado, recibirá los testimonios de los colindantes, los documentos que se le presenten y cualquier otra prueba conducente teniendo en cuenta que todos ellos sólo pueden referirse a los hechos objeto de la inspección. 3.
Durante la diligencia de inspección ocular, cualquier tercero podrá formular oposición a la adjudicación, en forma verbal o escrita, de todo lo cual se dejará constancia en el acta y se instruirá al opositor para que durante el término correspondiente presente las pruebas que acrediten su pretensión. 4. De la diligencia se dejará constancia en un acta, en la cual se indicarán las personas que intervinieron, los hechos o cosas examinadas y se incorporarán los testimonios, constancias y oposiciones que se formulen.
El acta será firmada por quienes tomaron parte en la diligencia. 5. Dentro de los tres (3) días siguientes al término de la diligencia, los interesados podrán solicitar por escrito al Jefe de la Comisión, su aclaración. 31 Folio 11 del c. 1. 9 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete que informó sobre la solicitud de adjudicación del bien baldío, el nombre del predio, la ubicación, la extensión y los nombres de los propietarios colindantes32.
La publicación de la solicitud se hizo por medio de avisos difundidos en una emisora de la región el 20 y 27 de junio de 1985, según constancia expedida por la organización radial Olímpica33. El 16 de julio de 1985, la comisión referida determinó que la diligencia de inspección ocular se realizaría el 16 de diciembre de 1985 y designó a Jorge Alberto Cárdenas corno técnico agropecuario y a Heriberto Jiménez, como secretario34.
En el acta de inspección ocular practicada el 16 de diciembre de 1985 al predio denominado "La Carabela nro. 1", ubicado en el l5araje de la Cuchilla, del corregimiento de Salgar, municipio de Puerto Colombia, Atlántico, suscrita por el jefe de la Comisión de Titulación de Baldíos nro. 0811, el secretario, el técnico agropecuario y el interesado en la adjudicación, quedó registrado lo siguiente35: i. El predio tiene una cabida de 1 hectárea y 7.060 metros aproximadamente. u. El predio colinda con las siguientes propiedades: por el norte con Miguel Medina Algarin, con una distancia de 185 metros lineales; por el este "estando al otro lado el señor Daniel Caballero Castro", con una distancia de 114 metros lineales; por el sur con Daniel Cárdenas López, con una distancia de 116 metros lineales y por el oeste con María Peláez, con una distancia de 144 metros lineales. iii.
Área explotada 10 %, área inculta 90 % Clase de cultivos y estado: No hay Terrenos desmontados: 0.5 hectáreas en preparación para siembras de pancoger. Edificaciones: No No se constató la presencia de ganado. No aparece tiempo de explotación. No existen bosques ni especies maderables de elevado valor, no se trata de una zona reservada.
La distancia del predio con la vía de comunicación más cercana es de 500 m., con la población más próxima 500 m, con elcentro urbano 20 km y con el puerto marítimo 20 km. No asistieron a la diligencia propietarios colindantes." El piano de la ubicación del predio, identificado con el número 659-1, levantado el 7 de mayo de 1987 por Eduardo Mendoza, con el cálculo de Horacio Arana, describe la zona exacta donde se ubicaba el bien, los metros db distancia con los predios colindantes y el nombre de los propietarios36.
Vencido el término de tres (3) días desde la fecha de la diligencia de inspección, sin que los interesados hubieran presentado solicitudes de aclaración, el jefe de la Comisión de Baldíos y el secretario designado fijaron l expediente en lista por el término de diez (10) días, contados desde el 31 de julip hasta el 20 de agosto de 1986.
Con posterioridad, el secretario envió el expediente a la gerencia regional 32 Folios 17 y 18 del c. 1. 33 Folio 21 de¡ c. 1. 34 Folio 29 de¡ c. 1. 11 Folio 31 de¡ c. 1. 36 Folio 35 del c 1 Folios 29 y 33 del o. 1. 10 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete del Incora en el Atlántico para que expidiera decisión sobre la solicitud de adjudicación. Por medio de la resolución Nro. 0805 de 29 de octubre de 1986, el gerente del Incora, regional Atlántico, consideró que, "se ha dado el trámite legal correspondiente a la solicitud de adjudicación de terrenos baldíos hecha por Raúl Alvarez Trigo y se han acreditado a través de él todos los requisitos y condiciones indispensables para la expedición del título de dominio' Sin consideraciones adicionales resolvió: "( )
ARTICULO PRIMERO: Adjudicar definitivamente a RAÚL ALVAREZ TRIGO ( ) el terreno baldío denominado La Carabela N° 1 (La Cuchilla) ubicado en el corregimiento de Salgar, jurisdicción del municipio de Puerto Colombia, departamento del Atlántico, cuya extensión ha sido calculada aproximadamente en una (1) hectárea, siete mil sesenta (7060) metros cuadrados e individualizado por os siguientes linderos ( ) Las demás especificaciones técnicas están contenidas en el plano registrado por el INCORA con el No. 659 que se declara incorporado a la presente resolución.
ARTICULO SEGUNDO: La adjudicación sí queda amparada por la presunción de derechos establecida en el articulo sexto de la Ley 97 de 1946 por cuanto se demostró que el adjudicatario viene explotando el predio desde hace veintiún 21 años.
ARTICULO TERCERO: Es entendido que la presente adjudicación no incluye los bienes de uso público como cuerpos de aguas, bosques, fauna, etc. ( )
ARTICULO CUARTO: Los terrenos que por esta resolución se adjudican no incluyen las aguas que contienen y corren por ellos, las cuales continúan perteneciendo al dominio público. (. Contra esta providencia procede por la vía gubernativa el recurso de reposición ( ) Así mismo proceden las acciones contenciosas administrativas de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los dos años contados desde la publicación cuando sea necesario o desde la ejecutoria de los demás casos.
(. ),, Los documentos referidos, que forman parte del trámite administrativo realizado por el Incora con motivo de la solicitud de adjudicación del bien baldío denominado "La Carabela 1", ubicado en el municipio de Puerto Colombia, Atlántico, desvirtúan las razones de inconformidad expuestas por el apoderado del Ministerio de Agricultura en el recurso de apelación, según las cuales, en este caso, se acreditaron a cabalidad los presupuestos de ocupación y explotación económica dispuestos en la normativa vigente para la época en que se realizó la actuación administrativa.
Al respecto, el acta de in'spección practicada el 16 de diciembre de 1985, en el acápite relacionado con la "clase de cultivos y estado", es determinante al indicar que "No hay" y precisa, además, que el área explotada correspondía al 10% del predio, que la porción inculta correspondía al 90 % y que los "terrenos desmontados, en preparación para siembra" solo abarcaban el 0.5 del área total, que equivalía a 1 hectárea y 7060 m. Con todo, no registró información relacionada con el tiempo de explotación ni describió vestigios de la capa vegetal que dieran cuenta de la existencia de cultivos anteriores.
La normativa que regía el procedimiento administrativo de adjudicación denota que la diligencia de inspección ocular constituía prueba idónea para acreditar los hechos en que el interesado soportaba la solicitud, pues se trataba de una herramienta 11 Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete técnica a cargo de técnicos agropecuarios y topógrafos servidores del Incora, que tenían la función de corroborar los presupuestos de procedencia para adjudicar el bien baldío. El artículo 4 del Decreto 2703 de 1981 determinaba que el jefe de la Comisión, el secretario designado, el técnico agropecuario y el interesado debían realizar el examen y reconocimiento del predio bajo reglas precisas que incluían: "a) la clase de explotación del predio, con indicación de la porción ocupada o cultivada y la inculta, naturaleza de los cultivos y grado de conservación, edificaciones, número y clase de ganados, extensión y estado de los cerramientos y demás mejoras instalados en el fundo; d) El tiempo de explotación económica del predio, teniendo en cuenta los vestigios y descomposición de la capa vegetal y demás circunstancias que permitan establecer este hecho con la mayor precis/ón".
Así, el ente apelante no tiene razón al afirmar que el acto adnirnistrativo demandado cumplió las normas en que debía fundarse, pues resulta evidente que el interesado no cumplía los requisitos legales de procedencia para la adjudicación dispuestos en la Ley 135 de 1961 y los Decretos 389 de 1974 y 2703 de 1981, en particular, la ocupación y explotación con cultivos o actividades ganaderas, dado que el examen y reconocimiento del bien baldío fue concluyente al registrar que no existían cultivos, que el área explotada no alcanzaba las dos terceras partes del predio, pues solo abarcaba el 10%, y que el terreno que se estaba preparando para siembra de "pancoger" correspondía al 0,5 de la extensión total equivalente a 17060 metros.
Ahora, si bien las solicitudes de nulidad y de reparación son conexas, las dos pretensiones persiguen efectos diferentes que exigen la demostración de supuestos específicos. Para que proceda la declaración de nulidad, es necesaria la acreditación de la causal alegada en el concepto de violación, bien por desconocer el acto administrativo las normas en que debía fundarse o por haber sido expedido en forma irregular o con desconocimiento del debido proceso.
A su turno, la condena al pago de perjuicios exige la demostración del daño causado con la expedición del acto y la afectación que esa actuación provocó en el patrimonio del demandante. En ese orden, el argumento de inconformidad expuesto por el Ministerio de Agricultura, según el cual el acto administrativo mantenía la presunción de legalidad porque el demandante no demostró la superposición del predio de su propiedad con el adjudicado como baldío, no es de recibo, pues es claro que la nulidad del acto devino por la infracción de las normas en que debía fundarse, no por la ausencia de prueba del daño que está directamente relacionada con la pretensión de reparación denegada por el A quo.
Por lo expuesto, la sentencia apelada que declaró la nulidad de la Resolución nro. 0805 de 29 de octubre de 1986, por el desconocimiento de las normas en que debía fundarse y denegó la pretensión de reparación por incumplimiento de la carga probatoria, será confirmada por la Sala. 3.4. Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda la condena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAV'S Magistrado, GUILLERMO SANCHEZ U QUE Magistrado Radicado: 08001-23-31-000-1998-05148-00 (58864) Demandante: César Caro Guete FALLA PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Dr. Nicolás Yepes Corrales.
SEGUNDO: CONFIRMASE la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 30 de septiembre de 2016, que declaró la nulidad de la Resolución nro. 0805 de 29 de octubre de 1986 y denegó las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase 13